完善我國銀行監(jiān)管體制

□文/李 梅

（河北銀行學(xué)校 河北·石家莊）

一、國外銀行監(jiān)管體制概況

（一）美國銀行監(jiān)管體制概況

1、監(jiān)管體制的特征。美國實行的是雙元多頭（也稱雙線多頭）金融監(jiān)管體制，即中央和地方對銀行都有監(jiān)管權(quán)，同時每一級又有若干機構(gòu)共同行使監(jiān)管職能。聯(lián)邦制國家因地方權(quán)力較大往往采用這種模式。美國聯(lián)邦和各州都有權(quán)對銀行發(fā)照注冊并進行監(jiān)管，從而形成雙元多頭的銀行管理體制。在聯(lián)邦這一元上，有最主要的三個監(jiān)管機構(gòu)：聯(lián)邦儲備體系（負責(zé)管理在州注冊的、屬于會員銀行的商業(yè)銀行）；聯(lián)邦存款保險公司（簡稱FDIC，負責(zé)管理在州注冊的、屬于非會員銀行的商業(yè)銀行）；聯(lián)邦貨幣監(jiān)管局（負責(zé)管理在聯(lián)邦注冊的國民銀行）。在州這一元上，50個州各有各的金融法規(guī)，各有各的銀行監(jiān)督管理官員和管理機構(gòu)。美國的雙元多頭監(jiān)管體制形成對某一家銀行的多頭重復(fù)監(jiān)管。美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司、司法部、證券交易委員會、期貨交易委員會、儲蓄機構(gòu)監(jiān)督辦公室、國家信用合作管理局、聯(lián)邦交易委員會、州保險監(jiān)督署、甚至聯(lián)邦調(diào)查局等機構(gòu)也都從各自的職責(zé)出發(fā)對商業(yè)銀行進行監(jiān)督和管理。

2、監(jiān)管模式。美國實行的是傘型監(jiān)管模式。對應(yīng)于金融控股公司這種傘狀結(jié)構(gòu)，美聯(lián)儲被賦予傘型監(jiān)管者職能，成為金融控股公司的基本監(jiān)管者，并且與財政部一起認定金融公司允許經(jīng)營的金融業(yè)務(wù)范圍。在傘型監(jiān)管模式下仍實行分業(yè)監(jiān)管，金融控股公司的銀行類分支機構(gòu)和非銀行類分支機構(gòu)仍分別保持原有的監(jiān)管模式，即前者仍接受原由銀行監(jiān)管者的監(jiān)管，而后者中的證券部分仍由證券交易委員會（SEC）監(jiān)管，保險部分仍由州保險署監(jiān)管（SIC）等，SEC和SIC被統(tǒng)稱為功能監(jiān)管者。

3、監(jiān)管的重點內(nèi)容

第一，設(shè)立銀行時嚴(yán)格審查開辦者的個人信用。美國政府特別重視對新設(shè)銀行董事會成員個人信用的審查。除了美聯(lián)儲等基本監(jiān)管者的考察以外，美國聯(lián)邦調(diào)查局也參與審查董事會成員的個人信用，為每個銀行董事建立信用檔案，并根據(jù)情況的不同決定是否對某些董事進行面談。在嚴(yán)格的審查制度之下，有劣跡的或不合格的人很難混入商業(yè)銀行董事會。

第二，聯(lián)邦和州監(jiān)管機構(gòu)實行內(nèi)部檢查評級制度。監(jiān)管人員主要檢查五個方面：（1）資本金是否充足，是否存在抽逃資本行為；（2）資產(chǎn)質(zhì)量如何、貸款和投資是否規(guī)范；（3）銀行內(nèi)部管理水平及風(fēng)險控制能力；（4）銀行獲利能力；（5）流動性是否符合要求；貸款期限搭配情況。在每個方面，檢查人員對銀行進行由一級至五級的打分，最后綜合五個方面的級別評出綜合級別，評級結(jié)果不對外公布，但要通知銀行董事長，同時要求銀行對存在問題加以改進。

第三，采用法人監(jiān)管機制，即只對銀行法人一級的機構(gòu)實施監(jiān)管。如，花旗集團下設(shè)的花旗銀行總部設(shè)在紐約，紐約聯(lián)邦儲備銀行是花旗銀行（包括其在紐約地區(qū)內(nèi)的分行）的直接監(jiān)管者，而花旗銀行在其他地區(qū)的分行并不受該地區(qū)儲備銀行的監(jiān)管。

第四，對金融公司設(shè)立防火墻。由于銀行有存款保險保護，并且在出現(xiàn)問題時能得到聯(lián)儲的救助，所以金融控股公司的經(jīng)營者往往會傾向于將非銀行風(fēng)險向銀行轉(zhuǎn)移。為避免通過內(nèi)部交易增加銀行風(fēng)險，需要盡量限制資金由銀行向非銀行分支機構(gòu)流動。

4、美國各銀行監(jiān)管機構(gòu)相互關(guān)系和協(xié)調(diào)。在雙元多頭的監(jiān)管模式下，即使是一家規(guī)模不大的州非會員銀行，也要接受至少兩家監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管——州銀行管理當(dāng)局和聯(lián)邦存款保險公司；至于花旗銀行這樣的大機構(gòu)，監(jiān)管者更是來自各個方面，美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)管總署、聯(lián)邦存款保險公司、儲蓄機構(gòu)監(jiān)管辦公室、證券交易委員會以及多達50個州的監(jiān)管部門都對其實施監(jiān)管。

為了避免重復(fù)監(jiān)管，提高監(jiān)管效率，各銀行監(jiān)管機構(gòu)開始注意加強協(xié)調(diào)。由于聯(lián)邦監(jiān)管部門與州監(jiān)管當(dāng)局在監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管重點等方面有所差別，前者注重的是金融安全，以保證銀行的安全運行為目標(biāo)；而后者則更多地考慮銀行對本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的作用，傾向于放寬對銀行的監(jiān)管。兩者之間在監(jiān)管過程中可能會出現(xiàn)矛盾是很正常的事情，如果雙方意見不一致，主要依靠相互協(xié)商、相互妥協(xié)來解決，有時以聯(lián)邦的意見為主，有時以州的意見為主。

（二）日本銀行監(jiān)管體制概況

1、監(jiān)管體制的特征。日本實行的是單元多頭（也稱單線多頭）金融監(jiān)管體制，即銀行的監(jiān)管權(quán)集中在中央，地方?jīng)]有獨立的權(quán)力，在中央這一層次上有兩家或兩家以上監(jiān)管機構(gòu)共同負責(zé)的監(jiān)管模式。

2、監(jiān)管模式。日本金融監(jiān)管體制經(jīng)過了較大的改革和調(diào)整之后，金融廳現(xiàn)已成為日本金融行政監(jiān)管的最高權(quán)力機構(gòu)，全面負責(zé)對所有金融機構(gòu)的監(jiān)管工作。財務(wù)?。ǖ胤截攧?wù)局）等作為金融監(jiān)管的協(xié)作機構(gòu)，根據(jù)金融廳授權(quán)或相關(guān)法律規(guī)定對相關(guān)金融機構(gòu)實施監(jiān)管。日本銀行和存款保險機構(gòu)只負責(zé)對與其有交易行為的金融機構(gòu)進行財務(wù)檢查，其權(quán)力來源于雙方最初簽訂的交易合同，這與商業(yè)銀行有權(quán)對貸款對象企業(yè)進行查賬的性質(zhì)基本相同；但與金融廳的監(jiān)管權(quán)力來源有著本質(zhì)上的不同。

日本金融廳的監(jiān)管模式是以職能監(jiān)管為主，及各職能部門按照監(jiān)管的性質(zhì)進行設(shè)置和分工。在職能分工的基礎(chǔ)上，再按照行業(yè)細分設(shè)置課室，對不同性質(zhì)類別的金融機構(gòu)進行分業(yè)監(jiān)管。同時，各局下設(shè)的總務(wù)課專門對檢查與監(jiān)督的協(xié)調(diào)工作與信息溝通等負責(zé)。由此可見，改革后的日本金融監(jiān)管體制比較注重監(jiān)管的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。

3、監(jiān)管的重點內(nèi)容。大型銀行由金融廳直接負責(zé)監(jiān)管，重點監(jiān)管的內(nèi)容是上一次檢查中所發(fā)現(xiàn)問題的改進情況和目前的金融風(fēng)險狀況。另外，除按照行業(yè)劃分進行檢查外，還成立機動靈活的專業(yè)檢查組，針對市場關(guān)聯(lián)風(fēng)險和體制風(fēng)險等專業(yè)難度較大的領(lǐng)域進行深入的檢查。地方銀行由金融廳和財務(wù)局共同負責(zé)檢查，檢查的重點是地方銀行遵守法律的情況、風(fēng)險管理狀況等。

4、日本各銀行監(jiān)管機構(gòu)相互關(guān)系和協(xié)調(diào)。2001年日本中央政府機構(gòu)改革以后，原大藏省對金融機構(gòu)的金融監(jiān)管職能全部移交至金融廳，僅保留對存款保險機構(gòu)的協(xié)同監(jiān)管職能。該監(jiān)管業(yè)務(wù)的具體聯(lián)系方式是：金融廳直接授權(quán)地方財務(wù)局長，并在地方財務(wù)局的理財部設(shè)立檢查監(jiān)理官，由檢查監(jiān)理官及其下屬檢查擔(dān)當(dāng)課具體實施監(jiān)管工作，并由檢查監(jiān)理官向金融廳直接負責(zé)。

金融廳是金融監(jiān)管的最高行政部門，負責(zé)頒發(fā)營業(yè)許可執(zhí)照，對金融機構(gòu)進行檢查和下達指令。而日本銀行作為獨立的中央銀行，為有效控制金融風(fēng)險而依據(jù)合同對交易對象金融機構(gòu)進行檢查并提供相關(guān)服務(wù)。兩者檢查重點明顯不同，“各行其道”而又交流合作。

二、發(fā)達國家銀行監(jiān)管體制對我國的啟示

（一）保持中央銀行的相對獨立性。即在處理中央銀行與政府的關(guān)系方面，應(yīng)遵循兩條原則：一是國家經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)是中央銀行活動的基本點；二是中央銀行貨幣政策要符合金融活動的規(guī)律。中央銀行應(yīng)獨立于財政部，但又在資金和業(yè)務(wù)上發(fā)生聯(lián)系，兩者之間的關(guān)系體現(xiàn)在貨幣政策與財政政策的互相配合和互相協(xié)調(diào)上，我國央行貨幣政策的目標(biāo)是“保持本幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進經(jīng)濟增長”。為了適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要，進一步發(fā)揮中央銀行的宏觀調(diào)控作用，加強并保持其獨立性是非常重要。

（二）中外金融監(jiān)管原則的差別是中國金融業(yè)發(fā)展滯后的重要原因。試比較一下中美兩國的金融監(jiān)管原則，就會發(fā)現(xiàn)兩者之間存在著質(zhì)的差別。美國的監(jiān)管原則是盡量減少發(fā)展金融業(yè)務(wù)的限制，但金融監(jiān)管一定要細化，做到了堵疏有機結(jié)合。可以說這一原則是美國之所以成為世界上金融活動最為活躍而金融監(jiān)管又最為嚴(yán)格和深入的國家的重要原因。反觀我國，為了防范金融風(fēng)險，我國采用了強化管制、嚴(yán)格限制金融機構(gòu)的市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)活動自由度的監(jiān)管原則，試圖通過限制金融機構(gòu)的活動來預(yù)防風(fēng)險。同時，受種種因素制約，金融監(jiān)管水平不高、監(jiān)管工作比較粗放。概言之是堵有余而疏不足。正由于長期限制金融領(lǐng)域真正的競爭，金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展相當(dāng)遲滯，競爭力嚴(yán)重缺乏，潛在金融風(fēng)險巨大。因此，有必要對現(xiàn)行金融監(jiān)管原則和思路加以反思及調(diào)整，以推動金融市場競爭，促進金融監(jiān)管水平的提高。

（三）加強各金融監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。如日本，一方面在職能監(jiān)管局內(nèi)設(shè)置總務(wù)課，專門負責(zé)局內(nèi)各業(yè)態(tài)監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)和信息溝通工作，提高統(tǒng)一監(jiān)管水平；另一方面在職能監(jiān)管局外設(shè)置總務(wù)局，負責(zé)各職能局和各金融相關(guān)部門間的政策協(xié)調(diào)工作，以增強各相關(guān)部門之間的信息共享。

三、完善我國銀行監(jiān)管體制的建議

（一）各銀行監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)相互協(xié)調(diào)。在我國，人民銀行與銀行監(jiān)管局應(yīng)是行政上互不隸屬的關(guān)系，為了使金融監(jiān)管局的非現(xiàn)場監(jiān)管更加科學(xué)、準(zhǔn)確，同時也便于人民銀行分析貨幣政策的執(zhí)行效應(yīng)，人民銀行和銀行監(jiān)管局之間應(yīng)建立信息交流制度和相互通報制度，在其他方面例如法規(guī)的出臺等應(yīng)密切合作并進行磋商，并且應(yīng)當(dāng)盡快建立銀監(jiān)會和央行及其他部門之間的有效協(xié)調(diào)機制。一方面要加強部門間的信息共享和協(xié)調(diào)合作，防止部門間扯皮現(xiàn)象，減少摩擦成本，提高辦事效率；另一方面目前我國的銀行監(jiān)督管理體制中的一些關(guān)系尚未理清。從現(xiàn)實來看，要避免銀監(jiān)會在行使監(jiān)管職責(zé)時受到政府部門的影響，銀監(jiān)會應(yīng)盡量加強其監(jiān)管的獨立性，這就要求加入金融相關(guān)部門之間及與其他政府部門的協(xié)調(diào)力度，建立相對穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機制。

（二）細化銀行監(jiān)管，使銀行監(jiān)管的完善與金融業(yè)務(wù)發(fā)展相互促進。與國外許多國家比起來，我國的銀行監(jiān)管工作較為粗放，并且由于監(jiān)管工作多數(shù)采用了強化管制、嚴(yán)格限制金融機構(gòu)的市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)活動自由度的監(jiān)管原則，試圖通過限制金融機構(gòu)的活動來預(yù)防風(fēng)險，從而在很大程度上制約了我國金融業(yè)的發(fā)展。而美國等經(jīng)濟發(fā)達且銀行監(jiān)管進行較為順利的國家則是盡量減少對發(fā)展金融業(yè)務(wù)的限制，但金融監(jiān)管一定要細化，做到了堵疏有機結(jié)合。在這一點上，我國應(yīng)當(dāng)借鑒。我國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該合理地處理銀行監(jiān)管與金融創(chuàng)新的關(guān)系。金融創(chuàng)新是對銀行監(jiān)管的主動規(guī)避，同時可能帶來新的風(fēng)險，增加銀行業(yè)監(jiān)管復(fù)雜性和新的難點。但也應(yīng)看到，金融創(chuàng)新是金融發(fā)展的重要動力，是商業(yè)銀行擺脫經(jīng)營管理困境的重要手段和路徑，特別是我國銀行業(yè)經(jīng)營管理薄弱、競爭能力低下，更需要金融創(chuàng)新。因此，監(jiān)管部門應(yīng)正確處理銀行監(jiān)管與金融創(chuàng)新的關(guān)系，在大力防范金融風(fēng)險的基礎(chǔ)上，支持銀行業(yè)積極開展金融創(chuàng)新。

（三）建立完善的內(nèi)部評級體系和內(nèi)部風(fēng)險模型。監(jiān)管的主要目的在于建立一個既能有效配置資本資源，又能保持運行穩(wěn)定的金融體系。從《巴塞爾資本協(xié)議》的變遷中可以看出，國際銀行業(yè)監(jiān)管的趨勢是通過激勵相容的制度安排以及市場扭力，使銀行自發(fā)地加強內(nèi)部風(fēng)險管理。其具體做法是：以資本充足率為主要評價指標(biāo)，允許符合條件的商業(yè)銀行采取內(nèi)部模型來確定資本充足率，但是輔以嚴(yán)格的事前檢查和事后懲罰措施，同時要求提高透明度，提高信息披露標(biāo)準(zhǔn)，增強市場利益相關(guān)者在促使銀行擁有充足資本方面的作用。我國銀行監(jiān)管也應(yīng)該從這個原則出發(fā)，在嚴(yán)格控制的前提下，允許銀行選擇與實際業(yè)務(wù)和發(fā)展戰(zhàn)略相適合的方法來確定資本金，而不是規(guī)定銀行必須選擇什么方法來確定資本金。

（四）充分發(fā)揮銀行同業(yè)公會的協(xié)調(diào)作用。這是構(gòu)建與我國現(xiàn)代金融體系相適應(yīng)的新型監(jiān)管體系中不可缺少的部分。對于銀行業(yè)日常經(jīng)營中經(jīng)常出現(xiàn)的問題，可以由銀行同業(yè)公會按市場規(guī)則解決。在當(dāng)前金融一體化、市場化的大環(huán)境下，銀行業(yè)競爭加劇，在“趨利”和“避險”的兩難選擇中，不少銀行往往傾向于“趨利”，容易留下金融隱患。充分發(fā)揮銀行同業(yè)公會的監(jiān)管作用，有利于促進銀行的自我約束和自我調(diào)控能力，有利于整個銀行業(yè)走上良性競爭的軌道。

綜上所述，我國銀行監(jiān)管制度的完善，需要各個部門聯(lián)合起來，借鑒國外的先進經(jīng)驗，根據(jù)我國的國情，探索出一條有中國特色的銀行監(jiān)管體制。

[1]陳洪涌.新巴塞爾協(xié)議對我國銀行監(jiān)管機構(gòu)的啟示.金融觀察，2006.4.

[2]徐靜.關(guān)于完善我國網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的思考.北方經(jīng)濟，2006.3.

[3]周小路.構(gòu)建合理有效的銀行監(jiān)管系統(tǒng)初探.大眾科技，2005.2.