西方國家的分權(quán)制衡制度探析

李黎明

（武漢工程大學(xué) 法商學(xué)院，湖北 武漢430205）

作為一種現(xiàn)代憲政制度，分權(quán)制衡是指在權(quán)能分立的前提下，立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)之間存在相互制約的關(guān)系。 “三權(quán)分立”包含了“分權(quán)”與“制衡”缺一不可的、相互聯(lián)系的兩個(gè)方面。分權(quán)是制衡的前提和基礎(chǔ)，沒有分權(quán)，就無法形成制衡的格局。如果沒有這種彼此制約，即使存在權(quán)能的分立，行政權(quán)和司法權(quán)也難以抵御立法權(quán)的干預(yù)，最終仍然無法避免議會至上的政治格局。由于各國歷史文化傳統(tǒng)、階級力量對比的不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口和自然地理環(huán)境狀況的差異，以及它們各自對分權(quán)制衡原理的理解和認(rèn)識不同，分權(quán)制衡制度在西方國家有不同的實(shí)踐形式。本文擬就西方國家分權(quán)制衡制度的淵源和分權(quán)制衡制度在西方主要國家的實(shí)踐形式做些初略分析，以期對完善我國的司法制度有所裨益。

一、西方國家分權(quán)制衡制度的淵源

分權(quán)制衡制度的思想萌芽于古希臘羅馬時(shí)代。亞里士多德在《政治學(xué)》、波羅比阿在《羅馬史》中，都提到分權(quán)、制約、均衡問題。近代的洛克也曾經(jīng)提出過立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分立，防止權(quán)力混同造成權(quán)力濫用的思想。[1]由于洛克主張立法權(quán)至上，他的主張雖然有益于三權(quán)分立思想的最終形成，但其本身并非是三權(quán)分立的思想。三權(quán)分立思想的真正集大成者是法國的孟德斯鳩。他認(rèn)為要想保障自由，必須從國家政治制度角度限制政府權(quán)力，防止權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗。孟德斯鳩的思想對美國憲法所建立的三權(quán)分立制度的建立發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。真正把孟德斯鳩的分權(quán)思想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)憲政體制的人還是美國聯(lián)邦憲法的締造者麥迪遜等聯(lián)邦主義者。他們不僅繼承了孟德斯鳩的分權(quán)思想，而且還創(chuàng)造性地提出了權(quán)力的局部混合觀點(diǎn)，使分權(quán)思想更加具有可行性。其三權(quán)分立制度的理論邏輯主要是：（1）集權(quán)必然是虐政，因此必須分權(quán)。建立分權(quán)體制是當(dāng)時(shí)制憲會議全體代表的政治共識。（2）立法權(quán)是主要的制約對象。他們認(rèn)為議會特別是代議民主制下的議會，有可能會濫用權(quán)力。（3）分權(quán)不能僅僅靠憲法對權(quán)力的表面劃分和界定，必須以權(quán)力對抗權(quán)力，才能保障分權(quán)的效果。（4）分權(quán)制衡的實(shí)現(xiàn)需要三權(quán)的局部混合。絕對的權(quán)力分立無法實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡的目的。[2]

二、分權(quán)制衡制度在西方主要國家的實(shí)踐形式

（一）英國國家機(jī)構(gòu)職能的分權(quán)制衡。英國是議會制國家，議會處于支配地位，主要承擔(dān)立法職能。議會（下議院）在制定任何法律或修改已制定的法律上擁有不受限制的權(quán)力，任何其他機(jī)關(guān)或法院無權(quán)加以否決。司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)處于從屬地位，承擔(dān)著執(zhí)行法律的職能。司法機(jī)關(guān)掌管審判，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公共事務(wù)管理。立法機(jī)關(guān)之間的相互制約表現(xiàn)在上議院和下議院的相互制約。英國分權(quán)模式的基本特點(diǎn)是立法權(quán)與行政權(quán)的融合。英國首相不是由選民單獨(dú)選出，而是由下議院的多數(shù)黨領(lǐng)袖擔(dān)任，內(nèi)閣閣員均是這個(gè)多數(shù)黨的領(lǐng)袖人物。在形式上，英國議會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，內(nèi)閣居于從屬地位。但事實(shí)上正好相反，內(nèi)閣實(shí)際控制著議會。英國內(nèi)閣是國家權(quán)力系統(tǒng)的核心。它操縱著下議院，支配著國王，對司法機(jī)關(guān)也有重大影響。[3]上議院的權(quán)力之一是司法審查權(quán)。司法審判權(quán)是上議院單獨(dú)行使的一項(xiàng)專有權(quán)力。負(fù)責(zé)受理對英格蘭、威爾士、北愛爾蘭各級法院的民事和刑事案件，以及對蘇格蘭法院的民事案件的上訴。上議院按照規(guī)定還有權(quán)審理下議院提出的彈劾案以及審理貴族的案件。司法審判權(quán)盡管名義上是上議院的一項(xiàng)權(quán)力，但實(shí)際上絕大多數(shù)議員并不參與該項(xiàng)活動。該項(xiàng)權(quán)力主要由上議院中的少數(shù)法律貴族和大法官行使，上議院議長兼任大法官職務(wù)。

（二）美國國家機(jī)構(gòu)典型的分權(quán)制衡模式。由于美國憲政制度是建立在多民族、多文化形成的多元化社會之上的，這使得美國的憲法沒有采取英國式的議會至上的分權(quán)制度，而是采用立法、行政、司法相互平行、相互獨(dú)立的三權(quán)分立原則下的總統(tǒng)制。三權(quán)分立，即立法、行政和司法3種權(quán)力中的任何兩種權(quán)力，不應(yīng)集中于同一組織或個(gè)人，而應(yīng)由3個(gè)相互獨(dú)立的部門分別掌握。相互制衡（check and balance）是指這3個(gè)部門的分立并不是絕對的，而是相互制約從而達(dá)到平衡的。[4]聯(lián)邦政府由3個(gè)平等的部門組成，每個(gè)部門都有自己的職權(quán)范圍，彼此之間沒有從屬關(guān)系，但每一個(gè)部門在運(yùn)用和行使職權(quán)時(shí)又必須在一定程度上依賴其他兩個(gè)部門，3個(gè)部門的權(quán)力之間互相交錯(cuò)制約，分工合作。分權(quán)制衡原則包括3層含義：一是分權(quán)，1787年美國憲法規(guī)定了橫向的立法、行政、司法3個(gè)部門之間的權(quán)力的分立和縱向的聯(lián)邦與州之間的權(quán)力的分立。二是以權(quán)力制約權(quán)力。通過國家權(quán)力內(nèi)部的相互制約以防止權(quán)力的濫用和腐敗。防止把某些權(quán)力逐漸集中于同一部門的最可靠辦法，就是給予各部門抵制其他部門的必要法定手段。三是分權(quán)制衡的目的在于保持權(quán)力的平衡，保證對權(quán)力的控制和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力與公民權(quán)利的平衡。這種制度設(shè)計(jì)并不是為了提高效率，而是公平優(yōu)先。

（三）法國的分權(quán)制衡模式。法國的分權(quán)制衡模式集英國和美國兩種模式于一體，實(shí)行半總統(tǒng)半議會制。法國總統(tǒng)是國家元首和軍隊(duì)最高統(tǒng)帥，有權(quán)主持內(nèi)閣會議和任命內(nèi)閣總理及其他高級軍政官員，擁有解散議會的權(quán)力和提請?jiān)僮h議會提出的法律的權(quán)力。法國是三權(quán)分立學(xué)說首創(chuàng)人孟德斯鳩的故國，但法國自18世紀(jì)進(jìn)行革命以來對三權(quán)分立學(xué)說的傳統(tǒng)理解卻與孟德斯鳩的原意有所不同。1790年8月16~24日法國制憲會議通過的一項(xiàng)法律中規(guī)定：“司法職能今后將永遠(yuǎn)與行政職能分離。普通法院法官不得以任何方式干擾行政機(jī)構(gòu)行使職權(quán)，也不得對執(zhí)行職務(wù)的行政官進(jìn)行查詢，查者應(yīng)受懲罰?！碑?dāng)時(shí)法國認(rèn)為，根據(jù)三權(quán)分立原則，司法獨(dú)立首先是指它不能干預(yù)行政和立法事務(wù)。[5]在立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系方面，政府要對議會負(fù)責(zé)。當(dāng)議會通過對內(nèi)閣的不信任投票時(shí)，總理必須向總統(tǒng)提出政府總辭職。在國家元首和政府首腦的關(guān)系方面，總統(tǒng)既是國家元首，又有權(quán)處理行政事務(wù)。法國總理具體領(lǐng)導(dǎo)行政機(jī)關(guān)的活動。法國總理對國會負(fù)責(zé)，并確保法律的執(zhí)行。

（四）瑞士聯(lián)邦的分權(quán)制衡機(jī)制。瑞士的國家權(quán)力系統(tǒng)以立法機(jī)關(guān)為核心。立法機(jī)關(guān)高于行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)無條件服從立法機(jī)關(guān)。瑞士的立法機(jī)關(guān)是兩院制的聯(lián)邦議會。聯(lián)邦院類似美國參議院，國民院類似美國眾議院。作為行政機(jī)關(guān)的聯(lián)邦委員會，其7名成員由聯(lián)邦議會選舉產(chǎn)生，這個(gè)委員會的職責(zé)是服從和執(zhí)行聯(lián)邦議會的一切決定，聯(lián)邦委員會以及聯(lián)邦主席均無權(quán)解散議會。瑞士聯(lián)邦的行政權(quán)不掌握在個(gè)人手中，而是由7人組成的聯(lián)邦委員會集體行使。委員的地位完全平等，一切問題以多數(shù)通過決議，以委員會的名義執(zhí)行。瑞士作為聯(lián)邦制國家，充分體現(xiàn)了聯(lián)邦和州之間縱向分權(quán)的特點(diǎn)。[6]

（五）日本的分權(quán)制衡原則。憲法規(guī)定，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分別由國會、內(nèi)閣、法院行使，彼此相互平衡、相互制約。國會是國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，代表全體國民行使國家主權(quán)，是國家唯一的立法機(jī)關(guān)，由眾議院、參議院兩院組成，兩院議員均由全體國民普選產(chǎn)生。憲法規(guī)定內(nèi)閣是國家最高行政機(jī)關(guān)，行使行政權(quán)。憲法規(guī)定司法權(quán)屬于法院。法院獨(dú)立審判，不受立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。同時(shí)規(guī)定最高法院有權(quán)決定一切法律、法規(guī)、命令、規(guī)定是否符合憲法，從而具有對國會和內(nèi)閣的立法、行政的制約作用。

三、分權(quán)制衡制度對我國司法制度的借鑒作用

在西方憲政的發(fā)展過程中，通過分權(quán)和制衡，使國家權(quán)力不至于集中到少數(shù)人或一個(gè)人手中，權(quán)力之間彼此制約便不容易出現(xiàn)專制，促進(jìn)了政局的穩(wěn)定，使西方國家的政治文明達(dá)到一個(gè)新的高度。分權(quán)制衡理論從對國家權(quán)力的行使來說，強(qiáng)調(diào)國家機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力平衡和制約，它對于防止專制獨(dú)裁，具有積極的作用。議會制衡制度的合理內(nèi)容值得我們在完善我國司法制度的時(shí)候予以借鑒。

（一）制度監(jiān)督是不可缺少的。監(jiān)督對濫用權(quán)力是制約，對正當(dāng)行使權(quán)力則是一種保護(hù)。[7]分權(quán)制衡所體現(xiàn)的形式正義優(yōu)點(diǎn)，表明制度監(jiān)督對于權(quán)力約束有著重要的不可替代的作用；沒有必要的制度規(guī)則及其程序的約束，權(quán)力的濫用就不可避免。就中國的權(quán)力監(jiān)督制度的改革完善而言，建立一整套健全嚴(yán)格的權(quán)力監(jiān)督制度，在現(xiàn)實(shí)條件下顯得尤為緊迫。長期以來，中國的權(quán)力監(jiān)督制度就處于缺失狀態(tài)。中國權(quán)力監(jiān)督制度的主要特點(diǎn)可以說仍然是權(quán)力間自上而下的順向監(jiān)督強(qiáng)，自下而上的反向監(jiān)督弱；權(quán)力間的行政監(jiān)督強(qiáng),權(quán)力外的社會監(jiān)督弱；權(quán)力組織內(nèi)部的自我監(jiān)督強(qiáng)，權(quán)力組織外部的相互監(jiān)督弱。這種權(quán)力制衡機(jī)制不完善的制度，使權(quán)力在運(yùn)行過程中，難免出現(xiàn)權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。所以建立一整套健全嚴(yán)格的權(quán)力監(jiān)督制度對于當(dāng)今的中國來說，不僅是遏制權(quán)力腐敗、保持政治穩(wěn)定的當(dāng)務(wù)之急，也是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、繁榮經(jīng)濟(jì)的當(dāng)務(wù)之急。

（二）加強(qiáng)法院的獨(dú)立性。法院可以算是中國目前的“三權(quán)”中最為薄弱的一環(huán)了，究其原因，主要是其對政府依賴性太強(qiáng)，所以法院的獨(dú)立性是務(wù)必加強(qiáng)的。憲法訴訟制度的確立無疑是加強(qiáng)法院獨(dú)立性的有效手段之一。美國一位學(xué)者說過：“美國憲法為解釋所發(fā)展，為判例所修飾，為風(fēng)俗習(xí)慣所擴(kuò)展”。美國在將違憲審查權(quán)交給法院行使后，法院獲得了極高的政治權(quán)威性和地位。憲法訴訟制度確立后，法院就有權(quán)宣布立法機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章違憲并不予實(shí)行。這樣一來，對于行政機(jī)關(guān)以及立法機(jī)關(guān)的行為法院就取得了一定程度的話語權(quán)，有了平等交流的機(jī)會，法院才有可能與行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)平起平坐。

（三）健全司法監(jiān)督機(jī)制。“失去監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”，司法權(quán)也是一樣。我國現(xiàn)行的司法監(jiān)督體制，大體可分為兩個(gè)部分。一部分是法律監(jiān)督，即國家賦予法律監(jiān)督權(quán)的專門機(jī)關(guān)實(shí)行的監(jiān)督，其中包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和法律賦予監(jiān)督權(quán)的專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及司法機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行的制約和監(jiān)督。另一部分是來自社會的監(jiān)督，包括公民監(jiān)督、社會團(tuán)體監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督等。這種內(nèi)外結(jié)合、上下聯(lián)通的監(jiān)督體系看似嚴(yán)密，但實(shí)際很不健全，同時(shí)也缺乏操作性。例如:在權(quán)力機(jī)關(guān)的個(gè)案監(jiān)督過程中，就要處理好人大監(jiān)督與司法獨(dú)立的關(guān)系，權(quán)力機(jī)關(guān)不能行使審判權(quán)，權(quán)力機(jī)關(guān)不能成為案件的復(fù)審機(jī)構(gòu)，不能妨礙司法機(jī)關(guān)獨(dú)立公正行使審判權(quán)。社會、輿論監(jiān)督也是促進(jìn)司法公正的重要力量，我國憲法規(guī)定，公民對任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利，對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，公民有言論和出版的自由。這些規(guī)定為新聞輿論監(jiān)督和廣大公眾對司法工作的監(jiān)督提供了憲法依據(jù)。目前的問題：一是社會輿論監(jiān)督的前提條件缺乏，即只有司法機(jī)關(guān)全面落實(shí)公開的制度，才便于輿論監(jiān)督的進(jìn)入。二是輿論監(jiān)督本身缺乏規(guī)范。因?yàn)樯鐣浾摽梢源偈构痉?，也可能由于非中立立場或其他因素產(chǎn)生誤導(dǎo)，干擾司法活動。建議盡早出臺《新聞法》保障社會輿論監(jiān)督的公允性。

[1][英]洛克.政府論（下）[M].葉啟芳、瞿菊農(nóng)，譯.商務(wù)印書館，1964.89，90.

[2]張千帆.憲法[M].北京大學(xué)出版社，2008.336.

[3][4][5][6]曹文振，等.比較憲政制度[M].山東：中國海洋大學(xué)出版社，2005.25-26，158，192，29.

[7]李曉偉.分權(quán)制衡與權(quán)力制約[J].云南教育學(xué)院學(xué)報(bào)，1997，（4）.