低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用模式選擇

□文/湯才玲

（西南大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院 重慶）

一、緒論

土地利用變化中的碳排放量僅位于化石燃料燃燒之后，是全球大氣二氧化碳含量增加、氣候變化的重要原因，特別是在土地利用與城市的建造過程中，產(chǎn)生了大量的溫室氣體。在低碳經(jīng)濟(jì)概念席卷全球的時代背景下，建設(shè)低碳城市、探索低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用模式乃大勢所趨。

所謂低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用結(jié)構(gòu)模式就是兼顧“低碳”和“經(jīng)濟(jì)”，綜合考慮土地的生態(tài)價值、經(jīng)濟(jì)價值以及社會價值，實現(xiàn)土地利用的“低排放、高效率、高效益”。要充分發(fā)揮土地生物碳匯效應(yīng)，并在各種具體的土地利用行為過程中采用先進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)降低碳排放，實現(xiàn)源頭上遏制、環(huán)節(jié)中減少、循環(huán)中中和碳排放的低碳土地利用模式；同時，通過土地混合利用提高土地集約利用程度及社會資源的共享性；通過土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化深挖土地有效利用率和土地經(jīng)濟(jì)價值，并最終實現(xiàn)低排放、高效率、高效益的低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用模式。具體來說，可以從“減排”和“增匯”兩方面著手，減少土地利用直接碳排放、間接碳排放，增加土地碳吸納能力，實現(xiàn)土地的低碳經(jīng)濟(jì)型利用。

二、低碳化視角下的土地利用問題

現(xiàn)階段，國內(nèi)多個低碳城市的試點工作也已經(jīng)逐步展開，重慶作為試點城市之一，也已提出了建設(shè)低碳城市的構(gòu)想，并按照低碳化的要求在土地利用方面做著有益的探索，并取得了一定的成績。但我國目前在土地利用方面的低碳實踐仍處于嘗試性階段，其現(xiàn)狀仍不容樂觀，主要存在以下幾個方面的問題：

（一）政府在土地利用管理、土地資源管理等方面的不完善。創(chuàng)建低碳城市，實現(xiàn)低碳化的土地利用在一些政府眼里只是拿到上級或中央政府財政撥款、項目資金，提高政績的工具而已。各級政府低碳經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的成果良莠不齊，土地利用模式、土地利用效益更是相差甚遠(yuǎn)。在對土地資源的審批和管理上，各級政府口徑不一致，沒有或未完全做到按照低碳化的要求對土地資源進(jìn)行科學(xué)管理。

（二）政策支持力度不夠，相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)不完善。目前，雖然各級政府已經(jīng)普遍意識到低碳經(jīng)濟(jì)的重要性，對于高能耗、高污染、占地大的企業(yè)制定了相應(yīng)的懲罰措施，但對于低能耗、低污染的企業(yè)缺乏規(guī)范的激勵措施，對企業(yè)研發(fā)推廣低碳建筑、個人消費低碳房地產(chǎn)產(chǎn)品等方面的政策支持力度不夠。并且，在我國政府批準(zhǔn)發(fā)布的《住宅性能評定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、《綠色建筑評價標(biāo)準(zhǔn)》、《公共建筑節(jié)能設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》、《建筑節(jié)能工程施工質(zhì)量驗收規(guī)范》等國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，均沒有對建筑物的碳排放指標(biāo)作出相應(yīng)的要求，缺少一個法定的低碳建筑評價體系和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

（三）房地產(chǎn)企業(yè)觀念、規(guī)模、資金等方面的制約。隨著低碳時代的來臨，各類打著“低碳”旗號的地產(chǎn)樓盤如雨后春筍般拔地而起，許多貼著低碳標(biāo)簽的低碳房地產(chǎn)產(chǎn)品表里不一，低碳房地產(chǎn)在一些房地產(chǎn)企業(yè)眼里只是一個時尚的概念，營銷的手段而已。一些旨在開發(fā)低碳產(chǎn)品的房地產(chǎn)企業(yè)現(xiàn)階段也只做到了產(chǎn)品部分低碳化，限于企業(yè)規(guī)模、成本費用、市場風(fēng)險等方面的制約，還不足以將低碳理念貫穿到整個房地產(chǎn)開發(fā)的過程之中。

三、按照低碳化要求改變土地利用模式的對策

以建設(shè)低碳城市為目標(biāo)，按照發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的要求，通過改變土地利用模式，可以優(yōu)化深挖土地的利用效率和綜合價值，具體來說，可以從“減排”和“增匯”兩個方面著手，減少土地利用直接碳排放、間接碳排放，增加土地碳吸納能力，實現(xiàn)土地的低碳經(jīng)濟(jì)型利用。

（一）減少土地利用直接碳排放

1、土地集約節(jié)約利用。城市建設(shè)中對土地的粗放利用模式是導(dǎo)致土地利用碳排放的重要原因，集約用地可以有效降低單位土地利用的能源消耗和碳排放，節(jié)約用地則可以減少對土地資源的消耗，進(jìn)而減少土地利用變化中的碳排放。低碳經(jīng)濟(jì)藍(lán)圖下低碳城市的建設(shè)必然要求提高土地利用效率，進(jìn)行集約節(jié)約用地。城市的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與城市土地集約節(jié)約利用是一脈相承的有機(jī)整體，建設(shè)低碳城市要求對城市土地進(jìn)行集約節(jié)約利用，而對城市土地進(jìn)行集約節(jié)約利用又反作用于低碳城市的建設(shè)，在優(yōu)化土地生態(tài)價值、社會價值的同時充分挖掘土地的經(jīng)濟(jì)價值，有利于低碳經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實現(xiàn)。

2、推廣低碳建筑。目前，據(jù)統(tǒng)計建筑能耗占全社會總能耗的比重高達(dá)28%，連同建筑材料生產(chǎn)和建筑施工過程的能耗所占比重接近50%，建筑業(yè)減排潛力巨大。從建筑業(yè)著手，在土地的招拍掛過程中，對開發(fā)商所建造的建筑物加以碳排放指標(biāo)約束，大力推廣低碳建筑。低碳建筑體現(xiàn)了“四節(jié)二環(huán)?！保ü?jié)地、節(jié)能、節(jié)水、節(jié)電，室內(nèi)環(huán)保及室外環(huán)保）的理念，要求在建筑材料與設(shè)備制造、施工建造和建筑物使用的整個生命周期內(nèi)（包括從建筑的規(guī)劃階段，到建筑的設(shè)計階段、制造階段，再到租售環(huán)節(jié)、物業(yè)環(huán)節(jié)等），減少化石能源的使用，提高能效，降低二氧化碳排放量，只有整個過程都做到低碳化才是一個真正意義上的低碳建筑。如今上海世博會上許多場館的建筑物都在低碳方面做了創(chuàng)新與嘗試，零碳場館更是將各類能源利用，低碳建筑發(fā)揮到了極致。由此，我們對低碳建筑有了新的期待，低碳建筑必將成為土地利用中建筑模式的新選擇。

3、減少硬化地面面積。所謂硬化地面，是指用水泥、花崗巖、柏油等不透水的材質(zhì)鋪設(shè)的地面。而原始土地作為重要的碳匯在城市建設(shè)的過程中被硬化地面替代，碳循環(huán)系統(tǒng)被破壞，從而導(dǎo)致了碳排放量的飆升。因此，在城市的建設(shè)過程之中，應(yīng)充分考慮原始土地的生態(tài)價值和碳匯作用，盡量減少使用硬化材料鋪設(shè)地面，保持地面的通氣透水以保護(hù)地面生態(tài)系統(tǒng)的平衡運轉(zhuǎn)。對于必須鋪設(shè)硬化地面之處，應(yīng)探索使用新材料，以新技術(shù)鋪設(shè)。比如說，人行道、步行街等對地面硬度要求不太高的路面可以采取透水透氣材質(zhì)，保持地面呼吸通暢；停車場應(yīng)盡量采用網(wǎng)格狀地磚鋪設(shè)，其間隙填充腐殖質(zhì)土壤，種植雜草。這些做法有助于在城市開發(fā)的進(jìn)程中減少碳匯面積的損失，保持生態(tài)平衡。

4、建立低碳化的城市交通體系。城市交通運營的過程中釋放了大量的溫室氣體是氣候變化的重要原因之一。城市交通與土地使用具有共發(fā)并生的特點，低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用模式要求建立低碳化的城市交通體。所謂低碳交通，指以適應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)模式為根本前提，以實現(xiàn)交通可持續(xù)發(fā)展為基本理念，以降低交通運輸中二氧化碳排放為直接目標(biāo)的低能耗、低污染、低排放的交通發(fā)展模式。實施低碳交通，要從節(jié)約能源著手，通過加快對交通用能方式的轉(zhuǎn)變，加速對新能源交通工具的開發(fā)，提高對新能源的使用比重等方式，逐步用低碳新能源替代傳統(tǒng)的汽柴油等高碳排放能源，實現(xiàn)交通用能方式的低碳化。據(jù)相關(guān)資料顯示，公交出行比重每增加5%，能耗則下降9%，因此應(yīng)進(jìn)一步貫徹“公交優(yōu)先”的原則，通過多模式交通換乘的方式優(yōu)化整合交通體系，提高公共交通覆蓋率和營運水平，建設(shè)以軌道交通和公交線路為核心的城市網(wǎng)絡(luò)交通系統(tǒng)。通過采用智能交通技術(shù)，提高交通運行效率，引導(dǎo)出行者出行，降低車輛延誤，進(jìn)而減少交通出行中的無謂能耗。

（二）減少土地利用間接碳排放

1、供地政策。采取“區(qū)別對待，有保有壓”的土地供應(yīng)政策，有效地引導(dǎo)了投資方向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善。嚴(yán)格執(zhí)行新開工項目管理規(guī)定，探索彈性的土地出讓年期和地價政策。以土地供應(yīng)政策為提高高碳特征產(chǎn)業(yè)用地準(zhǔn)入門檻、促進(jìn)低碳特征產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)。此外，應(yīng)適當(dāng)提高建設(shè)用地的取得和保有成本。比如，在土地成本中加大征地補(bǔ)償安置費用的比重、提高城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅征收標(biāo)準(zhǔn)、提高新增建設(shè)用地土地有償使用費繳納標(biāo)準(zhǔn)、土地出讓總價款逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重等。

2、單位面積的碳排放量指標(biāo)。指標(biāo)控制是推動土地利用從粗放外延式開發(fā)轉(zhuǎn)向集約內(nèi)涵式開發(fā)，提高土地利用效率的重要手段?，F(xiàn)行的土地利用控制指標(biāo)主要包括投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度。比如，廣州開發(fā)區(qū)規(guī)定每平方米投資強(qiáng)度為670萬美元，投資總額達(dá)不到500萬美元的不單獨供地，容積率不低于0.6，建筑密度不低于35%。這些指標(biāo)能有效地保證了單位面積的利用效率，節(jié)約用地，同時能為土地利用的產(chǎn)出效益提供資金保證。低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用模式除了要求土地集約節(jié)約利用，實現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)價值的最大化，同時提出了一個土地利用的前提，那就是“低碳”。因此，在土地利用的指標(biāo)體系中應(yīng)加入針對土地利用碳排放的新指標(biāo)，即單位面積的碳排放量。這一指標(biāo)將作為產(chǎn)業(yè)引入和項目開展的預(yù)評要素，進(jìn)一步完善指標(biāo)體系的作用，提高產(chǎn)業(yè)和項目的生態(tài)準(zhǔn)入門檻，將高排放、低效率、低效益的“高碳”項目排除在外，引導(dǎo)和促進(jìn)低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和低碳項目的開展，直接有效地降低土地利用碳排放量，兼顧“低碳”與“經(jīng)濟(jì)”。

3、稅收調(diào)節(jié)。對粗放利用的土地征收重稅，對集約利用的土地施以輕稅；對環(huán)境影響惡劣的產(chǎn)業(yè)和項目征收重稅，對環(huán)保低碳的產(chǎn)業(yè)施以輕稅。通過企業(yè)所得稅、資源稅、增值稅、消費稅、出口退稅多種稅收制度為低碳產(chǎn)業(yè)減負(fù)，引導(dǎo)和推動先進(jìn)產(chǎn)能與低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。

4、碳交易市場。碳交易基本原理是，合同的一方通過支付另一方獲得溫室氣體減排額，買方可以將購得的減排額用于減緩溫室效應(yīng)從而實現(xiàn)其減排的目標(biāo)，實際上就是碳排放權(quán)利的交易。碳交易把氣候變化這一科學(xué)問題、減少碳排放這一技術(shù)問題與可持續(xù)發(fā)展這個經(jīng)濟(jì)問題緊密地結(jié)合起來，以市場機(jī)制來解決這個科學(xué)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)綜合問題。1978年我國的碳排放量是13.8億噸，2007年達(dá)到了61億噸，隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長，碳排放總量將進(jìn)一步提高，碳排放交易市場體系的建立和健全可以促進(jìn)我國低碳技術(shù)和低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而有效減少土地利用碳排放。碳交易市場由津貼市場和以項目為基礎(chǔ)的市場組成。津貼市場是指公司出售或購買碳排放權(quán)，而這種權(quán)利是由政府直接分配的。項目為基礎(chǔ)的市場，其所需的碳排放量主要以后期可吸收碳的量為基礎(chǔ)進(jìn)行判斷。碳素稅就是碳交易的一種具體表現(xiàn)形式，它對二氧化碳的排放量進(jìn)行繳稅，這種胡蘿卜加大棒的方式，可以一方面允許企業(yè)創(chuàng)造利潤，同時也督促企業(yè)降低二氧化碳的排放量，這對于整個市場和企業(yè)來說都大有裨益。巨大的碳排放需求也強(qiáng)烈呼喚世界碳交易體系的及早建立。世界銀行的一份報告指出，最近碳排放權(quán)的交易額達(dá)到1，263億美元，比2007年猛增了90%。二氧化碳的交易總量也從2007年的30億噸增加到2008年的48億噸，漲幅達(dá)55%。碳排放權(quán)目前在世界10個市場上進(jìn)行交易，我國應(yīng)盡快建立與歐美接軌的特色碳排放市場體系，并在國內(nèi)建立各省、市、區(qū)之間、重點行業(yè)大中型企業(yè)之間的碳交易市場。

（三）保育土地碳匯。要實現(xiàn)低碳化的土地利用，不僅應(yīng)從節(jié)能減排上有效減少土地利用中的碳排放，還應(yīng)充分發(fā)揮土地的生態(tài)價值，重視“綠地”的“碳匯”效應(yīng)，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中將“碳匯”定義為自然界中碳的寄存體，從空氣中清除二氧化碳的過程、活動和機(jī)制。碳匯在降低大氣中溫室氣體濃度、保護(hù)城市生態(tài)功能等方面有著重要作用。在土地利用中，一方面應(yīng)注意對原有植被的保護(hù)，減少“綠地”面積的損失；另一方面應(yīng)加強(qiáng)對城市綠化面積的建設(shè)，通過建造城市“綠地”，利用城市植被吸收二氧化碳。通過增加碳匯的辦法降低二氧化碳濃度是一種成本低、效益好的手段，也是最容易參與的一種方式。在“綠地”的建造方式上除了增加城市的綠化帶外，上海世博會也為我們帶來了一些新思路，比如在建筑物墻上和頂上栽種小灌木，為主體建筑“降溫”。這些綠色植被既是環(huán)境溫濕度的自動“調(diào)節(jié)器”，又是控制碳氧平衡的“氧氣機(jī)”；既是吸收有毒氣體的“解毒器”，又是減滅有害微生物的“滅菌器”；既是滯塵濾塵的“吸塵器”，又是產(chǎn)生負(fù)氧離子的“發(fā)生器”，同時植物具有降噪功能，是天然的“消聲器”。如此與建筑物融合的綠色植物，在實現(xiàn)碳匯的同時，并沒有增加使用城市的土地面積，從而達(dá)到城市土地集約節(jié)約利用的目的。

四、對策建議

（一）通過制度與法律法規(guī)的約束，合理布局低碳產(chǎn)業(yè)項目用地。加強(qiáng)對碳排放相關(guān)指標(biāo)的控制，利用土地總體規(guī)劃制度，對于傳統(tǒng)高碳產(chǎn)業(yè)項目用地加以限制，提高其門檻，抑制高碳項目用地需求，而對低碳產(chǎn)業(yè)項目用地制定相對寬松的供地政策，提高低碳經(jīng)濟(jì)型用地的總量和所占比例。有效引導(dǎo)資本向低碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以此加強(qiáng)對低碳產(chǎn)業(yè)的投資力度與強(qiáng)度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化升級，促進(jìn)低碳產(chǎn)業(yè)成長，刺激低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在各地區(qū)的土地利用年度計劃上，結(jié)合當(dāng)?shù)鼗厩闆r，合理調(diào)節(jié)供地規(guī)模與布局，達(dá)到以土地供應(yīng)引導(dǎo)需求，在低碳化視角下合理高效利用土地的目的，逐步完成從高碳、高能耗、高排放、高污染式發(fā)展向低碳、節(jié)能、環(huán)保式發(fā)展的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)低碳城市建設(shè)，低碳經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。另外，還可以在法律法規(guī)方面，出臺適合低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)，或?qū)υ煞ㄒ?guī)進(jìn)行必要的修改完善，從制度上創(chuàng)新，以低碳化的視角在立法層面的高度上促進(jìn)土地用地結(jié)構(gòu)的改變。

（二）通過土地供需價格調(diào)節(jié)土地市場。利用土地價格的杠桿作用，對于耗能排碳量不同的項目產(chǎn)業(yè)用地制定差異化的價格標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)節(jié)土地市場供需結(jié)構(gòu)。對于在一級市場上出讓的土地，將高碳與低碳用地區(qū)別對待，區(qū)別定價，通過土地價格調(diào)節(jié)投資方向；對于二級市場上轉(zhuǎn)讓的土地，則可在轉(zhuǎn)讓稅費上，將高碳與低碳用地區(qū)別定稅。通過差異化的土地價格和稅費標(biāo)準(zhǔn)，同樣到達(dá)引導(dǎo)資本向低碳項目轉(zhuǎn)移的目的，最終促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）利用土地金融工具優(yōu)化配置低碳土地資源。利用土地金融工具，在土地信貸、土地融資、土地抵押等方面給予低碳項目用地一定的優(yōu)惠與支持。完善房地產(chǎn)信托基金建設(shè)，對于低碳房地產(chǎn)的開發(fā)，給予相應(yīng)的土地金融支持，拓寬其融資渠道，豐富其融資方式，降低其融資風(fēng)險，優(yōu)化其融資結(jié)構(gòu)。土地金融業(yè)的發(fā)展反過來又可促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)土地的集約節(jié)約利用，進(jìn)一步減少土地粗放利用中的碳排放。

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