美《瀕危物種法》之立法特色評析

牟新

（南京森林警察學(xué)院 學(xué)生處，江蘇 南京210046）

美《瀕危物種法》之立法特色評析

牟新

（南京森林警察學(xué)院 學(xué)生處，江蘇 南京210046）

美《瀕危物種法》是美國環(huán)境資源保護立法中的重要組成部分，是生態(tài)保護中行之有效的法律武器。本文擬其從立法目的、法律位階、法律性質(zhì)和法律調(diào)整等方面的立法特色進行分析，為我國的環(huán)境立法提供借鑒和思考。

瀕危物種法；立法目的；法律位階；法律性質(zhì)；法律調(diào)整

一、導(dǎo)語

環(huán)境保護涉及到資源的利用和生態(tài)系統(tǒng)的維護等各方面，對一個國家、社會的政治、經(jīng)濟乃至文化領(lǐng)域都有重大深遠的影響。面對日趨嚴峻的環(huán)境形勢，世界各國紛紛制定了一系列的法律法規(guī)，有的成效顯著，而有的卻收效甚微。在環(huán)境資源保護方面，美國的《瀕危物種法》（Endangered Species Act）自立法以來收效顯著，由該法引申出的案件——田納西流域管理局訴希爾案已成為美國十大環(huán)境法案例中排名榜首的案件。這一案件的審理對美國人的環(huán)境倫理意識產(chǎn)生了深遠的影響。本文擬對ESA的立法目的、法律位階、法律性質(zhì)和法律調(diào)整等方面的立法特色進行分析，希望對我國的環(huán)境立法活動有所借鑒。

二、美《瀕危物種法》之立法目的分析

法律作為人類社會特有的現(xiàn)象，其立法目的必然反映特定階級、階層的根本利益。任何一部法律都是在其立法目的的指導(dǎo)下制訂并生效的，因此其法律效力的高低除卻社會現(xiàn)實因素的影響外，很大程度上受到其立法目的的制約。在世界范圍內(nèi)考察，美《瀕危物種法》的立法目的充分體現(xiàn)出了物種保護的思想，超越了功利性的、單純的資源保護，實現(xiàn)了對生物物種的全面保護。

當(dāng)然，美國的環(huán)境立法理念并不是一蹴而就的，它也經(jīng)過了一個嬗變的過程，由功利向非功利逐步的轉(zhuǎn)變。20世紀初期，在美國，最初自然環(huán)境被看作是可以被無限索取的對象，西進的移民肆意地砍伐森林，濫用生物資源，很快就將北美的生態(tài)環(huán)境和自然資源幾乎壓榨殆盡。面對一系列嚴重的環(huán)境污染、氣候惡化、資源枯竭等生態(tài)問題，美國人開始反思自己的做法。同時，愛默生、梭羅和喬治.馬斯等人的思想為美國人提供了新的自然觀和環(huán)境道德。以1969年1月28日發(fā)生的圣芭芭拉石油污染事件為界，美國民眾在環(huán)境問題的認識上徹底覺醒，并隨著開始了持續(xù)的環(huán)境立法活動，美國的《瀕危物種法》在這樣的大的時代背景下應(yīng)運而生，在其后的數(shù)次修訂中，美《瀕危物種法》逐漸超越了人類利益的局限，樹立了瀕危物種至上的原則?！氨菊碌哪康氖菫榱艘?guī)定一種辦法，一種保護瀕危和受威脅物種所依賴的生態(tài)系統(tǒng)的方法，提供一個保護瀕危和受威脅物種的工程項目……”（第1531條第2款，目的），在這樣的立法目的的指導(dǎo)下，法案設(shè)立了“列名單制度”、“棲息地保護制度”等有效的措施對瀕危物種進行全面的保護，而不論其是否和人類利益直接相關(guān)。

“瀕危物種”這一法律概念的使用科學(xué)性強，實現(xiàn)了生態(tài)性與法律性的統(tǒng)一，體現(xiàn)了個體保護和種群保護的統(tǒng)一：美瀕危物種法的法律關(guān)系所保護的客體具有廣泛性，美國瀕危物種法采用瀕危物種這一法律概念，其內(nèi)涵較為模糊但外延廣泛，能夠涵蓋動物、植物甚至微生物，這一界定便于開展相關(guān)的保護活動，為違法犯罪行為的制裁提供了充分的法律依據(jù)。在法律的實際操作層面，只要是進入瀕危物種法的保護名單之列，無論其屬于動物、植物或是微生物的范疇，都能夠收到瀕危物種法的調(diào)整與保護，具有很強的實際操作性和可行性。美瀕危物種保護法所保護的是整體瀕危物種的利益，保護具體的動物個體、植物植株是具體的保護手段，其根本目的是延續(xù)瀕危物種的生存。而我國目前僅針對野生動物、野生植物進行了專門立法，法律的保護的對象嚴格界定為野生動物、野生植物，保護范圍不夠全面。在執(zhí)法實踐中，經(jīng)常有辦案民警拘泥于法律法規(guī)而無法對違法犯罪活動進行有效的懲處。

三、美國《瀕危物種法》的法律位階分析

法律位階，指的是一部法律在一國法律體系中的地位和效力。無論是西方法律制度還是我國的法律體系，上位法高于下位法是一普遍的原則，因此一部法律的位階高低會影響其法律效力的大小。從環(huán)境資源保護法的法律位階角度考察，美《瀕危物種法》在美國法律體系中的地位十分有利于發(fā)揮其立法目的，起到保護環(huán)境資源的功能。

在建國初期美國的國家性質(zhì)是邦聯(lián)制，各州的關(guān)系松散，后隨著貿(mào)易和主權(quán)的需要，美國通過修憲將國家性質(zhì)由邦聯(lián)制變?yōu)槁?lián)邦制，各州在一定程度內(nèi)擁有立法權(quán)，但涉及全國范圍的事務(wù)則由美國聯(lián)邦政府統(tǒng)一制定法律。縱觀美國的環(huán)境立法，各州的保護措施層出不窮，但由于受到局部利益和地區(qū)范圍的影響，其法律效力是有限的，無法有效地在全國范圍內(nèi)保護環(huán)境資源。20世紀初的《拉塞法案》是第一部聯(lián)邦層面的環(huán)保立法，有效地打擊了州際野生動物的走私問題。但隨著生態(tài)保護范圍的擴大和深化，《瀕危物種法》憑借其先進的立法目的和科學(xué)的立法理念成為聯(lián)邦政府常用的環(huán)境武器?！稙l危物種法》1535條詳細規(guī)定了州與州之間的合作，如“部長應(yīng)最大限度地與各州進行合作，為了保護任何瀕危物種或受威脅物種，部長與各州的合作應(yīng)包括與各州磋商前面提到的征用任何陸地、水域或其它資源的使用問題?！保ǖ?535條第1款，總則），又如“任何適用于有關(guān)瀕危物或受威脅物種的進/出口的，或州際或國際貿(mào)易的法律、法規(guī)，將被視為無效，……”（1535條第6款，聯(lián)邦政府與各州政策的沖突）。由于有了這樣的規(guī)定，美《瀕危物種法》得以在各州均有自己的環(huán)境立法的同時仍可以發(fā)揮作用，在全國范圍內(nèi)進行對瀕危物種和受威脅物種的有效保護。反觀我國的動植物保護的三部重要立法，《中華人民共和國野生動物保護法》由全國人大常委會通過，屬一般法律；《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》和《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》分別由國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部頒布，屬行政法規(guī)層級，法律和法規(guī)之間的周延性不強，下位的保護條例僅對野生動物保護法進行了展開說明，缺乏有效細致的保護措施除。除此之外，地方各省的保護條例層次不一，無法為涉及動植物的違法犯罪行為提供有效的打擊方式。這與美國以《瀕危物種法》為首，輔以各州的環(huán)保法律系統(tǒng)的環(huán)境資源保護法體系有著很大的差距。

四、美《瀕危物種法》的法律性質(zhì)簡析

談到法律的性質(zhì)，一般根據(jù)其調(diào)整的對象劃分為公法和私法兩大類，現(xiàn)根據(jù)新的社會現(xiàn)實又出現(xiàn)了社會法這一新的部門法。但這樣的劃分方式有一前提條件，即該國法律屬大陸法系。對于屬于英美法系的美國法律，對其進行法律性質(zhì)的界定似有不妥，但是為了闡述美《瀕危物種法》對政府行為的規(guī)制，在此借鑒法律性質(zhì)這一概念來說明問題。目前的行政法已由傳統(tǒng)的“授權(quán)—管理”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾怼O(jiān)督”模式，即行政法既有行政管理的性質(zhì)，更具有監(jiān)督行政行為，控制行政權(quán)的內(nèi)涵。美《瀕危物種法》對瀕危物種和受威脅物種的保護，很大程度上依賴政府在作為，而非對違法當(dāng)事人的懲處。ESA第1536條第5款規(guī)定成立“瀕危物種委員會”，由官方機構(gòu)認定瀕危物種，通過規(guī)定委員會的組成、經(jīng)費、公務(wù)活動的補助等詳細措施來限制政府及其公務(wù)人員的行為，使其行為限制在法律的范圍內(nèi)。美國屬于英美法系國家，其法律體系龐雜，無明顯的法律部門劃分，法律無公私性質(zhì)明確界定，但從美《瀕危物種法》的相關(guān)條款分析，該法既有對個人、組織的刑事處罰同時也有對政府行為的規(guī)定，在該法第1540條“懲罰與執(zhí)行”中，分為8款，分別就民事處罰、刑事犯罪和強制執(zhí)行、民事訴訟以及司法機關(guān)的權(quán)限做了規(guī)定，特別強調(diào)對政府行為的規(guī)制，防止聯(lián)邦政府濫用職權(quán)，禁止各部門之間相互推諉責(zé)任。是一部高水平的環(huán)境行政法，規(guī)范了政府的職權(quán)行為，既防止政府部門間相互推諉責(zé)任又防止自由裁量權(quán)過大。

五、美《瀕危物種法》的法律調(diào)整手段

在普通法系的大背景下，美《瀕危物種法》也體現(xiàn)出了強烈的的程序性。由于歷史和文化背景等原因，美國的法律并不明確區(qū)分公法和私法，因此相應(yīng)的法律制裁也并不明確的區(qū)分其行為性質(zhì)是違法還是犯罪，而是重視對于的行為的具體處理以及處理時涉及的相關(guān)程序。這對于我國國內(nèi)的法律工作者來說在思維上有一個理解和適應(yīng)的過程。

概括地來看，美《瀕危物種法》第1540條專門規(guī)定了對違法本法或本法頒布的任何許可或證書的懲罰及執(zhí)行，其法律調(diào)整手段融行政處罰和刑事處罰于一體，強調(diào)程序性。ESA第1540條第1款規(guī)定的民事處罰，可以比照我國的行政處罰中的罰款來理解，它規(guī)定“任何人、任何進口貨出口魚、野生動植物、植物的進口商和出口商，如有意地違反 了本章里的任何規(guī)定，違反了任何許可的規(guī)定、證書的任何規(guī)定……部長將給予這些進口商或出口商每次違法最多25萬美元的民事罰款?！?，同時要求“只有違反規(guī)定的當(dāng)事人得到通知并有機會舉行違法行為的聽證會后才給予民事處罰，否則不能給予罰款”。ESA第1540條的第2款是對嚴重違法的行為的制約，稱為刑事犯罪：“有意違反了本卷第1538條關(guān)于本章的任何規(guī)定以及許可、證書中的規(guī)定的個人，……，根據(jù)定罪給予最多5萬美元的罰款，或者不超過1年的監(jiān)禁。”，同時在第2款“刑事犯罪”中規(guī)定了吊銷許可證照的處罰措施：“如果聯(lián)邦機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人向某人頒發(fā)了租約、營業(yè)執(zhí)照、許可證或其他協(xié)定，授權(quán)該人從事魚類、野生動植物、植物的進口/出口，或經(jīng)營進口野生動物檢疫站，或者使用聯(lián)邦土地，而此人因違法了本章規(guī)定或依據(jù)本章簽發(fā)的許可證、證書而被宣布為刑事犯罪，那么聯(lián)邦機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人將立即修正、吊銷或撤回上述租約、營業(yè)執(zhí)照、許可證或其他協(xié)定?！?/p>

在執(zhí)行方面，ESA第1540條的第4款“報酬和伴隨的花費”和第5款“強制執(zhí)行”做出了具體的規(guī)定。如ESA第1540條的第4款規(guī)定“部長或財政部部長應(yīng)利用因違反本章規(guī)定或下文的規(guī)定二收取的罰款、沒收的財產(chǎn)”，可以用于獎勵提供了相應(yīng)信息的公民（但不能獎勵執(zhí)行職責(zé)的公務(wù)人員）和受理對魚、野生動植物或其他植物的違法案件提供臨時照顧而產(chǎn)生的合理、必要的成本。

此類規(guī)定的最大優(yōu)勢在于強調(diào)行為的違法性及其懲處措施，而不是拘泥于對行為的定性分析，通過設(shè)置靈活有效、行政處罰與刑事制裁相融合的法律調(diào)整手段來打擊違法犯罪，保護瀕危物種。我國的環(huán)境保護法普遍存在的問題是過分強調(diào)違法或犯罪行為的法律要件，在定性上面花了大量的工夫，而對違反犯罪行為的制裁不足、不力。

六、結(jié)語：美《瀕危物種法》對我國動植物保護立法的借鑒意義

美《瀕危物種法》的立法原則體現(xiàn)了前瞻性的立法理念，擺脫了單純從經(jīng)濟利益的角度看待問題、解決問題的模式，輔以靈活有效的法律調(diào)整手段和美國健全的司法體制，為美國瀕危物種保護全面實現(xiàn)奠定了堅固的基石。反觀我國的環(huán)境立法，正是因為缺乏先進的立法思想指導(dǎo)，在法的實際運行中，都會受到現(xiàn)實的經(jīng)濟利益左右而無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。使得環(huán)境法律顯現(xiàn)相當(dāng)?shù)能浫酢?/p>

然而，環(huán)境保護問題是關(guān)系到國家發(fā)展、公民生活質(zhì)量和后代福利的一件嚴肅的事情，近年我國雖然經(jīng)濟增長迅猛，但在全球的競爭力方面反而不如印度的排名靠前，究其原因，在于《全球競爭力》報告對經(jīng)濟體競爭力的研判主要包括兩個方面，一是增長競爭力，二是微觀競爭力。中國的經(jīng)濟增長雖快，但是增長后勁不足，為了追求GDP效應(yīng)，破壞環(huán)境、污染空氣、耗盡資源，并未做到可持續(xù)發(fā)展。最可悲也最為令人痛心的是，中國社會從政府到公民，社會方方面面的環(huán)保意識還急需提高?，F(xiàn)實是大家為了追求經(jīng)濟利益或疏于管理而造成的資源浪費和環(huán)境污染，面對損害往往是責(zé)罰了事。可是，責(zé)，不一定到位；罰，對已造成的污染和損害無濟于事。汪勁在《環(huán)境正義》一書中寫道：人們趨向于將自己所做的在道德上合理化，而習(xí)慣是有強大的心理力量，于是行為塑造了思想。這是中國環(huán)境保護舉步維艱，難以全面打開局面的根本癥結(jié)。

在這里分析簡介美國的瀕危物種保護法的立法特色，希望以此為鑒，喚醒中國各階層的環(huán)境保護意識，使環(huán)境立法活動能得到進一步的重視，科學(xué)立法；使環(huán)境執(zhí)法能夠得到切實的執(zhí)行。

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