關(guān)于完善造林直補(bǔ)政策的探討

王麗萍 王 晶

（1.山西省造林局，山西 太原 030012）

根據(jù)國(guó)家和山西省關(guān)于集體林權(quán)制度改革的安排部署，山西省集體林權(quán)制度改革的主體改革已于2011年底全面完成。面對(duì)如此重大的林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變革，作為重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程的主戰(zhàn)場(chǎng)，荒山造林的管理模式、投資體制都必須作出相應(yīng)的改革和調(diào)整。從全國(guó)和山西部分市、縣推進(jìn)造林綠化的成功經(jīng)驗(yàn)看，造林直補(bǔ)將成為下一步林業(yè)生態(tài)工程管理的主要模式。如何進(jìn)一步完善造林直補(bǔ)政策，做好直補(bǔ)工作，筆者深入部分集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)縣進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，并形成以下調(diào)研文稿。

1 造林直補(bǔ)概念

所謂造林直補(bǔ)，就是指農(nóng)民群眾、林業(yè)合作組織以及承包經(jīng)營(yíng)國(guó)有林的林業(yè)職工，在所承包的宜林荒山荒地上完成人工造林或跡地人工更新，經(jīng)縣級(jí)林業(yè)部門(mén)驗(yàn)收合格后，由地方政府按標(biāo)準(zhǔn)給予一定數(shù)額、一次性的資金補(bǔ)助。

2 造林直補(bǔ)重要意義

按照山西省委、省政府確定的目標(biāo)要求，到2011年底，全省集體林業(yè)用地將全部承包到戶，主體改革全面完成。也就是說(shuō)，全省264萬(wàn)hm2集體所有的宜林荒山荒地，將在2012年之前全部承包到戶。因此，山西省下一步以荒山造林為主的林業(yè)生態(tài)建設(shè)，將更多地面對(duì)千家萬(wàn)戶，實(shí)現(xiàn)規(guī)模治理向個(gè)戶造林的轉(zhuǎn)變。因此，落實(shí)造林直補(bǔ)政策勢(shì)在必行，意義重大。

2.1 造林直補(bǔ)可以充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾造林綠化的積極性，加快“綠化山西”建設(shè)步伐

通過(guò)集體林權(quán)制度改革，山西省現(xiàn)有的260余hm2集體宜林荒山將會(huì)大部分承包到戶，實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民，還山于民。手里擁有荒山荒地70年使用權(quán)的廣大群眾，按照傳統(tǒng)的種植習(xí)慣，首先想到的是開(kāi)展植樹(shù)造林。但多數(shù)群眾又苦于啟動(dòng)資金缺乏、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力差等原因，只能“望山興嘆”。在這種情況下，如果政府能夠以造林直補(bǔ)方式給予一定數(shù)量的資金扶持，必然會(huì)調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾發(fā)展家庭造林的積極性，從生產(chǎn)關(guān)系內(nèi)部激發(fā)造林綠化的活力與動(dòng)力。

2.2 造林直補(bǔ)開(kāi)辟了廣大鄉(xiāng)村調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)興林富民的新途徑

2010年以來(lái)，山西省委、省政府多次要求，要把實(shí)施生態(tài)興省和推動(dòng)富民強(qiáng)省結(jié)合起來(lái)，擺上重要位置，切實(shí)抓緊抓好。山西省80%以上地區(qū)是山區(qū)，從全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，從一部分縣、鄉(xiāng)、村的成功經(jīng)驗(yàn)看，山西省的潛力在山，希望在林。目前，個(gè)別市、縣通過(guò)挖煤和開(kāi)礦發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的潛力已發(fā)揮殆盡，而由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可持續(xù)性早已暴露無(wú)遺。通過(guò)落實(shí)造林直補(bǔ)政策，引導(dǎo)群眾在承包的荒山荒地上發(fā)展林果業(yè)，實(shí)施農(nóng)林復(fù)合經(jīng)營(yíng)，變山區(qū)潛在的資源優(yōu)勢(shì)為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)山區(qū)群眾穩(wěn)定脫貧的有效途徑。具體來(lái)講，農(nóng)戶在承包荒山上發(fā)展的生態(tài)公益林，將會(huì)獲得生態(tài)效益補(bǔ)償；發(fā)展的商品林，可以通過(guò)采伐銷(xiāo)售獲得收入；發(fā)展適銷(xiāo)對(duì)路的經(jīng)濟(jì)林和林下藥材，可以直接獲得銷(xiāo)售收入；農(nóng)戶的林權(quán)證，可以抵押貸款，進(jìn)行林權(quán)流轉(zhuǎn)。也就是說(shuō)，林權(quán)制度改革以后的造林直補(bǔ)政策，真正開(kāi)辟了新形勢(shì)下農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的新途徑。

2.3 造林直補(bǔ)可以促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)要素向林業(yè)流動(dòng)

作為林權(quán)制度改革的配套改革，造林直補(bǔ)政策的落實(shí)，在加快全省民營(yíng)林業(yè)發(fā)展速度的同時(shí)，也在很大程度上優(yōu)化了民營(yíng)林業(yè)的發(fā)展環(huán)境，必將調(diào)動(dòng)更多更好的人力、物力、技術(shù)、信息和管理等生產(chǎn)要素向林業(yè)匯集，形成山西林業(yè)建設(shè)的巨大合力。同時(shí)，造林直補(bǔ)政策落實(shí)之后，不僅能夠調(diào)動(dòng)本地群眾在承包荒山上開(kāi)展造林綠化的積極性，許多外地資本大戶也將紛紛落戶山西各鄉(xiāng)村，租賃、轉(zhuǎn)包、購(gòu)買(mǎi)“四荒”，實(shí)施山區(qū)林業(yè)綜合開(kāi)發(fā)。這些新發(fā)展的各類(lèi)家庭林場(chǎng)、股份制林場(chǎng)、民營(yíng)林業(yè)實(shí)體、山地莊園等，都是下一步推動(dòng)山區(qū)林業(yè)資源增長(zhǎng)的主要力量。

3 造林直補(bǔ)對(duì)象

農(nóng)民群眾、林業(yè)合作組織以及承包經(jīng)營(yíng)國(guó)有林的林業(yè)職工，在所承包的宜林荒山荒地上完成人工造林或跡地人工更新，面積不小于1.0 hm2（含1.0 hm2）、經(jīng)縣級(jí)林業(yè)部門(mén)驗(yàn)收合格后，享受造林直補(bǔ)資金。

4 造林直補(bǔ)工作程序

造林直補(bǔ)政策是集體林權(quán)制度改革的配套政策，是鞏固集體林權(quán)制度改革成果、加快新形勢(shì)下造林綠化步伐的有效手段。必須充分借鑒退耕還林的成功經(jīng)驗(yàn)，全面落實(shí)“戶承包、村申請(qǐng)、鄉(xiāng)組織、縣管理”的運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)工程項(xiàng)目管理。造林直補(bǔ)政策項(xiàng)目管理主要包括以下內(nèi)容：

4.1 工程管理

從調(diào)研走訪集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)縣的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，以“戶承包、村申請(qǐng)、鄉(xiāng)組織、縣管理”為核心內(nèi)容的退耕還林工程管理模式，在造林直補(bǔ)政策措施試點(diǎn)中仍然適用。即縣林業(yè)局結(jié)合省林業(yè)廳制定的造林模式、技術(shù)要求及相應(yīng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建立適合本縣的造林模式和樹(shù)種選擇信息庫(kù)，向全體林農(nóng)公布；林農(nóng)向村委申報(bào)造林模式和造林面積；村委匯總農(nóng)戶申請(qǐng)，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出造林申請(qǐng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總各村委造林申請(qǐng)，向縣林業(yè)局申報(bào)；縣林業(yè)局根據(jù)年度造林任務(wù)和縣域生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，確定當(dāng)年工程布局；縣林業(yè)局依據(jù)當(dāng)年工程布局，組織完成作業(yè)設(shè)計(jì)；由縣到市再到省上報(bào)作業(yè)設(shè)計(jì)；省級(jí)主管部門(mén)審批作業(yè)設(shè)計(jì)。

4.2 檔案管理

造林直補(bǔ)項(xiàng)目，農(nóng)民群眾是受益主體。一套完整、系統(tǒng)、準(zhǔn)確的工程檔案，既是工程管理的需要、政策兌現(xiàn)的依據(jù)，更是維護(hù)林農(nóng)合法權(quán)益、解決林權(quán)糾紛的基礎(chǔ)資料。因此，要把造林直補(bǔ)項(xiàng)目的檔案管理工作納入工程管理的重要內(nèi)容，做深做細(xì)，長(zhǎng)期保存。要全面推廣山西省退耕還林工程“以戶建卡、以村建帳、以鄉(xiāng)造冊(cè)、以縣建檔”的成功經(jīng)驗(yàn)，確保工程檔案的完整性、準(zhǔn)確性和系統(tǒng)性。

4.3 種苗管理

納入政府補(bǔ)助的造林直補(bǔ)項(xiàng)目，其種苗采購(gòu)與供應(yīng)，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，可由縣林業(yè)局根據(jù)工程需要統(tǒng)一供應(yīng)，也可以由農(nóng)戶自行采購(gòu)。要嚴(yán)格規(guī)范種苗質(zhì)量管理。建立科學(xué)有效的監(jiān)督檢查機(jī)制，工程使用的種子、苗木必須達(dá)到國(guó)家或省有關(guān)種子、苗木質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，杜絕使用偽劣、帶病蟲(chóng)害等不合格苗木造林，工程使用的種子和苗木必須附有產(chǎn)地標(biāo)簽、質(zhì)量檢驗(yàn)證和檢疫證。

4.4 資金管理

各級(jí)各有關(guān)部門(mén)要切實(shí)加強(qiáng)造林直補(bǔ)項(xiàng)目的資金管理，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，工程資金要及時(shí)足額撥付，確保工程建設(shè)的進(jìn)度和質(zhì)量。造林直補(bǔ)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)資金，要按照國(guó)家規(guī)定，實(shí)行專(zhuān)戶儲(chǔ)存，專(zhuān)款專(zhuān)用，分戶兌現(xiàn)，驗(yàn)收?qǐng)?bào)賬。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要保證國(guó)家和省下達(dá)的工程項(xiàng)目補(bǔ)助資金及時(shí)足額到位。要建立健全工程項(xiàng)目審計(jì)制度。各級(jí)審計(jì)部門(mén)要加強(qiáng)造林直補(bǔ)項(xiàng)目資金使用的審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決工程項(xiàng)目資金使用中存在的問(wèn)題。

4.5 檢查驗(yàn)收

造林直補(bǔ)項(xiàng)目的檢查驗(yàn)收實(shí)行縣級(jí)全面自查、市級(jí)復(fù)查、省級(jí)核查的三級(jí)檢查驗(yàn)收制度，并接受?chē)?guó)家核查。檢查驗(yàn)收內(nèi)容主要包括：作業(yè)設(shè)計(jì)、造林面積、造林成活率、保存率、種苗質(zhì)量、合同簽訂、林權(quán)證發(fā)放、檔案管理、資金使用、政策兌現(xiàn)等。檢查驗(yàn)收成果主要包括：檢查驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、檢查驗(yàn)收統(tǒng)計(jì)表、小班調(diào)查圖等?？h級(jí)自查主要檢查施工進(jìn)度和工程質(zhì)量，對(duì)當(dāng)年造林分兩次進(jìn)行階段驗(yàn)收，第一次在6月底之前完成，第二次驗(yàn)收在當(dāng)年11月底之前完成。各縣要在檢查結(jié)束后10個(gè)工作日內(nèi)將結(jié)果報(bào)市林業(yè)主管部門(mén)；市林業(yè)主管部門(mén)完成匯總后，于5個(gè)工作日內(nèi)上報(bào)省林業(yè)主管部門(mén)，申請(qǐng)省級(jí)核查。市級(jí)復(fù)查和省級(jí)核查在接到縣級(jí)自查報(bào)告后的3個(gè)月內(nèi)完成。為了提高工作效率， 森林資源市級(jí)復(fù)查和省級(jí)核查合并進(jìn)行，采用“分縣核查、比例抽樣、實(shí)地調(diào)查、推算全縣”的辦法。按每個(gè)工程縣、每一單項(xiàng)工程不低于年度任務(wù)20%抽取小班，并進(jìn)行調(diào)查。按調(diào)查結(jié)果，計(jì)算該縣、該工程項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)完成率和施工質(zhì)量合格率，然后推算工程年度核實(shí)總面積和年度合格總面積。

4.6 補(bǔ)助兌現(xiàn)

縣級(jí)自查驗(yàn)收結(jié)果要張榜公布，及時(shí)公示，接受群眾監(jiān)督。公示內(nèi)容主要包括：農(nóng)戶姓名、荒山造林設(shè)計(jì)面積、驗(yàn)收合格面積、造林模式、造林樹(shù)種、成活率以及資金補(bǔ)助數(shù)額等。造林直補(bǔ)項(xiàng)目資金實(shí)行當(dāng)年報(bào)賬和三年管護(hù)制度。根據(jù)縣級(jí)檢查驗(yàn)收結(jié)果，荒山造林承包戶憑縣級(jí)林業(yè)部門(mén)填制的工程驗(yàn)收單和現(xiàn)金兌現(xiàn)證領(lǐng)取現(xiàn)金補(bǔ)助。對(duì)全部完成任務(wù)，質(zhì)量達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，按合同約定兌現(xiàn)造林補(bǔ)助總額度的80%。對(duì)未完成任務(wù)或質(zhì)量不合格的工程，按未完成任務(wù)量和不合格造林面積比例相應(yīng)扣減現(xiàn)金補(bǔ)助，待補(bǔ)植、補(bǔ)造完成任務(wù)并達(dá)到工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)農(nóng)戶申請(qǐng)復(fù)驗(yàn)合格后再行兌現(xiàn)。當(dāng)年造林完成后，由林地承包者負(fù)責(zé)前三年的管護(hù)任務(wù)。三年到期，經(jīng)縣級(jí)林業(yè)部門(mén)組織驗(yàn)收，造林保存面積達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的，兌現(xiàn)剩余20%的補(bǔ)助資金。