水庫移民長效補(bǔ)償機(jī)制的SWOT分析及對策研究

侯榮貴，嚴(yán)登才

（河海大學(xué)中國移民研究中心，江蘇 南京 211100）

1 水庫移民與長效補(bǔ)償機(jī)制

邁克爾·M·塞尼指出，在發(fā)展的過程中，常有必要將人口進(jìn)行再分配以便能更好地利用可資利用但卻稀缺的自然資源[1]。水庫移民是居住地由于水利工程的需要，必須根據(jù)政府安排搬遷到他處的群眾，其目的是通過對人口的再分配來實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。

隨著西電東輸戰(zhàn)略的實(shí)施，我國水電工程逐步推進(jìn)到大渡河、瀾滄江、金沙江、雅礱江等邊遠(yuǎn)地區(qū)。水電工程在防洪、發(fā)電、供水、灌溉、旅游等方面產(chǎn)生巨大效益的同時，也產(chǎn)生了大量的水庫移民。據(jù)初步估計，除已開工建設(shè)的水電站外，至2020年新開工的水電站建設(shè)共涉及移民約100萬人[2]。在水電開發(fā)過程中，移民是首先需要解決的問題，是決定工程成敗的關(guān)鍵。在總結(jié)新中國成立以來我國移民安置方式經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，西南地區(qū)率先提出并實(shí)施了長效補(bǔ)償安置方式。

長效補(bǔ)償安置指以法定承包耕地前3 a農(nóng)作物平均產(chǎn)量為依據(jù)，據(jù)當(dāng)?shù)丶Z食主管部門公布的糧食交易價確定耕地平均年產(chǎn)值，用貨幣形式或?qū)嵨镄问綄σ泼駥?shí)行逐年補(bǔ)償，直到電站運(yùn)行結(jié)束，再通過土地調(diào)整，將土地返還[3]。長效補(bǔ)償是我國移民補(bǔ)償與安置方式的創(chuàng)新，它與現(xiàn)行發(fā)展戰(zhàn)略、能源政策、民族政策和城市化政策相契合，是新時期征地工作的必然要求，但目前還處于探索和完善階段。為此，該研究運(yùn)用SWOT方法，對長效補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇及所面臨的威脅進(jìn)行了研究，以期強(qiáng)化優(yōu)勢，改善不足，實(shí)現(xiàn)水庫移民可持續(xù)生計。

2 長效補(bǔ)償機(jī)制的SWOT分析

2.1 優(yōu)勢分析

2.1.1 減輕移民安置任務(wù)我國西南地區(qū)土地資源非常有限，人地矛盾突出，調(diào)地安置的難度大。在現(xiàn)有的土地政策和惠農(nóng)政策下，農(nóng)民不愿意調(diào)劑土地。采取長效補(bǔ)償安置方式后，淹地不淹房移民無需搬遷，淹房不淹地和淹地又淹房移民同樣無需規(guī)劃生產(chǎn)用地，只需要找到合適的安置點(diǎn)，大大減輕了移民安置任務(wù)。在貴州雙河口水庫，采取以土安置方式需要為外遷的900人調(diào)地200 hm2，而采取長效補(bǔ)償安置后，只需要外遷安置23人，同時在縣內(nèi)為移民建房劃撥約13.3 hm2建設(shè)用地。長效補(bǔ)償安置在一定程度上改變了移民異地遠(yuǎn)遷的命運(yùn)，使其原有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)保持完整，原有的地方性知識得以繼續(xù)維持，有效避免了移民異地安置中產(chǎn)生的社會適應(yīng)和角色轉(zhuǎn)換等問題，提高了水庫移民的搬遷積極性，實(shí)現(xiàn)了非自愿移民的自愿遷移。

2.1.2 規(guī)避次生貧困風(fēng)險在非自愿移民中，普遍存在次生貧困現(xiàn)象，即移民搬遷前的生產(chǎn)生活水平較好，搬遷使他們的生產(chǎn)生活進(jìn)一步惡化而陷入貧困狀態(tài)[4]。在次生貧困過程中，搬遷是自變量，中間變量有移民補(bǔ)償機(jī)制、效益共享機(jī)制和生產(chǎn)安置措施，貧困是因變量，即在現(xiàn)有的移民補(bǔ)償安置政策下，搬遷使移民陷入次生貧困的窘境。從項目成本效益分配過程來看，長效補(bǔ)償能在一定程度上規(guī)避、緩解或消除次生貧困風(fēng)險。

首先，移民收益大于以土安置。根據(jù)我國現(xiàn)行移民補(bǔ)償政策，土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為耕地被征收前3 a平均年產(chǎn)值的16倍，相當(dāng)于對移民從搬遷到16年后逐年進(jìn)行等值補(bǔ)償。長效補(bǔ)償機(jī)制延長了補(bǔ)償年限，即從搬遷到電站報廢，一般為50 a（大中型電站的使用壽命都在50 a以上，有的電站甚至超過100 a）。在長效補(bǔ)償機(jī)制中，移民參與電站效益的分享。我國通常采取以土安置模式，在土地資源重新分配的過程中，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，無法彌補(bǔ)日益上漲的土地價格，導(dǎo)致移民難以獲得與搬遷前同等面積的土地。安置地居民不愿意調(diào)地，重新分配的土地貧瘠，農(nóng)業(yè)投入高。在龍灘水庫，移民人均對接耕地 0.049 hm2，為淹沒前人均 0.068 hm2的72.06%。此外，我國移民補(bǔ)償政策對線上資源（集體山林和果園）不予補(bǔ)償。移民一旦外遷，這部分資源的收益將失去，而采取長效補(bǔ)償安置解決了遠(yuǎn)遷后剩余資源無法管理和耕種的問題[5]。

其次，避免發(fā)展的斷層。斯卡德研究發(fā)現(xiàn)，搬遷后移民的生活水平恢復(fù)到搬遷前的水平一般需要2 a時間。即使2 a內(nèi)移民生活恢復(fù)到搬遷前的水平，但實(shí)際上還是降低了，因?yàn)榛謴?fù)移民原有生活水平的措施并沒有考慮到在這段時間內(nèi)其他未受大壩影響的地區(qū)人口的生活水平已經(jīng)不斷提高[6]。長效補(bǔ)償安置使淹房不淹地的移民避免了搬遷，使項目建設(shè)對移民生計資本的影響降到最低，但其對搬遷移民還是存在生計資本損失的情況。整體而言，長效補(bǔ)償機(jī)制在一定程度上緩解了因搬遷所造成的移民發(fā)展速度下降，發(fā)展滯后的局面。

最后，保障了水庫移民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的時間和精力。長效補(bǔ)償安置將移民從土地的束縛中解放出來，進(jìn)而可以在“旱澇保收”的前提下從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。與有土地的農(nóng)民相比，移民既節(jié)省了農(nóng)忙時間往返的費(fèi)用，而且在城市二級勞動力市場上比農(nóng)民更具有競爭力。尤其是那些經(jīng)濟(jì)條件較好，有技術(shù)水平的移民，還可以從事第二、三產(chǎn)業(yè)，為促進(jìn)移居地的城市化進(jìn)程作出貢獻(xiàn)。

2.1.3 加快水電開發(fā)進(jìn)程采取長效補(bǔ)償安置方式可以將庫區(qū)淹沒土地補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)化為企業(yè)的建設(shè)資金，從而有利于減小項目融資難度，增強(qiáng)企業(yè)競爭能力，降低企業(yè)投資風(fēng)險。同時，長效補(bǔ)償安置在一定程度上提高了移民的積極性，對于加快工程建設(shè)具有促進(jìn)作用。以黔東南羅甸縣某水庫為例，該項目于2004年開工建設(shè)，但由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，規(guī)劃安置點(diǎn)土地資源匱乏等原因，移民多次阻撓項目進(jìn)行，導(dǎo)致大壩樞紐工程停工。移民社會沖突不僅制約了項目的實(shí)施，延遲項目效益的發(fā)揮，而且影響地區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展。世界銀行分析發(fā)現(xiàn)，項目耽誤1 a，將會使項目收益率減少1/3，延誤2 a將使項目收益率減少1/2[1]。長效補(bǔ)償安置方式與移民的經(jīng)濟(jì)理性相契合，從政策執(zhí)行反饋的情況看，移民滿意度較高，在執(zhí)行過程中未出現(xiàn)拒絕搬遷或阻礙項目建設(shè)的群體性事件。

2.1.4 有利于人與環(huán)境的和諧在我國移民安置規(guī)劃中，生產(chǎn)安置人口等于征收/剩余土地與人均土地之比。因此，線上剩余資源決定了后靠安置人口規(guī)模。一般線上土地質(zhì)量比河谷地帶土地質(zhì)量差，需要投入較多的成本。為了維持生活，移民濫砍濫伐、毀林開荒的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致庫區(qū)大面積水土流失。重慶市開縣移民局調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，開縣區(qū)域內(nèi)庫區(qū)森林覆蓋率不到30%，水土流失面積達(dá)63%。長效補(bǔ)償降低了移民對土地的依賴，減少了移民對土地的需求以及壓力，有利于控制庫區(qū)的人口數(shù)量，保護(hù)自然環(huán)境和資源。

2.2 劣勢分析

長效補(bǔ)償安置與以土安置相比最大的區(qū)別在于土地功能的變化。土地有就業(yè)功能、保障功能和傳承功能等。在制度變遷的過程中，制度的顯性和潛性負(fù)功能將影響制度功能的發(fā)揮，產(chǎn)生非預(yù)期后果。

2.2.1 土地就業(yè)功能喪失實(shí)施長效補(bǔ)償方式后，水庫移民的身份發(fā)生了變化，他們由農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民。移民被迫改變了生產(chǎn)生活方式，置身于現(xiàn)代化的環(huán)境中。如布迪厄慣習(xí)與場域的非契合性中所言，在急劇的社會變遷過程中失地農(nóng)民難以適應(yīng)，無所適從。長效補(bǔ)償安置模式可以替代土地的保障功能，但不能替代土地的就業(yè)功能。一旦移民自身的技能水平不能適應(yīng)勞動力市場的要求，或出現(xiàn)光靠長效補(bǔ)償資金來維持生活的情況時，必然會影響到社會穩(wěn)定。

2.2.2 土地保障功能降低長效補(bǔ)償費(fèi)用的發(fā)放方式為“對地不對人”，出生、死亡以及婚嫁等導(dǎo)致的人口變更，由補(bǔ)償對象自行消化，發(fā)放方式不會因人口的變更而改變。我國土地資源為男系繼承，如果子女戶口遷出原籍，那么以后將不再享有任何有關(guān)耕地的權(quán)益。按照我國現(xiàn)行的繼承法，不論男女，不論是否婚嫁，都對其享有繼承權(quán)，由于長效補(bǔ)償將耕地資源貨幣化，傳承過程中會使耕地資源收益被分解、稀釋到若干人。在補(bǔ)償資金分解、稀釋的過程中，任何環(huán)節(jié)都將引起糾紛，產(chǎn)生復(fù)雜的法律關(guān)系[7]。其次，移民對長效補(bǔ)償資金的管理也直接影響其保障功能。在以往的農(nóng)業(yè)安置模式下，移民生產(chǎn)的糧食大多是用于保障家庭生活，基本沒有剩余糧食進(jìn)行買賣。實(shí)施長效補(bǔ)償機(jī)制后，移民獲得的是補(bǔ)償資金，對其具有自由支配和使用的權(quán)利。而部分移民往往會存在非理性消費(fèi)或賭博等非法行為，將補(bǔ)償資金揮霍一空后可能給社會穩(wěn)定造成不利影響。此外，長效補(bǔ)償機(jī)制以家庭為單位發(fā)放，這勢必會無法保障老年移民補(bǔ)償資金的獲取。

2.2.3 制度擴(kuò)散功能受限水電屬于贏利性行業(yè)，企業(yè)有能力支付長效補(bǔ)償資金，而對于那些以防洪、航運(yùn)為主的準(zhǔn)公益性項目則主要依靠政府投資，收益有限，無法支付長效補(bǔ)償資金。準(zhǔn)公益項目采取長效補(bǔ)償將會導(dǎo)致項目性質(zhì)發(fā)生變化或與建設(shè)初衷相違背，對失地農(nóng)民采取長效補(bǔ)償安置將會使企業(yè)或政府陷入無止境的補(bǔ)償之中。長效補(bǔ)償是階段性補(bǔ)償，在電站報廢后可以將土地返回給移民，而失地農(nóng)民一旦失去土地就無法再次參與土地資源分配。因此，目前長效補(bǔ)償機(jī)制以漸進(jìn)式而不是跳躍式的方式予以實(shí)行，在實(shí)踐中的應(yīng)用范圍較窄。

2.3 機(jī)遇分析

2.3.1 政策支持西電東輸是西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重要組成部分。開發(fā)西南的電力資源，實(shí)施西電東輸可以將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢，帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會的全面發(fā)展。在我國水電移民實(shí)踐中，一直強(qiáng)調(diào)將移民轉(zhuǎn)變成發(fā)展的機(jī)遇。首先，西南地區(qū)自然地理環(huán)境惡劣，市場發(fā)育程度低，生產(chǎn)方式落后，貧困人口多，以發(fā)展為目的的大壩項目建設(shè)在反貧困方面具有重要作用。長效補(bǔ)償改變單純補(bǔ)償?shù)乃悸罚瑢l(fā)展的成果惠及受影響的移民。其次，在全球氣候變暖及資源匱乏的情況下，水電作為可再生的清潔能源日益受到重視。再次，西南地區(qū)是少數(shù)民族聚居地區(qū)，實(shí)施長效補(bǔ)償對促進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保存民族文化具有重要意義。最后，移民從事非農(nóng)業(yè)，有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市化進(jìn)程，與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢具有統(tǒng)一性。由此可見，長效補(bǔ)償機(jī)制與我國發(fā)展規(guī)劃、反貧困政策、能源政策、民族政策和城市化戰(zhàn)略相契合，有利于爭取到政策支持。

2.3.2 現(xiàn)實(shí)要求在傳統(tǒng)的移民補(bǔ)償與安置政策下，城市化和工業(yè)化進(jìn)程中的征地工作履步維艱。征地農(nóng)民因補(bǔ)償或安置不滿意而導(dǎo)致的社會沖突事件時有發(fā)生。為此，2002年國土資源部要求各地做好征地工作，采取多種途徑妥善安置被征地農(nóng)民，探索適應(yīng)社會主義市場體制的新型征地制度。長效補(bǔ)償安置是繼入股分紅安置方式之后我國在移民實(shí)踐中探索出來的新途徑，是與市場經(jīng)濟(jì)體制相吻合的新型征地安置制度。實(shí)施長效移民安置制度有利于維護(hù)移民權(quán)益，彰顯政府責(zé)任，是新時期征地工作的必然要求。

2.4 威脅分析

維持長效補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的關(guān)鍵有3點(diǎn)：一是移民所獲得的長效補(bǔ)償金是否存在不公平的現(xiàn)象；二是移民能否按期獲取長效補(bǔ)償資金；三是大壩運(yùn)行結(jié)束后土地能否重新分配給移民。

2.4.1 長效補(bǔ)償資金來源不明確從資本的角度看，當(dāng)資本分配格局難以有效維持時，長效補(bǔ)償機(jī)制就會失去保障的功能。在貴州庫區(qū)實(shí)行的長效補(bǔ)償方案中對補(bǔ)償費(fèi)用的資金來源沒有明確，目前國家對于長效補(bǔ)償費(fèi)用是否能計入發(fā)電成本也無政策規(guī)定。國家對農(nóng)業(yè)、財稅等政策的調(diào)整會帶來對農(nóng)民補(bǔ)貼的增加，等同于提高了耕地的凈產(chǎn)值，這必然會加重項目業(yè)主的負(fù)擔(dān)。同時由于種植業(yè)的調(diào)整、作物產(chǎn)量的提高以及價格增長等因素會導(dǎo)致土地的升值，這些也會相應(yīng)地產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。在目前全球金融危機(jī)的影響下，存、貸款利率在同步降低，建設(shè)期一次性補(bǔ)償貸款成本降低，而實(shí)行長效補(bǔ)償后因補(bǔ)償費(fèi)用的增大反過來又進(jìn)一步加大了電站的建設(shè)運(yùn)行成本[8]。此外，長效補(bǔ)償?shù)馁Y金來源于電站每年的發(fā)電收益。長效補(bǔ)償能否順利實(shí)施依賴于電站的正常運(yùn)營，而電站的運(yùn)營管理受多種因素影響，如電力體制、電力市場發(fā)展、電站自身管理等。一旦電站虧本運(yùn)營，勢必會導(dǎo)致補(bǔ)償資金的斷鏈。今后，我國的電力體制改革方向和電力市場前景如何，都是可變因素，實(shí)施長效補(bǔ)償無疑會存在一定的風(fēng)險[9]。

2.4.2 移民土地再分配問題尚未清晰在電站報廢后，通過土地整理和恢復(fù)將土地返還給移民，但這種措施的可行性目前尚未明確。此外，土地能否恢復(fù)、恢復(fù)后的耕地質(zhì)量如何保證等都需要進(jìn)一步研究和探討[10]。

2.4.3 移民的可持續(xù)性生計目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)僅依靠長效補(bǔ)償無法實(shí)現(xiàn)移民可持續(xù)生計的目標(biāo)。首先，西南地區(qū)人均土地有限，這也就意味著補(bǔ)償金難以維持家庭生產(chǎn)生活。其次，移民的隱形收入沒有得到保證。譬如，大壩蓄水后移民無法耕種消落地，這部分土地的收益甚至可能超過承包土地的收益。對于那些依靠種植藥材或捕撈的移民而言，他們無法繼續(xù)獲取這部分收入。因此，長效補(bǔ)償只能使移民農(nóng)業(yè)收入有保障，但無法解決移民的貧困問題，構(gòu)建可持續(xù)生計更是面臨更大的挑戰(zhàn)。

3 對策措施

3.1 提升移民人力資本

對于非自愿移民而言，普遍存在人力資本失靈的風(fēng)險，這主要是由于移民原有的技能水平與新的生產(chǎn)方式不匹配。因此，需要加強(qiáng)對移民的技能培訓(xùn)，增強(qiáng)移民的競爭能力。移民培訓(xùn)應(yīng)具有針對性和實(shí)用性，不僅要考慮到移民的文化素質(zhì)和技能水平，同時也要關(guān)注當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和移民的地方性知識。如依據(jù)移民需求和市場需求對移民進(jìn)行菜單式和計單式培訓(xùn)；對就業(yè)培訓(xùn)技能機(jī)構(gòu)實(shí)行面向全社會的招標(biāo)制；對開展技能培訓(xùn)的移民政府給予一定的財政支持[11]；對培訓(xùn)考核合格的移民進(jìn)行資格認(rèn)證，培訓(xùn)優(yōu)秀者可優(yōu)先介紹就業(yè)；對移民提供實(shí)習(xí)的機(jī)會，以鞏固培訓(xùn)成果等。此外，還要加強(qiáng)和重視移民子女的教育。移民生計的恢復(fù)與發(fā)展是一個緩慢的過程，移民子女在移民家庭可持續(xù)生計的恢復(fù)中占有不可忽視的作用。要不斷加大對移民子女教育的政策傾斜，提取一部分資金作為移民子女獎學(xué)金、助學(xué)金，以此來減輕移民家庭的負(fù)擔(dān)，提高移民子女的升學(xué)率。

3.2 完善長效補(bǔ)償制度

長效補(bǔ)償機(jī)制與現(xiàn)行土地政策有斷接的地方，無法保障移民的利益。第一，50 a的長效補(bǔ)償年限與《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的耕地承包期30 a存在沖突。一旦電站運(yùn)行的期限超過了土地承包期，移民獲取補(bǔ)償就會缺乏政策支持。因此，需要出臺相關(guān)政策或者文件來有效解決承包期與電站運(yùn)營期的問題。第二，雖然我國目前尚未對農(nóng)村集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行明確規(guī)定，但是“以租代征”的方式在法律上是不允許的。為了使長效補(bǔ)償在土地征收中取得合法地位，后期可能將水電工程建設(shè)用地納入農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)范圍，結(jié)合部分水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置來開展試點(diǎn)[12]。第三，對于電站報廢后土地的復(fù)墾等也需要從政策層面予以規(guī)定，確保移民后代的權(quán)益，消除移民的后顧之憂。第四，加大資金傾斜，擴(kuò)大長效補(bǔ)償?shù)氖褂梅秶?。對公益型或?zhǔn)公益型項目，土地補(bǔ)償費(fèi)用及安置補(bǔ)助費(fèi)用直接納入長效補(bǔ)償基金，不足部分采用土地出讓金補(bǔ)足，并逐年發(fā)放。同時，應(yīng)制定詳細(xì)的政策制度甚至法律法規(guī)對長效補(bǔ)償行為進(jìn)行規(guī)定，保障長效補(bǔ)償資金安全，禁止資金被挪用[13]。第五，加強(qiáng)移民檔案管理。目前我國水庫移民檔案管理混亂的問題在后期扶持政策落實(shí)過程中充分暴露了出來。移民檔案管理不僅關(guān)系到后期扶持，而且關(guān)系到電站報廢后土地返還問題，影響移民的切身利益。因此，需要建立完整準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)庫，確保移民及衍生人口的權(quán)益。

3.3 整合政府資源

長效補(bǔ)償機(jī)制只能保障移民的農(nóng)業(yè)收入不受影響，但無法確保移民脫貧、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計目標(biāo)，而這與以發(fā)展為目的的大壩項目建設(shè)初衷相違背。因此，政府在移民安置過程中，需要加強(qiáng)對涉農(nóng)部門資源的整合，多部門協(xié)作促進(jìn)移民生計的恢復(fù)與重建。大中型水庫移民安置可以借鑒丹江口水庫的經(jīng)驗(yàn)，將移民安置與新村建設(shè)結(jié)合起來，在當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)下，各部門分工合作，保障資源供給。如農(nóng)林畜牧等部門優(yōu)先組織安排對移民進(jìn)行種植業(yè)、林果業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等技術(shù)技能培訓(xùn)和指導(dǎo)，扶持移民發(fā)展生產(chǎn)；金融部門在移民發(fā)展生產(chǎn)時優(yōu)先給予貸款等；衛(wèi)生部門應(yīng)加強(qiáng)對疾病的監(jiān)控和預(yù)防等。同時，地方政府還可以加強(qiáng)與企業(yè)之間的合作，在符合用工條件的情況下推薦移民到縣域企業(yè)就業(yè)，發(fā)揮資源互濟(jì)的優(yōu)勢。

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