我國六十年城市社區(qū)建設歷程、脈絡與啟示

張勇

（湛江師范學院法政學院，廣東 湛江 524048）

一、建國以來我國城市社區(qū)建設的歷程

目前，理論界從20世紀90年代國家正式提出開展“社區(qū)服務”為開始標志，對我國城市社區(qū)建設的發(fā)展階段主要存在著 “兩階段說”[1]、“三階段說”[2](P62-69)、“五階段說”[3]、“六階段說”[4]等。 其實，在此之前盡管沒有使用“社區(qū)服務”或“社區(qū)建設”概念，但并不能否認社區(qū)建設實體內(nèi)容和過程的存在，社區(qū)建設只不過滲透在其他實踐活動中以不同的形式表現(xiàn)出來。根據(jù)社區(qū)建設內(nèi)容及特點，可將建國以來我國城市社區(qū)建設歷程分為以下幾個階段：

1.政權(quán)重建時期（1949-1953）

1949年，黨和國家的工作重點開始從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，對城市基層社會而言，黨和政府的任務除了繼續(xù)革命、反敵特之外，主要面臨三大任務：一是迅速構(gòu)建起城市基層政權(quán)組織體系；二是盡快穩(wěn)定社會秩序；三是安定居民生活，發(fā)展生產(chǎn)。為此，許多城市人民政府積極動員群眾參與城市管理，維護社會秩序，組織了防護隊、冬防隊、防盜隊、居民委員會等名稱各異的群眾組織；在開展生產(chǎn)自救，保障居民生活方面，設立了清潔衛(wèi)生委員會、生活福利委員會、照顧烈屬委員會等組織[5]，這些基層群眾組織后來多數(shù)演變或整合為居民委員會。并先后通過并實施了《省、市縣各級人民代表會議組織通則》（1949年）、《關于人民民主政權(quán)建立工作的指示》（1951年）、《關于設置市、鎮(zhèn)建制的決定》（1955年）、《城市街道辦事處組織條例》（1954年）和《城市居民委員會組織條例》（1954年）等法律法規(guī)，奠定了區(qū)—街—居三級政權(quán)組織體系的基本框架及各自功能定位，即“街居”制的雛形和基礎，到1955年全國絕大數(shù)地區(qū)健全了街道辦事處組織，到1956年底全國城市普遍設置了居民委員會。在此實踐的背后，隱藏和貫穿著“組織化”的努力：將分散“原子化”、“馬鈴薯”式的個人居民組織起來，在國家建構(gòu)意義上，其政權(quán)重建色彩明顯。

2.“單位-街居制”時期（1954-1976）

“一化三改造”的社會主義改造運動是集經(jīng)濟與政治于一體的社會運動，在完成社會主義改造的同時，“一五計劃”的完成使城市工業(yè)和商業(yè)有了快速發(fā)展，絕大部分城市居民都被納入到城市中各種各樣的“單位”中來，“單位制”社會特征基本形成，單位成為具備生產(chǎn)、社會服務與保障及社會管理功能與一體的“泛功能化”的組織，而街居組織起到的僅僅是拾遺補缺的作用，主要是對單位之外的人員進行組織管理和服務。這種“單位-街居制”是在我國“存在戰(zhàn)時供給制和組織軍事化的歷史傳統(tǒng)影響下，擁有單一傳統(tǒng)公有制的經(jīng)濟基礎，處于高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，并在城鄉(xiāng)二元社會格局的特殊的歷史時期、特殊的具體歷史條件下形成的[2](P112-121)。

在“單位-街居制”時期，有兩個比較特殊的階段：一個是1958-1962年的“大躍進”和“人們公社化”時期，中共曾嘗試在城市社區(qū)中也建立政社合一的人民公社組織，并付諸實踐，居民委員會也開始成為人民公社體系的一部分，“生產(chǎn)后方、生活場所、階級斗爭前哨”成為居委會建設的新目標。且城市人民公社肩負著重要的政治意義和社會意義：組織市民以更加徹底的消滅城市社區(qū)中殘存的單位體系外的死角，使城市社會徹底單位化，而其居民自治組織的性質(zhì)和功能則逐漸萎縮。到1962年，各地又恢復街道辦事處和居民委員會，標志著城市公社化的嘗試以失敗告終。第二個特殊時期是1966-1976年“文革”時期。全國開始了以“革命”方式的群眾動員，街居組織中的革命委員會對轄區(qū)內(nèi)的各種事務實行一元化領導，但街居組織的革命委員會“雖然名義上管理整個街區(qū)，但實際上無論從政策資源和人力資源上都已經(jīng)失去對整個街區(qū)的制度化權(quán)力的控制，在‘抓革命’的過程中，街區(qū)的權(quán)力伴隨著街區(qū)內(nèi)大部分事務的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)向了單位內(nèi)部，街區(qū)權(quán)力在單位之外呈現(xiàn)出幾近真空的狀態(tài)。”[6]也正是此原因，筆者認為此時期仍屬于“單位-街居制”時期。

3.社區(qū)服務時期（1977-1990）

盡管黨和國家領導對“單位制”寄予重大希望并充滿美好理想，但其弊端顯而易見，有悖于現(xiàn)代社會的發(fā)展趨勢[2](P112-121)，最終，“總體性的社會體制”被現(xiàn)實碰撞得支離破碎，并從內(nèi)部萌發(fā)了分裂性力量，中國經(jīng)濟、政治和社會領域出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，“單位制”逐步瓦解同時。面對社會轉(zhuǎn)型與重組，城市基層組織體系面臨新的調(diào)整需要，于是，1980年國家重新頒布了《城市居民委員會條例》、《城市街道辦事處組織條例》等法規(guī)，1989年頒布了《城市居民委員會組織法》，“街居制”組織體系及其功能得以恢復。同時，“單位制”解體，“單位”的“泛功能化”受到最嚴重挑戰(zhàn)，單位的各項服務功能逐步外溢，而廣大居民需求則在不斷增強，導致社區(qū)居民服務極度短缺。于是，1983年民政部門開始醞釀城市社會福利工作和社區(qū)服務改革思路，1986年，為了配合城市經(jīng)濟體制改革和社會保障制度建設，國家民政部倡導在城市基層開展以民政對象為服務主體的 “社區(qū)服務”，1987年和1989年民政部分別在武漢和杭州召開城市社區(qū)服務工作座談會，推進社區(qū)服務發(fā)展。在政府大力推動和社會支持下，社區(qū)服務范圍、內(nèi)容不斷擴大，設施不斷增多，社區(qū)服務隊伍發(fā)展壯大，社會互助活動廣泛開展，社區(qū)服務管理不斷加強，逐漸向產(chǎn)業(yè)化、實體化方向發(fā)展。

4.實踐探索初期（1991-1998）

作為“應急性”措施和功能“承接”角色的社區(qū)服務盡管部分化解了社區(qū)服務短缺的燃眉之急，但單純的社區(qū)服務難以滿足現(xiàn)代城市基層社會發(fā)展需要，于是，“社區(qū)建設”概念進入理論界和實踐界視野。其探索主要體現(xiàn)在三個方面：一是推動社區(qū)服務的發(fā)展和創(chuàng)新，社會福利改革由“國家福利”模式向“社會化”模式的轉(zhuǎn)化；二是理論界的探索努力，出現(xiàn)實踐探索與理論探索并存的格局；三是各級領導和政府部門的重視與鼓勵引導。1996年3月18日，江澤民指出 “大力加強社區(qū)建設，充分發(fā)揮街道辦事處、居委會作用”，“3.18講話”是中國社區(qū)建設發(fā)展過程中的一個重要里程碑。1998年的政府機構(gòu)改革將 “基層政權(quán)建設司”改為 “基層政權(quán)與社區(qū)建設司”，賦予民政部“指導社區(qū)服務管理工作，推動社區(qū)建設”的職能，標志著城市社區(qū)建設被納入到了國家行政職能范圍。在領導重視、政府部門推動和理論界的支持下，地方政府成為各地社區(qū)建設實踐探索的主力軍，出現(xiàn)了李寶庫指導下的“鎮(zhèn)江模式”、谷迎春等人在杭州市下城區(qū)開展城區(qū)社區(qū)建設動、吳鐸等人在上海普陀區(qū)曹楊新村街道和黃浦區(qū)濰坊街道開展的社區(qū)實驗活動[7](P16-17)。

5.實驗探索時期（1999-2000）

這里所言的實驗探索時期，指中央或地方政府或部門以官方名義確立一批國家和省級社區(qū)建設實驗區(qū)來開展社區(qū)實驗區(qū)建設活動的時期。1999年3月民政部在南京召開社區(qū)建設實驗區(qū)工作座談會，會上確定北京市西城區(qū)等11個城區(qū)為“城市社區(qū)建設實驗區(qū)”，拉開國家級社區(qū)建設實驗區(qū)建設的帷幕，8月，民政部在杭州召開全國社區(qū)建設實驗區(qū)工作座談會，深入探討了社區(qū)建設的總體思路、發(fā)展方向、工作目標及運行機制等，并將“城市社區(qū)建設實驗區(qū)”增加到26個城區(qū)。在各地實驗探索過程中，涌現(xiàn)出了“沈陽模式”、“江漢模式”、“鹽田模式”、“青島模式”等具代表性、影響全國的社區(qū)建設模式，探索出了社區(qū)黨建、社區(qū)管理、社區(qū)服務等頗具特色的建設路徑與體制、機制。在總結(jié)各地實驗區(qū)探索經(jīng)驗基礎上，中央辦公廳、國務院辦公廳于2000年11月轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》（中辦發(fā)2000[23]號文件），該《意見》是對前期社區(qū)建設探索經(jīng)驗的總結(jié)，明確了社區(qū)建設的指導思想、基本原則、主要內(nèi)容和目標任務。該文件出臺，標志著我國城市社區(qū)建設即將進入全新階段。

6.示范推進時期（2001—2009）

為了進一步激發(fā)地方政府開展社區(qū)建設的積極性，也為了更大程度上總結(jié)和推廣各地城市社區(qū)建設經(jīng)驗，民政部決定開展城市社區(qū)建設“示范”活動。2001年7月，民政部下發(fā)了《全國城市社區(qū)建設示范活動指導綱要》，決定從2001年開始，各省、自治區(qū)、直轄市選擇一些基礎比較好的大中城市和市轄區(qū)作為示范單位，有組織、有計劃、有步驟地開展社區(qū)建設示范活動。2002年，民政部在吉林省四平市召開了全國城市社區(qū)建設現(xiàn)場會，命名河北省保定市等27個市為“全國社區(qū)建設示范市”，北京市西城區(qū)等148個城區(qū)為“全國社區(qū)建設示范區(qū)”。在“示范”效應的帶動下，全國范圍內(nèi)社區(qū)組織建設、工作人員隊伍、社區(qū)服務硬件設施、社會組織等各方面都有較快的發(fā)展。2009年10月，在全國和諧社區(qū)建設工作會議上，民政部授予北京市西城區(qū)等188個城區(qū)（市）為全國和諧社區(qū)建設示范城區(qū)（市）、北京市東城區(qū)東華門街道等253個街道為全國和諧社區(qū)建設示范街道、北京市豐臺區(qū)豐臺街道永善社區(qū)等500個社區(qū)為全國和諧社區(qū)建設示范社區(qū)，標志著“示范”推動階段暫告以段落。

7.深化提升時期（2010-至今）

到2010年，以中辦發(fā)2000[23]號文件為標志的全面城市社區(qū)建設已歷經(jīng)十年，經(jīng)過10年全面社區(qū)建設的探索、實驗、示范，社區(qū)建設面臨著理論與實踐上新的需求：理論上，對10年城市社區(qū)建設實踐進行理論上歸納、總結(jié)與提升；實踐上，2011年將進入以公平正義為價值目標，以社會建設為重點的十二五規(guī)劃發(fā)展新階段，社區(qū)建設面臨新的要求。于是，2010年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的 《關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見》（中辦發(fā)〔2010〕27號），該《意見》對前期社區(qū)建設實踐探索過程中若干問題進行了明確，提出加強社區(qū)居委會工作的意見，是下一步社區(qū)建設的政策推劑。此后民政部又先后在長春、呼和浩特市、武漢市、焦作市召開全國和諧社區(qū)建設示范單位工作推進會，如此密集的召開社區(qū)建設工作推進會是史無前例的，顯示了黨和國家開展社區(qū)建設的決心和力度。

二、建國以來我國城市社區(qū)建設的基本脈絡

透過上述我國城市社區(qū)建設歷程，依稀可見蘊藏在其建設實踐背后的發(fā)展脈絡或基本規(guī)律：

1.地位提高：從“拾遺補闕”到“發(fā)展戰(zhàn)略”

在“單位制”主導時期，其社區(qū)建設從本質(zhì)上來說是“單位建設”。而在“單位-街居制”時期，“街居制”設立初衷就是一種拾遺補缺，拾“單位”之“遺”，補“單位”之“缺”。1953年彭真在街道辦事處和居委會建立報告中指出：“為了把很多不屬于工廠、企業(yè)、機關、學校的無組織的街道居民組織起來……還需要設立城市或區(qū)政府的派出機關——街道辦事處”[7]。社區(qū)拾遺補缺的地位主要體現(xiàn)在：在地域范圍上，主要是城市街道辦事處與居民委員會行政管轄的范圍，而不包括轄區(qū)內(nèi)的單位；在管理對象上，主要是那些無法進入各式各樣工作單位的弱勢群體、劣勢群體、社會閑散人員等；在功能上，一定程度上充當單位體制的擴充源角色，街居組織興辦的小集體企業(yè)是劣勢群體就業(yè)的主要場所；在力量上，社區(qū)整合力量配置薄弱，包括組織機構(gòu)及其人員的設置、街居組織的財力和物質(zhì)資源配備等。總之，“單位-街居制”下的社區(qū)是一種與單位制相配合的輔助性社區(qū)組織，其輔助性、依賴性與邊緣性是十分明顯的[8]。但 “單位”始終無法將所有人員毫無遺漏的納入其中，特別是改革開放以來，隨著社會轉(zhuǎn)型和單位制解體，單位功能和人員不斷“外溢”，城市社區(qū)因其“承接”功能而地位凸顯，成為繼“單位”之后的最為重要的“集體”或“單元”，盡管此“單元”不具備“類單位”的資源控制和分配力量，但其是對社會和居民實施管理和服務的可操作性的基本平臺和依托，社區(qū)建設水平不僅對居民個人生活水平的提高具有重要作用，而且對國家實現(xiàn)對城市基層管理和服務具有重大影響，城市社區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展成為整個城市社會、甚至整個社會改革、穩(wěn)定與發(fā)展的基礎，社區(qū)建設問題成為國家社會經(jīng)濟政策議程的優(yōu)先領域與核心議題。2001年的“十五計劃”對社區(qū)建設的發(fā)展目標和任務作了完整的闡述，首次將社區(qū)建設納入到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，意味著社區(qū)建設已成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，社區(qū)已不再是“拾遺補缺”，而成為社會發(fā)展的主角，政府已將社區(qū)建設上升到 “改革、發(fā)展和穩(wěn)定的高度”[9]。

2.內(nèi)容完善：從“社區(qū)服務”到“社區(qū)建設”

從國家開展社區(qū)服務的過程來看，具有明顯的被動性和應急性；從社區(qū)服務的內(nèi)容上看，主要包括社區(qū)福利服務業(yè)、便民利民服務業(yè)和職工社會保險管理服務業(yè)，基礎是社會福利性的服務業(yè)；從社區(qū)服務的對象上看，主要是社會弱勢群體和民政對象；從社區(qū)服務的主體來看，主要是街道、鎮(zhèn)、居委會和社區(qū)組織，而區(qū)級以上除民政部門以外的政府部門參與不多。這種社區(qū)服務實踐中服務對象的局部性、服務內(nèi)容有限性、服務主體行動孤立性導致這一“被動性”、“應急性”的措施在解決城市居民生活和服務難題中出現(xiàn)諸多困難：一是現(xiàn)有社區(qū)服務內(nèi)容的有限性難以滿足社會居民多樣化需求；二是服務對象的局部性，難以滿足一般居民的大眾性需求；三是有限或單一主體下社區(qū)服務行動的孤立性，難以形成服務協(xié)作與合力；四是社區(qū)服務面臨的經(jīng)濟困境促使社區(qū)服務必須超脫傳統(tǒng)的社區(qū)服務；五是城市社區(qū)出現(xiàn)諸多新問題，如流動人口管理與服務，城市基層民主發(fā)展，基層社會矛盾調(diào)解等問題，均是單靠社區(qū)服務無法解決的?？傊?，由于城市社區(qū)問題的“整體性”和“復雜性”，在理論上必須選擇一個更具涵蓋性和解釋力的概念來表達其更具廣泛性的實踐內(nèi)容和實踐需求。于是，在借鑒西方國家社區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗基礎上，社區(qū)建設的概念與實踐應運而生。社區(qū)建設既是社區(qū)服務實踐深化的結(jié)果，又遠遠超過了社區(qū)服務的內(nèi)涵和外延：從內(nèi)容來說，“綜合性”是其突出特點；從政府支持系統(tǒng)來說，社區(qū)建設將會得到更強有力的政府系統(tǒng)支持；從建設主體來說，多元而協(xié)調(diào)是其基本要求；從過程來看，更具有規(guī)劃性?？傊?，是政治經(jīng)濟體制改革、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、發(fā)展基層民主和社會發(fā)展需要催生著社區(qū)服務向社區(qū)建設演進。

3.主體多元：從“政府行動”到“社會參與”

在社區(qū)建設實踐中，對基層社會穩(wěn)定秩序的需求成為政府推動社區(qū)建設的強大動力，這種現(xiàn)實需求導致我國社區(qū)建設動力主要來源于政府：一方面，政府成為社區(qū)建設主動力來自社會控制和社會管理的現(xiàn)實需要；一方面，我國強政府狀態(tài)使政府掌握和具備推動社區(qū)建設的能力與資源，包括強制行政權(quán)及其各種財政資源和物質(zhì)資源，于是，政府強力推動正好彌補或填充了社區(qū)建設初期社區(qū)（社會）動力不足問題。在實踐中，一方面政府將推進社區(qū)建設工作納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，并作為完善城市功能、推動城市發(fā)展的重要措施；一方面政府采取“運動式”的“示范”、“評比”、“達標”等形式來直接推動城市社區(qū)建設，這種“運動式”的行政策略加強和鞏固了政府在社區(qū)建設中的主推力和主導性地位。在此種背景下，社區(qū)建設場域呈現(xiàn)的是“政府主導，政府行動”的場景。但社區(qū)的本質(zhì)屬性決定了社區(qū)建設的社會性與全員性，國家或政府在社區(qū)建設過程中過渡膨脹會不僅會壓制社會和個人自治空間，而且可能導致政府不堪重負；不僅使政府管理和服務力不從心，而且可能破壞社區(qū)自身內(nèi)在的“生態(tài)環(huán)境”，甚至出現(xiàn)“愈是建設，問題越多”的困境。更深層次的是，政府行動所遵循的“行政邏輯”與社會行動遵循的“社會邏輯”在社區(qū)空間中可能產(chǎn)生激烈碰撞，這將會導致政府行動和社會行動的“雙重”失效。因此，盡管我國政府保持著相當?shù)膹妱莺蛽碛袥Q定性資源，但逐步認識到僅僅依靠政府是難以完成城市社區(qū)建設的重任；同時，逐步發(fā)育壯大的社會力量也日漸產(chǎn)生參與城市社區(qū)建設的欲望，也具備了一定的基礎和力量。于是，在國家和政府逐步“讓渡”或“退縮”的前提下，社區(qū)社會各種力量開始逐步參與到城市社區(qū)建設中來，社區(qū)建設參與主體日益多元化，并發(fā)揮著日益重要的作用，“治理”格局日漸濃厚，“政府主導，社會行動”的社區(qū)建設格局雛形日漸明顯。

4.重點轉(zhuǎn)換：從“硬件設施”到“管理體制”

社區(qū)建設的內(nèi)容是一個復合體，包括了基層政權(quán)體系建設、提供社區(qū)服務、建設社區(qū)服務設施、培育社區(qū)文化和精神等多項內(nèi)容。面對千頭萬緒的社區(qū)建設內(nèi)容和千差萬別的居民需求，各級政府及社區(qū)居民對社區(qū)建設的內(nèi)容均有著不同的排位考量。于是，面對現(xiàn)實需求，民眾感觸最為直接需要的，政府也最容易找到工作“抓手”的，也最容易取得“可見性”效果的，就是社區(qū)硬件，即基礎設施建設。于是，各地在社區(qū)建設實踐初期，多把社區(qū)基礎設施建設作為首要目標，如湖北省武漢市在2002年開始實施的“883計劃”社區(qū)建設行動，吉林省的“四平模式”社區(qū)建設等等。但不論是社區(qū)建設內(nèi)涵上，還是國家和社會對社區(qū)建設的期望目標上，僅僅依靠社區(qū)基礎設施建設遠遠無法解決社區(qū)面臨的問題，也無法實現(xiàn)社區(qū)建設目標。其實，社區(qū)建設的關鍵或難點在于社區(qū)管理，對政府而言，社區(qū)建設的首要目標在于實現(xiàn)社區(qū)管理的穩(wěn)定有序，而解決社區(qū)管理的重要途徑就是進行社區(qū)管理體制的改革。隨著社區(qū)建設的推進，各地為了解決社區(qū)建設深層次的問題，都逐步將工作重心轉(zhuǎn)移到社區(qū)管理體制上來，開始關注社區(qū)內(nèi)外各種關系的調(diào)整，包括政府與社區(qū)關系，社區(qū)內(nèi)部各種社會組織關系，居民和社會組織關系等。在各地社區(qū)建設實踐探索中，凡是較早注意到社區(qū)管理體制改革的實踐活動，影響都比較深遠，如沈陽模式，江漢模式。

5.決策自覺：從被動回應到主動籌劃

在相當長的時期，社區(qū)建設在很大程度上帶有較明顯的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的被動回應色彩。當我們急需鞏固城市基層政權(quán)的時候，社區(qū)組織體系建設成為首要任務；當因體制改革帶來社區(qū)服務不足時，又需要社區(qū)服務來為改革保駕護航；當發(fā)現(xiàn)社區(qū)服務無法解決社區(qū)諸多問題時，才進而采取社區(qū)建設的決策。社區(qū)建設的被動回應性是我國宏觀“回應性”改革的縮影，也印證了我國“摸著石頭過河”的改革策略。但被動回應式?jīng)Q策的局限性是顯而易見的：一是因缺乏長遠規(guī)劃，容易出現(xiàn)急功近利的社區(qū)建設行動；二是面對社會現(xiàn)實的迫切要求，各地政府容易采取“運動式”的社區(qū)建設策略；三是因缺乏對社區(qū)問題的深入認識，容易將社區(qū)問題表面化，無法從根本上解決社區(qū)問題；四是被動回應決策往往因其滯后性，而無法滿足社區(qū)建設可持續(xù)發(fā)展需要；五是被動回應策略具有“零碎性”，無法形成社區(qū)建設的整體謀篇與規(guī)劃，“零碎性”的回應成效往往被整體性的問題所消解。隨著城市社區(qū)建設的推進，理論界和實踐界對社區(qū)建設決策的自覺意識明顯增強，逐漸走出被動回應的局面，開始依據(jù)社區(qū)建設的規(guī)律與現(xiàn)實需要，開始主動籌劃社區(qū)建設，對社區(qū)問題的解決更具前瞻性、有效性和主動權(quán)。這種主動籌劃，一是體現(xiàn)在關于城市社區(qū)建設的內(nèi)容開始融入從中央到地方各地各級政府的中長期發(fā)展規(guī)劃當中，成為經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的一部分；二是各地政府在決策之前開展大量的社會調(diào)查，并和理論工作者緊密合作；三是在中央政策指導下，各地開展自主性的社區(qū)建設實踐“實驗”或“示范”等創(chuàng)新活動。社區(qū)建設決策的自覺，體現(xiàn)了國家和政府駕馭和管理社會能力的提高。

6.建設策略：從實驗示范到全面推進

“摸著石頭過河”是對我國宏觀改革策略的經(jīng)典表述，該策略最突出一點就是采取“先實驗再推廣”、“以點帶面”方式來保證改革取得成功，同時避免改革引起社會大的動蕩和問題，盡可能減少改革成本。同時，采取“示范榜樣”的激勵措施是當前我國政府推廣成功實踐經(jīng)驗，推進政策實施的重要手段，“實驗”本身也是一種“示范”，“示范”榜樣的特殊功效在于避免使用傳統(tǒng)的強制性、壓力性的政策執(zhí)行方式，卻能夠推進政策是實施。將“實驗”與“示范”二者緊密結(jié)合起來，似乎成為改革的最好策略，既能減少改革成本，又能推進改革。這種改革策略也滲透在我國的城市社區(qū)建設實踐中，民政部先后命名和表彰了一批“社區(qū)服務示范城區(qū)”，建立一批國家級社區(qū)建設試驗區(qū)，并表彰了一批社區(qū)建設成績突出的和諧城區(qū)。在中國當前的體制下，中央或上級部門的“示范”和“表彰”性的做法對地方政府的激勵效果不容低估，能取得比強制性行政指標措施更好的實際效果。同時，通過全國性的政策法規(guī)來統(tǒng)一和全面推進社區(qū)建設也很重要，如中辦發(fā)2000[23]號文和中辦發(fā)2010[27]號文件的頒布實施，其重要目的就在于以國家和政府決策在全國范圍內(nèi)全面推進各地社區(qū)建設，這也是一個從“實驗示范”、“以點帶面”到全面推進過程。當然，在“以點帶面”到全面推進的過程，各地并未完全喪失自身特色，都會根據(jù)自身實際情況有所側(cè)重的選擇改革重點和突破口，如沈陽模式將社區(qū)組織體制改革作為突破口，江漢模式將理順政府和社區(qū)關系作為突破口，四平模式將社區(qū)硬件設施作為突破口等等。

三、啟 示

通過上述對建國以來我國城市社區(qū)建設歷程的回顧及其發(fā)展脈絡的剖析，清晰展現(xiàn)了我國城市社區(qū)建設所具有的外生型特征，但其內(nèi)生型發(fā)展因子逐漸顯露。所謂城市社區(qū)建設的“外生型”或“內(nèi)生型”，主要是從社區(qū)建設主體、力量來源及其建設成果等方面對社區(qū)建設規(guī)律與特征的歸納與表達。

1.城市社區(qū)建設的外生型特征明顯

外生型是對城市社區(qū)建設主體、力量來源及其成果的“外生性”特征的抽象與歸納。這種外生型特征體現(xiàn)在：從社區(qū)建設的宏觀國際環(huán)境看，我國城市社區(qū)建設盡管深具中國特色與氣息，但被打上了“被動性”與“回應性”烙印，國際環(huán)境與國外力量是我國城市社區(qū)建設發(fā)展的重要誘導與影響力量，特別是改革開放以來，國際社區(qū)發(fā)展的實踐影響和啟發(fā)著我國社區(qū)建設實踐；從社區(qū)建設目標看，社區(qū)建設的目標定位總是隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略目標的轉(zhuǎn)移而改變，滲透出明顯的目標“依附性”或“附屬性”，這是實踐中政府經(jīng)常在社區(qū)建設實踐中將“社區(qū)”客體化、對象化的直接結(jié)果，也直接影響這社區(qū)建設在國家宏觀戰(zhàn)略中的地位變化；從社區(qū)建設主體看，因我國政府所具有的政治和財力資源優(yōu)勢，為政府成為推動社區(qū)建設的重要推動力奠定客觀基礎，在實踐中，政府是社區(qū)建設舞臺上具有壓倒性優(yōu)勢的主導性力量，我國改革所具有的政府推動型特性也影響著社區(qū)建設的改革與推進，強化著社區(qū)建設的外生性。從社區(qū)建設內(nèi)容上看，因多種因素的綜合作用，各地在社區(qū)建設實踐中，多將社區(qū)基礎設施建設作為主要內(nèi)容，成效也最為明顯，或者說“可視化”的內(nèi)容取得比較快速的建設成效。

2.城市社區(qū)建設的內(nèi)生型因子日漸萌發(fā)并壯大

在建國60余年的社區(qū)建設歷程中，盡管外生型特征明顯，但其“內(nèi)生型”的因子逐漸萌發(fā)并壯大，體現(xiàn)在：社區(qū)建設實踐過程中，在社區(qū)建設主體方面，國家和政府開始注意到社區(qū)及個體利益在社區(qū)的存在及其對于社區(qū)建設的價值和意義，開始培育和利用社區(qū)內(nèi)部力量來開展社區(qū)建設，并力圖構(gòu)建起政府與居民、國家與社會力量間的良性互動與配合機制；在社區(qū)建設內(nèi)容方面，開始逐步認識到社區(qū)建設重在社區(qū)軟件——社區(qū)管理體制的改革，逐步明晰了社區(qū)資本及社區(qū)精神對社區(qū)共同體培育及社區(qū)建設的重要性，實為社區(qū)建設難點，也是實現(xiàn)社區(qū)復興的關鍵。自然，社區(qū)建設的軟件或社區(qū)精神培育也取得了一定成效；從社區(qū)內(nèi)部社會力量發(fā)育程度來看，社區(qū)內(nèi)部社會力量逐漸發(fā)育，并開始在社區(qū)建設舞臺上嶄露頭角，這種社區(qū)內(nèi)部社會力量的發(fā)育突出的體現(xiàn)在社區(qū)內(nèi)各種社會組織，特別是各類民間組織的發(fā)展和力量的壯大，開始顯示出對社區(qū)建設意義。

3.城市社區(qū)建設未來路徑：游走在理想與現(xiàn)實之間

從社區(qū)本質(zhì)要求上來看，內(nèi)生型的社區(qū)建設可謂社區(qū)建設的理想，但在我國當前國情下，外生型社區(qū)建設與內(nèi)生型社區(qū)建設之間深藏著國家建構(gòu)與社會自治的建設路徑間的深層次張力，并且這種張力在短期內(nèi)無法完全消解，這決定著進入內(nèi)生型的社區(qū)建設狀態(tài)還需要一個較長的時期。甚至內(nèi)生型社區(qū)建設可能只是在某種具體環(huán)境與語境中的一種理想設計與追求，而在未來的神州大地上譜寫出的可能既不是極端的外生型社區(qū)建設，也難以呈現(xiàn)絕對的理想化的內(nèi)生型社區(qū)建設，而是一曲在利益整合的基礎上，國家與社會互動、政府與居民協(xié)商、政府管理與居民自治互補的社區(qū)建設的和諧篇章，或者說未來的社區(qū)建設路徑可能游走在理想與現(xiàn)實之間，這種游走狀態(tài)，既是我國社區(qū)建設探索實踐的結(jié)果，也為我國社區(qū)建設創(chuàng)新留下相當?shù)闹贫瓤臻g。而且，不同地區(qū)不同時期，這種游走所處的標尺也必將因地因時而已，對于地方社區(qū)建設實踐而言，他們所選擇的是“最適合自己的道路，而非絕對最完美的道路，更非至美唯一普遍性的道路”，這種“現(xiàn)實性”或“務實性”的實踐選擇奠基于社區(qū)現(xiàn)實稟賦與現(xiàn)實國情之上，是社區(qū)建設主體的理性行為使然。

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