淺析我國(guó)森林公園與生態(tài)旅游管理的法律問題

趙 峰

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院， 山西 太原 030012）

森林公園是以森林生態(tài)資源為基礎(chǔ)，具備優(yōu)美景色和科教、旅游休閑價(jià)值的一定地域，經(jīng)過科學(xué)保護(hù)和適當(dāng)開發(fā)建設(shè)，可以為人們提供旅游休閑和科學(xué)教育活動(dòng)的特定場(chǎng)所。森林公園生態(tài)資源有很多種類，其中包括地文資源、水文資源、生物資源和天象資源等。生態(tài)旅游是指以保護(hù)自然和進(jìn)行文化知識(shí)宣傳為目的，在降低對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞的基礎(chǔ)上，確保生態(tài)旅游資源的可持續(xù)利用，促使生態(tài)環(huán)境保護(hù)同發(fā)展地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合的旅游活動(dòng)。生態(tài)旅游的內(nèi)涵強(qiáng)調(diào)的是對(duì)自然景觀的保護(hù)，是可持續(xù)發(fā)展的旅游，具體到森林公園生態(tài)旅游來(lái)說就是保護(hù)好森林公園生態(tài)資源，科學(xué)合理地開發(fā)利用森林旅游資源，保護(hù)完整的自然和文化生態(tài)系統(tǒng)，將生態(tài)旅游限定在森林公園生態(tài)系統(tǒng)可承受范圍之內(nèi)，使旅游者親自參與到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)之中，更加熱愛自然。正是因?yàn)樯鷳B(tài)旅游能滿足旅游需求和旅游供給的需要，才使得我國(guó)森林公園生態(tài)旅游逐漸興起，成為促進(jìn)和保護(hù)森林環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展的重要方式，得到各級(jí)政府的重視。

1 我國(guó)森林公園與生態(tài)旅游發(fā)展現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2010年底，全國(guó)共建立森林公園2 583處，總面積1677.69萬(wàn)hm2。其中，國(guó)家級(jí)森林公園746處，國(guó)家級(jí)森林公園旅游區(qū)1處，面積1 177.66萬(wàn)hm2。9個(gè)省的森林公園總數(shù)超過100處。森林公園的建立，標(biāo)志著以開展森林生態(tài)旅游為主體的多種功能已經(jīng)確立，森林不再是生產(chǎn)木材的基地，逐步變成保護(hù)森林資源的生態(tài)區(qū)域。

根據(jù)對(duì)1 982處森林公園（其中國(guó)家級(jí)森林公園746處）的統(tǒng)計(jì)，2010年共接待游客3.96億人次（其中海外游客1 076.81萬(wàn)人次），旅游收入294.94億元，分別比2009年度增長(zhǎng)18.90%和30.40%。游客人數(shù)方面，198處森林公園游客人數(shù)超50萬(wàn)人次（其中國(guó)家級(jí)森林公園152處），其中53處超100萬(wàn)人次（其中國(guó)家級(jí)44處）。旅游收入方面，373處森林公園旅游收入超1 000萬(wàn)元（其中國(guó)家級(jí)森林公園337處），其中79處收入在5 000萬(wàn)元～1.0億元（其中國(guó)家級(jí)71處），42處超億元（其中國(guó)家級(jí)41處）。

可見我國(guó)森林公園生態(tài)旅游事業(yè)發(fā)展非常迅速，既促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也有效地保護(hù)了森林生態(tài)資源，實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展。然而由于我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的不完善，除《環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律規(guī)范外，關(guān)于森林公園管理體制和生態(tài)旅游發(fā)展方式等方面依然存在需要不斷完善的地方。

2 我國(guó)森林公園與生態(tài)旅游管理的法律問題

當(dāng)前我國(guó)森林公園數(shù)量迅速增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)保護(hù)森林資源起到了積極作用。但同時(shí)也要看到，森林公園的管理模式依舊沿用改革開放之初的做法，許多森林公園的管理者，同時(shí)也是森林公園生態(tài)旅游市場(chǎng)的監(jiān)管者和經(jīng)營(yíng)者，三種身份集于一身，角色比較混淆，造成政企不分，管理混亂。

從全國(guó)森林公園管理體制模式來(lái)看，大體上可以分為政府職能型、政企分開型、政企合作型、企業(yè)管理型四種類型。我國(guó)森林公園管理模式實(shí)行的主要是政府職能型，也就是政府部門既行使監(jiān)管職責(zé)，又充當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，形成“兩種機(jī)制、一套人馬”的管理模式。這種管理模式是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，它造成我國(guó)森林行政管理部門不僅行使政府職能，而且在森林公園的生態(tài)資源配置、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和生態(tài)旅游服務(wù)等方面也參與市場(chǎng)利益分配?？陀^上混淆了森林公園管理與生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)之間的界限，導(dǎo)致森林公園管理部門以為自己是旅游產(chǎn)業(yè)部門，對(duì)自身管理職能和部門性質(zhì)認(rèn)識(shí)模糊，簡(jiǎn)單地把森林公園看作經(jīng)濟(jì)、利潤(rùn)和就業(yè)的載體，一味強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)功能和效益，而忽略了其社會(huì)文化、生態(tài)環(huán)境、科研教育以及精神文明等方面功能和效益。

3 完善森林公園與生態(tài)旅游管理法律問題的建議

3.1 轉(zhuǎn)變觀念，提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)

森林生態(tài)旅游作為生態(tài)旅游的一種，它構(gòu)成了我國(guó)生態(tài)旅游的主體。各地方政府要把森林生態(tài)旅游放到振興經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略高度，高度重視森林生態(tài)旅游業(yè)在整個(gè)旅游業(yè)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要地位，切實(shí)樹立產(chǎn)業(yè)觀念、旅游觀念和環(huán)境保護(hù)觀念，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的法律意識(shí)。

3.2 對(duì)現(xiàn)有森林公園管理體制進(jìn)行改革

目前，我國(guó)森林公園管理體制政企不分，機(jī)構(gòu)不斷膨脹，管理內(nèi)容無(wú)所不包，嚴(yán)重混淆了行政管理與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的角色區(qū)分，無(wú)法適應(yīng)森林公園的生態(tài)旅游市場(chǎng)化要求。建議盡快明確政府部門的角色定位，改變當(dāng)前政府部門與企業(yè)或經(jīng)濟(jì)組織的直接經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，充分發(fā)揮政府部門依法管理、監(jiān)督和調(diào)控市場(chǎng)的作用，對(duì)森林公園管理和森林公園的生態(tài)旅游市場(chǎng)管理實(shí)行“政企分開型”的管理。

3.3 完善法律法規(guī)，強(qiáng)化保護(hù)

首先，政府及各級(jí)主管部門要制定合理的政策，加強(qiáng)行業(yè)管理，盡快完善森林公園與森林生態(tài)旅游的法律法規(guī)，樹立依法管理的理念，走“以法興游、以法治游”的發(fā)展之路。其次，提高森林公園生態(tài)保護(hù)的法律法規(guī)立法級(jí)別和力度，改變以往法律法規(guī)約束力有限的局面；三是要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，保障法律法規(guī)的嚴(yán)肅性，充分發(fā)揮其保護(hù)生態(tài)的作用。

［1］陳秋華.森林旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)策[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2002（04）.

［2］晉藝波.論我國(guó)森林旅游開發(fā)[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2007.

［1］王爾康.生態(tài)旅游與環(huán)境保護(hù)[J].旅游學(xué)刊，1998.