美國(guó)食品安全應(yīng)急體系對(duì)我國(guó)的啟示

劉曉毅，石維妮，蔣可心

（國(guó)家食品質(zhì)量安全監(jiān)督檢驗(yàn)中心，北京100094）

美國(guó)食品安全應(yīng)急體系對(duì)我國(guó)的啟示

劉曉毅，石維妮，蔣可心

（國(guó)家食品質(zhì)量安全監(jiān)督檢驗(yàn)中心，北京100094）

主要以美國(guó)為例，從法律基礎(chǔ)、管理體制、運(yùn)行機(jī)制和食品安全監(jiān)管應(yīng)急措施等方面分析了美國(guó)食品安全應(yīng)急管理體系，提出我國(guó)食品安全突發(fā)事件應(yīng)急體系應(yīng)完善的內(nèi)容，以期對(duì)建立和完善我國(guó)食品安全突發(fā)事件應(yīng)急體系提供借鑒。

美國(guó)，食品安全，應(yīng)急體系，啟示

Abstract：In this paper，according with US food safety emergency response sysetem，the specific legal basis，management system，operation mechanism and the measures of the food safety supervision were analyzed.The comments and suggestions was put forward for China’s food safety emergency in order to provide a reference to the establishment and improvement of China’s food safety emergency response system.

Key words：US；food safety；emergency response system；enlightenment

近年來(lái)，蘇丹紅、阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉、孔雀石綠、三聚氰胺、奶酪二噁英污染、蔬菜大腸桿菌疫情等食品安全事件屢屢發(fā)生，嚴(yán)重威脅人民的身體健康和生命安全，突發(fā)事件應(yīng)急管理成為世界各國(guó)面臨的重要課題[1-5]。盡管突發(fā)公共事件伴隨著整個(gè)人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展歷程，但對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理進(jìn)行系統(tǒng)的研究是從21世紀(jì)開(kāi)始的。一般認(rèn)為，國(guó)際上開(kāi)始進(jìn)行較為系統(tǒng)和規(guī)模地對(duì)應(yīng)急管理開(kāi)展研究是從2001年的美國(guó)“9.11事件”之后，“9.11事件”后美國(guó)從國(guó)家安全角度出發(fā)，成立了國(guó)土安全部，該部門(mén)和科學(xué)院相結(jié)合，負(fù)責(zé)對(duì)反恐、食品安全、自然災(zāi)害等領(lǐng)域開(kāi)展研究。本文主要以美國(guó)為例，從法律基礎(chǔ)、管理體制、運(yùn)行機(jī)制和食品安全監(jiān)管部門(mén)應(yīng)急的具體要求多角度分析了美國(guó)的食品安全應(yīng)急管理體系，提出我國(guó)食品安全突發(fā)事件應(yīng)急應(yīng)完善的內(nèi)容，以供參考。

1 美國(guó)應(yīng)急管理體系概況

美國(guó)目前已基本形成了總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)、安全部門(mén)處理、地方配合的應(yīng)急管理模式。這套縱向指導(dǎo)協(xié)調(diào)、橫向相互溝通交流，調(diào)度指揮靈活，信息資源和社會(huì)資源充分共享，組織機(jī)構(gòu)完備且覆蓋全國(guó)范圍的應(yīng)急管理系統(tǒng)，為有效預(yù)防和處理各類(lèi)突發(fā)公共事件發(fā)揮了重要作用。

1.1 法律基礎(chǔ)

20世紀(jì)，美國(guó)緊急狀況（或者說(shuō)危機(jī)）時(shí)有發(fā)生，而為了應(yīng)對(duì)頻發(fā)的緊急事件，從“一戰(zhàn)”開(kāi)始，美國(guó)就在民防的基礎(chǔ)上探索應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)，從而形成了一套比較完備的法制體系，用以保障應(yīng)急管理行動(dòng)的有效進(jìn)行。

目前，美國(guó)制定的聯(lián)邦法有《國(guó)土安全法》、《全國(guó)緊急狀態(tài)法》、《斯坦福災(zāi)難救濟(jì)與緊急援助法》、《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義應(yīng)急準(zhǔn)備法》和《綜合環(huán)境應(yīng)急、賠償和責(zé)任法案》。制定的行政命令有12148、12656、12580號(hào)及國(guó)土安全第5號(hào)總統(tǒng)令和國(guó)土安全第8號(hào)總統(tǒng)令。另外，2003年還啟用了聯(lián)邦響應(yīng)計(jì)劃（FRP），該計(jì)劃由1個(gè)基本計(jì)劃，12個(gè)緊急支援功能（Emergency supportfunction，ESF）、1個(gè)恢復(fù)和重建功能、7個(gè)支持功能、1個(gè)恐怖襲擊反應(yīng)功能以及4個(gè)附錄組成[6]，該計(jì)劃指明了27個(gè)不同聯(lián)邦部門(mén)和機(jī)構(gòu)在各種不同的災(zāi)難情況下各自所負(fù)的責(zé)任。國(guó)土安全部部長(zhǎng)制定的國(guó)家響應(yīng)方案（NRP）是處理國(guó)家層面重大事件的國(guó)家應(yīng)急預(yù)案，將預(yù)防、應(yīng)急準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)方案整合在一起，適用于所有的緊急情況。

1.2 管理體制

美國(guó)政府應(yīng)急事務(wù)管理實(shí)行的是總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下國(guó)土安全部聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)的體制。對(duì)于國(guó)家大部分突發(fā)公共事件決策的執(zhí)行一般由國(guó)土安全部配合相應(yīng)各州城市應(yīng)急執(zhí)行系統(tǒng)共同執(zhí)行，而對(duì)一般單一的突發(fā)公共事件則由各州專(zhuān)業(yè)部門(mén)和城市應(yīng)急系統(tǒng)完成。國(guó)土安全部將應(yīng)急管理擴(kuò)展為五個(gè)階段：準(zhǔn)備、阻止、回應(yīng)、重建和舒緩，其中舒緩貫穿于應(yīng)急管理的整個(gè)過(guò)程。其追求目標(biāo)就是始終將突發(fā)災(zāi)難危害降到最低。聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局（FEMA）已經(jīng)建立起一套“綜合應(yīng)急系統(tǒng)”，應(yīng)對(duì)各種類(lèi)型和規(guī)模的天災(zāi)人禍。美國(guó)應(yīng)急管理注重效率和安全，所有的隱患和突發(fā)事件從小的零散的事件到最高緊急狀態(tài)的戰(zhàn)爭(zhēng)，從指導(dǎo)、控制、預(yù)警等多個(gè)方面建立了處置預(yù)案。同時(shí)，美國(guó)應(yīng)急體系通過(guò)獨(dú)特的應(yīng)急功能進(jìn)行模塊劃分，以確保這一體系在組織結(jié)構(gòu)上具有最大限度的靈活性[7]。

1.3 運(yùn)行機(jī)制

美國(guó)應(yīng)急管理實(shí)行統(tǒng)一管理、屬地為主、分級(jí)響應(yīng)、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行。統(tǒng)一管理是指自然災(zāi)害、技術(shù)事故、恐怖襲擊等各類(lèi)重大突發(fā)事件發(fā)生后，一律由各級(jí)政府的應(yīng)急管理部門(mén)統(tǒng)一調(diào)度指揮，而平時(shí)與應(yīng)急準(zhǔn)備相關(guān)的工作，如培訓(xùn)、宣傳、演習(xí)和物資與技術(shù)保障等，也歸口到政府的應(yīng)急管理部門(mén)負(fù)責(zé)；屬地為主是指無(wú)論事件的規(guī)模有多大，涉及范圍有多廣，應(yīng)急響應(yīng)的指揮任務(wù)都由事發(fā)地的政府來(lái)承擔(dān)，聯(lián)邦與上一級(jí)政府的任務(wù)是援助和協(xié)調(diào)，一般不負(fù)責(zé)指揮；分級(jí)響應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是應(yīng)急響應(yīng)的規(guī)模和強(qiáng)度，而不是指揮權(quán)的轉(zhuǎn)移[8]。美國(guó)經(jīng)過(guò)多年的改進(jìn)和加強(qiáng)，形成了聯(lián)邦、州、市、縣、社區(qū)五個(gè)層次的應(yīng)急管理與響應(yīng)機(jī)構(gòu)，比較全面地覆蓋了美國(guó)本土和各個(gè)領(lǐng)域。在美國(guó)，多元參與危機(jī)共治為應(yīng)急管理提供持續(xù)動(dòng)力。除了聯(lián)邦和州政府兩級(jí)應(yīng)對(duì)主體外，志愿者組織、私人機(jī)構(gòu)、國(guó)際資源也在應(yīng)急體系中發(fā)揮著重要的作用。

1.4 美國(guó)食品安全管理部門(mén)應(yīng)急措施

美國(guó)負(fù)責(zé)食品安全的部門(mén)是食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）和農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗(yàn)局（FSIS）。兩個(gè)部門(mén)依據(jù)《國(guó)內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急計(jì)劃》、《民事突發(fā)事件法案》在食品安全應(yīng)急方面各有側(cè)重。

1.4.1 美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局的應(yīng)急措施[9]

1.4.1.1 針對(duì)監(jiān)管產(chǎn)品的危機(jī)管理

a.危機(jī)管理（OCM）辦事處是FDA的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，協(xié)調(diào)緊急情況和危機(jī)應(yīng)對(duì)活動(dòng)涉及FDA監(jiān)管的產(chǎn)品或FDA監(jiān)管的產(chǎn)品時(shí)需要使用或部署的情況。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)和機(jī)構(gòu)間的活動(dòng)，相關(guān)的危機(jī)管理，應(yīng)急準(zhǔn)備、響應(yīng)和安全操作。

b.應(yīng)急準(zhǔn)備的詳細(xì)信息[事故指揮系統(tǒng)的培訓(xùn)和資源（FEMA）]

給出了應(yīng)急培訓(xùn)的法規(guī)文件等（National Response Framework、Homeland Security Presidential Directive/HSPD-5：Management of Domestic Incidents、Homeland Security PresidentialDirective/HSPD-8：National Preparedness、ICS All-Hazard Core Competencies、NIMS Five-Year Training Plan、Responding to Incidents of National Consequence）；應(yīng)急各部門(mén)負(fù)責(zé)人的基本職責(zé)；應(yīng)急的名詞、術(shù)語(yǔ)；應(yīng)急培訓(xùn)的所有課程[應(yīng)急管理研究所（EMI）提供，免費(fèi)]。

c.FDA的緊急應(yīng)對(duì)計(jì)劃（1.1版，2010年8月）是整個(gè)部門(mén)在責(zé)任范圍內(nèi)應(yīng)急工作依據(jù)的法律性文件，文件對(duì)緊急情況進(jìn)行了定義，明確了應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)的要求，以及應(yīng)急過(guò)程中各部門(mén)的責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)信息交流的要求、應(yīng)對(duì)計(jì)劃的管理、國(guó)家法律對(duì)FDA的具體要求、具體的應(yīng)急程序和與其他相關(guān)部門(mén)的備忘錄。緊急應(yīng)對(duì)計(jì)劃的附件還對(duì)一些細(xì)節(jié)，如信息通報(bào)的表格范本等，具有可操作性。FDA還制定了《應(yīng)急程序手冊(cè)》（EMERGENCY PROCEDURES）”（簡(jiǎn)稱(chēng)“手冊(cè)”），手冊(cè)則從更具體的操作層面給出了一些解釋?zhuān)缒男┣闆r下需要發(fā)出預(yù)警、評(píng)測(cè)以及如何確認(rèn)。同時(shí)，給出了一周7d，24h的信息交流系統(tǒng)等。

1.4.1.2 針對(duì)反恐和新出現(xiàn)的威脅 建立了反恐和新出現(xiàn)的威脅廳（OCET），該廳的使命是促進(jìn)安全，使突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療對(duì)策的發(fā)展和實(shí)施有效，并建立政策，以降低醫(yī)療產(chǎn)品摻假或供應(yīng)中斷的恐怖活動(dòng)的威脅。主要有5方面的內(nèi)容：畜牧獸醫(yī)產(chǎn)品反恐、生物產(chǎn)品安全性、藥物準(zhǔn)備和生物恐怖主義、食品防護(hù)、醫(yī)療設(shè)備-緊急情況。其中食品防護(hù)是FDA與其他政府機(jī)構(gòu)和私營(yíng)部門(mén)組織合作，以幫助減少由于篡改或其他惡意，刑事或恐怖行動(dòng)導(dǎo)致的食品和化妝品供應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

在食品防護(hù)上，F(xiàn)DA從以下7各方面進(jìn)行工作：

a.建立食品防護(hù)減災(zāi)戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫(kù)——這個(gè)新的數(shù)

據(jù)庫(kù)是FDA用于食品工業(yè)的發(fā)展，以幫助保護(hù)國(guó)家的糧食供應(yīng)，提供的一系列預(yù)防措施，公司可以選擇實(shí)施，以更好地保護(hù)他們的設(shè)施，人員、產(chǎn)品和運(yùn)營(yíng)。

b.建立食品防護(hù)計(jì)劃——主要針對(duì)農(nóng)業(yè)恐怖主義可能導(dǎo)致的危害提供的在農(nóng)業(yè)和糧食部門(mén)和糧食防御的信息。

c.提供法規(guī)信息——以保護(hù)食品供應(yīng)。

d.指導(dǎo)食品和化妝品的安全預(yù)防措施——上市食品和化妝品企業(yè)生產(chǎn)商和經(jīng)銷(xiāo)商等的安全預(yù)防措施的指導(dǎo)文件。

e.CARVER+Shock——一個(gè)優(yōu)先次序的工具，可以用來(lái)評(píng)估一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)或在食品工業(yè)中的基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性。

f.應(yīng)急——突發(fā)公共衛(wèi)生事件，包括洪水，颶風(fēng)和其他自然災(zāi)害期間，對(duì)食品安全和處置的信息。

g.培訓(xùn)——提供相關(guān)培訓(xùn)課程，完成課程注冊(cè)相關(guān)信息。

1.4.2 美國(guó)農(nóng)業(yè)部食品安全監(jiān)管應(yīng)急措施[10]美國(guó)農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗(yàn)局（FSIS）針對(duì)其管理的肉、蛋、奶主要是對(duì)工廠進(jìn)行“食品防御計(jì)劃”，避免人為造成事故，具體措施如下：

1.4.2.1 準(zhǔn)備及預(yù)防——制訂并評(píng)估食品防護(hù)計(jì)劃，指導(dǎo)食品供應(yīng)與食品工業(yè)防御 與企業(yè)、大學(xué)、國(guó)土安全部化工安全分析中心（CSAC）、美國(guó)農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)研究服務(wù)局對(duì)可能產(chǎn)生的危害等進(jìn)行研究，制定防護(hù)計(jì)劃，以確保糧食供應(yīng)。

1.4.2.2 監(jiān)測(cè)——對(duì)故意污染行為監(jiān)測(cè)和檢測(cè)，加強(qiáng)情報(bào)搜集和執(zhí)法部門(mén)的聯(lián)系 FSIS利用以下3個(gè)系統(tǒng)工作：消費(fèi)者投訴監(jiān)控系統(tǒng)（CCMS），記錄、整理、分析和跟蹤由有關(guān)食品安全檢驗(yàn)局監(jiān)管的產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)收到的消費(fèi)者投訴；事件管理系統(tǒng)（FIMS），一個(gè)基于Web的共同操作平臺(tái)，可以讓計(jì)劃管理者和使用者以快速識(shí)別、響應(yīng)和跟蹤原子能機(jī)構(gòu)如懷疑篡改產(chǎn)品、設(shè)施的威脅，自然災(zāi)害重大事故回顧與疾病疫情；進(jìn)口警報(bào)跟蹤系統(tǒng)（IATS），追蹤非法和不合格的出貨量，并跟蹤涉及肉類(lèi)，家禽和蛋制品的潛在事件。

1.4.2.3 響應(yīng)——按照國(guó)家應(yīng)急預(yù)案模式制訂的FSIS應(yīng)急行動(dòng)和活動(dòng) a.給出應(yīng)急響應(yīng)的聯(lián)絡(luò)電話；b.國(guó)家響應(yīng)框架（NRF）；c.緊急支援功能11（ESF-11）食品和農(nóng)業(yè)事件部分；d.指令5500.2（版本4）重大事故響應(yīng)；e.行動(dòng)報(bào)告。

1.4.2.4 恢復(fù)——事故結(jié)束后的處置和凈化a.提供處置和去污指南；b.明確聯(lián)邦糧食和農(nóng)業(yè)無(wú)害化處置的角色和職責(zé)；c.執(zhí)行FSIS的指令5500.4——食品安全檢驗(yàn)局與食品和藥物管理局（FDA）和環(huán)境保護(hù)署（EPA）一起，已開(kāi)發(fā)故意污染的威脅代理的食品和食品加工設(shè)施的處置和消毒指引；針對(duì)故意摻假威脅代理的產(chǎn)品，告知機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)工作人員自己的角色和責(zé)任，要求匯報(bào)故意污染食品加工設(shè)施的情況。

1.4.2.5 給出數(shù)據(jù)集成和食品保護(hù)辦公室的職責(zé)及24h緊急聯(lián)系方式。

1.4.2.6 明確相關(guān)部門(mén)的應(yīng)急資源——包括國(guó)土安全部、疾病預(yù)防控制中心、美國(guó)紅十字會(huì)、美國(guó)農(nóng)業(yè)部動(dòng)物和植物健康檢查服務(wù)、食品和營(yíng)養(yǎng)服務(wù)部和其他組織。

1.4.2.7 提供的其他相關(guān)信息有“食品安全現(xiàn)代化法案”實(shí)施后FSIS的食品防御注意事項(xiàng)（2011年3月），一般食品防御計(jì)劃（2009年9月28日）和肉、禽、蛋產(chǎn)品防御播客和視頻。

綜上，美國(guó)食藥局（FDA）對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理的主要特點(diǎn)是有專(zhuān)門(mén)的危機(jī)管理辦事處、應(yīng)急準(zhǔn)備工作充分（應(yīng)急培訓(xùn)法規(guī)文件、應(yīng)急培訓(xùn)課程詳細(xì)、明確），而且成立了反恐和新出現(xiàn)的威脅廳，有食品防護(hù)減災(zāi)戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫(kù)。美國(guó)農(nóng)業(yè)部則注重對(duì)企業(yè)防護(hù)的培訓(xùn)。

2 美國(guó)食品安全應(yīng)急體系對(duì)我國(guó)的啟示

2.1 法律法規(guī)體系要有時(shí)效性

應(yīng)急管理首先要依據(jù)法律法規(guī)，法律法規(guī)體系的時(shí)效性對(duì)參與應(yīng)急的部門(mén)根據(jù)自身職責(zé)擬定應(yīng)急措施緊密相關(guān)，對(duì)整體應(yīng)急工作無(wú)縫隙的開(kāi)展執(zhí)行具有重要意義。健全的法律法規(guī)體系需要及時(shí)更新、調(diào)整，隨時(shí)保證法律法規(guī)的先進(jìn)性和時(shí)效性。如美國(guó)FDA的緊急應(yīng)對(duì)計(jì)劃就是2010年8月的版本，而美國(guó)USDA的指令5500.2對(duì)重大事故的響應(yīng)是版本4，可是我國(guó)的2006年2月制定的《國(guó)家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》在2009年6月《食品安全法》對(duì)食品監(jiān)管部門(mén)職能作了調(diào)整的2年后也未曾修訂過(guò)。目前《國(guó)家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》中的應(yīng)急指揮部辦公室還設(shè)在食品藥品監(jiān)管局，與實(shí)際情況不符；且《國(guó)家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》中將重大事故分為四級(jí)響應(yīng)，但未對(duì)特別重大食品安全事故、重大食品安全事故、較大食品安全事故和一般食品安全事故有較明確的區(qū)分。

2.2 綜合協(xié)調(diào)，明確職責(zé)分工

我國(guó)食品安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案以專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案為主，專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案的好處在于能明確預(yù)案的適用范圍，能夠體現(xiàn)食品類(lèi)突發(fā)事件的特點(diǎn)，預(yù)案針對(duì)性強(qiáng)。但是，另一方面應(yīng)急預(yù)案的操作執(zhí)行依托于各執(zhí)法部門(mén)，而執(zhí)法部門(mén)對(duì)預(yù)案執(zhí)行的到位與否又取決于其管理職責(zé)和權(quán)限，因此美國(guó)的應(yīng)急管理和應(yīng)急程序都以部門(mén)的職責(zé)為依據(jù)執(zhí)行。鑒于我國(guó)是以專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案的形式作為食品安全突發(fā)事件的法律依據(jù)，這就需國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)綜合協(xié)調(diào)，同時(shí)，地方政府根據(jù)地方具體情況明確職責(zé)。如初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)加工食品的界定不夠具體?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定：“本法所稱(chēng)農(nóng)產(chǎn)品，是指來(lái)源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品?！睏l款中所指的“動(dòng)植物、微生物及其產(chǎn)品”，“及其產(chǎn)品”的邊界在該法中沒(méi)有界定。豆芽制發(fā)、鹽漬和干制海水產(chǎn)品、毛茶制作等產(chǎn)品既屬于初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，也可以屬于食品初加工品；此外，市場(chǎng)流通中還廣泛存在未納入生產(chǎn)許可管理又未申請(qǐng)保健食品的邊緣食品，如人參酒、阿膠、氨基酸口服液等，這些食品監(jiān)管職能模糊，易成為管理盲區(qū)。

2.3 提高應(yīng)急預(yù)案的可操作性

美國(guó)的“FDA的緊急應(yīng)對(duì)計(jì)劃（1.1版）”不僅有緊急應(yīng)對(duì)的使命、目的、適用范圍等原則性的要求，更詳細(xì)給出了應(yīng)急響應(yīng)的三個(gè)階段的具體工作內(nèi)容。第一階段應(yīng)急準(zhǔn)備和保護(hù)包含監(jiān)測(cè)和檢測(cè)、消費(fèi)者產(chǎn)品保護(hù)、藥物評(píng)估等；第二階段響應(yīng)包含信息的獲取跟蹤，預(yù)警、監(jiān)測(cè)評(píng)估和具體的響應(yīng)行動(dòng)以及響應(yīng)行動(dòng)的校正；第三階段是應(yīng)急恢復(fù)，主要是對(duì)響應(yīng)效果的評(píng)估等?！癋DA的緊急應(yīng)對(duì)計(jì)劃（1.1版）”還具體給出了各個(gè)相關(guān)部門(mén)在緊急應(yīng)對(duì)中的職責(zé)和信息交流與管理的詳細(xì)內(nèi)容。我國(guó)的食品安全應(yīng)急預(yù)案原則性要求多，如何落實(shí)原則的內(nèi)容少，各地方政府食品安全應(yīng)急預(yù)案自成體系，對(duì)事故的區(qū)分、響應(yīng)、信息通報(bào)要求、形勢(shì)也各不相同，這使得國(guó)家食品安全突發(fā)事件應(yīng)急的范圍、層次、內(nèi)容不明確，應(yīng)急預(yù)案缺乏一定程度的可操作性，可能導(dǎo)致預(yù)案不知何時(shí)啟動(dòng)，怎么啟動(dòng)，預(yù)案啟動(dòng)后反應(yīng)不及時(shí)，協(xié)調(diào)不暢通，不同人操作預(yù)案的程序、方法不同等實(shí)際問(wèn)題。

提高應(yīng)急預(yù)案的可操作性和時(shí)效性，一要從根本上形成省部之間強(qiáng)有力的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，建立信息共享、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，真正做到并落實(shí)應(yīng)急處置隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)、應(yīng)急保障資金的到位，使得應(yīng)急預(yù)案不是一紙空言，實(shí)際能操作；二是要從根本上習(xí)慣信息公開(kāi)制度，將實(shí)際操作的具體內(nèi)容寫(xiě)出來(lái)，具體負(fù)責(zé)部門(mén)、人員的職責(zé)及聯(lián)系方式公示出來(lái)，以便全民參與并監(jiān)督。三要加強(qiáng)應(yīng)急資源的儲(chǔ)備。目前，食品安全事故應(yīng)急快速檢測(cè)設(shè)備缺乏、緊急物資調(diào)配能力亟待提高。

2.4 加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和應(yīng)急演練

我國(guó)現(xiàn)有的應(yīng)急管理培訓(xùn)還不完善。一是內(nèi)容不夠全面；二是方式比較單一；三是保障不夠健全；四是缺乏實(shí)戰(zhàn)性；五是評(píng)估機(jī)制不完善，大多沒(méi)有建立演練評(píng)估機(jī)制，對(duì)演練的效果多采取定性化點(diǎn)評(píng)，而不是有依據(jù)、有數(shù)據(jù)、有分析的量化評(píng)判，難以準(zhǔn)確、客觀地反映演練的實(shí)際效果和水平，評(píng)估演練方案和應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、可操作性都有待提高。在突發(fā)食品安全事件面前，雖然我們經(jīng)歷了阜陽(yáng)奶粉、三聚氰胺奶粉等一系列食品安全事件，但對(duì)這些事件的總結(jié)歸納還很不夠，對(duì)食品突發(fā)事件應(yīng)急的培訓(xùn)教材也很少，專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)。

美國(guó)在應(yīng)急管理研究方面起步時(shí)間比較早，經(jīng)過(guò)多年的理論研究及實(shí)踐應(yīng)對(duì)，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，其組織有序化、培訓(xùn)專(zhuān)業(yè)化、演練實(shí)戰(zhàn)化和參與普及化等經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。美國(guó)把建立應(yīng)急管理培訓(xùn)體系作為提升國(guó)家整體應(yīng)急管理能力的重要內(nèi)容。將應(yīng)急管理培訓(xùn)制度法制化、經(jīng)費(fèi)保障專(zhuān)項(xiàng)化。特別是在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立了從中央到地方的專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，充分利用高校、科研院所等充足的教育資源，開(kāi)展廣泛合作與專(zhuān)業(yè)研究；各專(zhuān)業(yè)應(yīng)急部門(mén)、志愿者組織、民防團(tuán)體、社區(qū)、學(xué)校等充分結(jié)合組織受眾特點(diǎn)，開(kāi)展多層次、多角度、全方位的應(yīng)急培訓(xùn)。美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立了三個(gè)應(yīng)急培訓(xùn)中心[11]，從聯(lián)邦政府、州政府到地方政府都設(shè)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和全職工作人員，進(jìn)行應(yīng)急教育、宣傳、專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)。美國(guó)在應(yīng)急管理培訓(xùn)方面大量采用模擬演練方法，不是簡(jiǎn)單的、虛擬的角色扮演，而是完全按照真實(shí)工作中的應(yīng)急管理模式進(jìn)行。政府部門(mén)會(huì)通過(guò)電視節(jié)目播映專(zhuān)門(mén)爆發(fā)危機(jī)的教育系列片，互聯(lián)網(wǎng)上設(shè)有專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)站，F(xiàn)EMA在網(wǎng)絡(luò)上制作了應(yīng)急指揮系統(tǒng)的學(xué)習(xí)課件，民眾可以很容易了解應(yīng)急救援計(jì)劃和工作流程，模擬幾乎所有可能對(duì)公民生命和財(cái)產(chǎn)安全所造成威脅的突發(fā)事件[12]。我國(guó)僅在2003年SARS之后才逐步在各地方黨?；蛐姓W(xué)院以及有關(guān)部門(mén)展開(kāi)應(yīng)急培訓(xùn)，從總體上講，我國(guó)的應(yīng)急管理培訓(xùn)還處在起步階段，培訓(xùn)體系還未建立，應(yīng)急管理培訓(xùn)表現(xiàn)出多主體、少聯(lián)合和專(zhuān)業(yè)化程度低的特點(diǎn)。從實(shí)踐看，目前我國(guó)對(duì)公眾的應(yīng)急教育還處在起步階段，對(duì)危機(jī)預(yù)警問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不足，公眾對(duì)應(yīng)急知識(shí)知之甚少。

2.5 建設(shè)應(yīng)急交流信息平臺(tái)，增加信息的透明度

食品安全危機(jī)一旦發(fā)生，往往是威脅到集體的生命安全，因此要滿足公眾的知情權(quán)。如果正常的信息得不到公開(kāi)，公眾得到的消息肯定失真，就會(huì)造成謠言四處傳播，導(dǎo)致恐慌進(jìn)一步加劇，可能衍生出影響社會(huì)穩(wěn)定的事件。對(duì)公眾和媒體封鎖消息，導(dǎo)致一些媒體和社會(huì)公眾胡亂猜測(cè)，容易導(dǎo)致公眾對(duì)政府和官方媒體的不信任情緒；缺少信息的公開(kāi)和溝通，食品安全危機(jī)發(fā)生后，人們?cè)谡痼@和恐慌的同時(shí)會(huì)千方百計(jì)地尋找與事件有關(guān)的任何消息，包括小道消息、各種傳聞等。這些都無(wú)助于對(duì)食品安全危機(jī)應(yīng)急管理的進(jìn)行，而只能加劇其危害程度。

在食品安全危機(jī)應(yīng)急管理過(guò)程中，政府要保持與公眾之間信息溝通渠道的通暢，充分利用電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、廣播等新聞媒體，在第一時(shí)間通過(guò)各種新聞媒體發(fā)布信息，將事件進(jìn)展情況及時(shí)公布于眾，保證信息的可信度和權(quán)威性，引導(dǎo)公眾理智的對(duì)待危機(jī)，以提高公眾的辨別和預(yù)防能力。公開(kāi)、及時(shí)、準(zhǔn)確的信息發(fā)布體系有利于引導(dǎo)公眾消除恐慌心理，冷靜而理性對(duì)待危機(jī)，從而為危機(jī)的解決創(chuàng)造良好的社會(huì)心理氛圍。

3 結(jié)論

本文通過(guò)對(duì)美國(guó)應(yīng)急管理和食品安全監(jiān)管部門(mén)的應(yīng)急計(jì)劃措施進(jìn)行分析，總結(jié)了值得我國(guó)借鑒的幾點(diǎn)建議：在我國(guó)，食品安全應(yīng)急體系的還需要在法律法規(guī)的時(shí)效性、組織的協(xié)調(diào)性、預(yù)案的可操作性、培訓(xùn)和應(yīng)急演練的專(zhuān)業(yè)性、應(yīng)急信息的透明性上不斷完善。此外，鑒于食品安全突發(fā)事件的自身特性，應(yīng)急不是依據(jù)哪個(gè)部門(mén)的職責(zé)可以完成的，需要企業(yè)可追溯并及時(shí)召回、媒體客觀公正的引導(dǎo)輿論、公眾積極參與配合以及監(jiān)管部門(mén)完善職責(zé)及時(shí)執(zhí)法的共同努力。

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Enlightenment from US food safety emergency response system

LIU Xiao-yi，SHI Wei-ni，JIANG Ke-xin
（China Food Quality Safty Supervision and Inspection Center，100094）

TS225.1

A

1002-0306（2012）20-0049-04

2012－05－09 *通訊聯(lián)系人

劉曉毅（1977-），女，博士，高工，主要從事食品安全分析與預(yù)警工作。

國(guó)家質(zhì)檢公益科研專(zhuān)項(xiàng)（200910120）。