我國(guó)鹽業(yè)管理體制改革與發(fā)展探析

曾凡珂

（四川理工學(xué)院 法學(xué)院，四川 自貢 643000）

一、我國(guó)鹽業(yè)管理體制的歷史沿革

中國(guó)古代的鹽業(yè)管理模式經(jīng)歷了官商專賣、官督商銷以及民運(yùn)民銷模式，其中處于核心地位的是官府專賣。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，齊桓公任用管仲變法，主張海濱產(chǎn)鹽之國(guó)可 “計(jì)口授鹽”，由官府直接介入鹽的產(chǎn)運(yùn)銷環(huán)節(jié)并對(duì)之加以管理，形成了食鹽專營(yíng)制度；漢武帝時(shí)期，采取“籠天下鹽鐵”措施，禁止食鹽私營(yíng)，以充實(shí)國(guó)庫(kù)，緩解國(guó)家財(cái)政緊張；隋唐時(shí)期，曾一度廢除鹽禁，不征鹽稅，實(shí)行食鹽民營(yíng)制度，但國(guó)家每遇財(cái)政困難，則又實(shí)施食鹽專營(yíng)制度；明清時(shí)期，食鹽專營(yíng)制度繼續(xù)發(fā)展，并發(fā)生了重大變化，商人勢(shì)力抬頭，清道光年間，陶澍在兩淮地區(qū)推行“票鹽法”，推行民運(yùn)民銷的鹽專賣制度。由此可見，我國(guó)古代實(shí)行鹽業(yè)專營(yíng)的根本目的在于通過(guò)征收鹽稅，充盈國(guó)庫(kù)，鞏固國(guó)家政權(quán)。鹽業(yè)管理模式中的官商專賣與官督商銷管理模式打破了官府壟斷的局面，且在食鹽的銷售環(huán)節(jié)引入許可制度的做法顯現(xiàn)出一定的歷史進(jìn)步性，但隨之產(chǎn)生的官商勾結(jié)牟取暴利的“尋租”行為卻嚴(yán)重制約著鹽業(yè)自身的發(fā)展，為我國(guó)當(dāng)前進(jìn)行的鹽業(yè)體制改革提供了有益的借鑒。

新中國(guó)成立至今，我國(guó)鹽業(yè)管理體制經(jīng)過(guò)一系列重大調(diào)整，但仍然以食鹽實(shí)行定點(diǎn)生產(chǎn)、統(tǒng)一收購(gòu)、統(tǒng)一分配的專營(yíng)管理模式為主。建國(guó)初期，國(guó)家對(duì)鹽業(yè)實(shí)行國(guó)營(yíng)為主，公私兼運(yùn)兼銷，1954年以后鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)交國(guó)有鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，實(shí)行鹽業(yè)產(chǎn)銷國(guó)家專營(yíng)，以此克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡帶來(lái)的食鹽供應(yīng)方面的困難。1990年3月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》，正式確定鹽業(yè)專營(yíng)管理模式，即食鹽、國(guó)家儲(chǔ)備鹽實(shí)行定點(diǎn)生產(chǎn)、統(tǒng)一收購(gòu)、統(tǒng)一分配，同時(shí)食鹽批發(fā)由各級(jí)鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。之后，基于我國(guó)碘缺乏的現(xiàn)狀，1994年10月，國(guó)務(wù)院頒布了旨在消除碘缺乏危害的《食鹽加碘條例》，并決定實(shí)行食鹽專營(yíng)政策。1995年11月，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委下發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)工業(yè)鹽供銷管理體制和價(jià)格管理辦法通知》，放開對(duì)工業(yè)鹽的管制，實(shí)行產(chǎn)銷直接見面，執(zhí)行國(guó)家保護(hù)價(jià)，進(jìn)入市場(chǎng)。但與此同時(shí)，國(guó)家仍然繼續(xù)推行食鹽專營(yíng)，1996年5月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《食鹽專營(yíng)辦法》，強(qiáng)化食鹽專營(yíng)，實(shí)行食鹽生產(chǎn)定點(diǎn)制度、食鹽批發(fā)許可證制度和運(yùn)輸準(zhǔn)運(yùn)證制度，逐步形成了我國(guó)食鹽專營(yíng)與工業(yè)用鹽逐步進(jìn)入市場(chǎng)的鹽業(yè)管理“雙軌制”模式。

二、我國(guó)鹽業(yè)管理體制存在的問(wèn)題

盡管新中國(guó)成立至今的食鹽專營(yíng)體制在消除碘缺乏病、保障公民身體健康方面發(fā)揮著重要的作用，但在經(jīng)濟(jì)全球化、一體化的發(fā)展趨勢(shì)中，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日趨成熟的背景下，現(xiàn)行鹽業(yè)專營(yíng)管理體制的弊端日益顯現(xiàn)，嚴(yán)重制約著中國(guó)鹽業(yè)的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的增強(qiáng)，具體表現(xiàn)為：

（一）政企不分，壟斷經(jīng)營(yíng)，監(jiān)管失效

從鹽業(yè)管理體制上看，我國(guó)目前在中央層面已做到了政企分開，即由國(guó)家發(fā)改委工業(yè)司輕工處鹽業(yè)管理辦公室負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)鹽業(yè)實(shí)行行業(yè)管理，監(jiān)督和組織實(shí)施食鹽專營(yíng)法規(guī)，由中國(guó)鹽業(yè)總公司負(fù)責(zé)全國(guó)鹽產(chǎn)品購(gòu)、銷管理和多品種鹽的開發(fā)、經(jīng)營(yíng)。但在地方層面仍然是政企合一，即各省、市、縣雖設(shè)有鹽務(wù)管理局與鹽業(yè)公司或支公司分別作為鹽業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)與鹽業(yè)經(jīng)營(yíng)單位，表面上政企分開，實(shí)際上兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間卻是“一套人馬，兩塊牌子”。在地方的鹽業(yè)管理體制下，鹽業(yè)公司既是經(jīng)營(yíng)者又是鹽業(yè)管理者，這易在實(shí)踐中導(dǎo)致其借行政管理的職能變相進(jìn)行壟斷經(jīng)營(yíng)，謀取高額利潤(rùn)，如本來(lái)出廠價(jià)只是400元/噸的鹽，鹽業(yè)公司銷售到市場(chǎng)的價(jià)格卻為1800元/噸[1]；還易導(dǎo)致其以行政管理為名，超越權(quán)限，以地方立法的形式，把鹽管死，實(shí)行地區(qū)封鎖[2]。同時(shí)，鹽業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)盡管承擔(dān)著監(jiān)管鹽業(yè)的職責(zé)，但實(shí)踐中更多地是將自己作為具有市場(chǎng)利益的經(jīng)營(yíng)主體，失去了行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)有的中立性，導(dǎo)致其監(jiān)督形同虛設(shè)，產(chǎn)生嚴(yán)重的權(quán)力尋租行為。

（二）產(chǎn)銷分離，生產(chǎn)效率低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力差

食鹽專營(yíng)體制之下，食鹽的產(chǎn)運(yùn)銷等環(huán)節(jié)均由國(guó)家統(tǒng)一控制，其中食鹽的生產(chǎn)由國(guó)家統(tǒng)一下達(dá)生產(chǎn)計(jì)劃，并指定企業(yè)定點(diǎn)生產(chǎn)；食鹽的儲(chǔ)存也由政府確定合理的庫(kù)存量；食鹽的運(yùn)輸須持有政府核發(fā)的食鹽許可證；食鹽的批發(fā)銷售要求批發(fā)企業(yè)按照政府確定的計(jì)劃購(gòu)入食鹽，并在規(guī)定的范圍內(nèi)銷售。從食鹽生產(chǎn)計(jì)劃到儲(chǔ)存量，再到食鹽許可與批發(fā)銷售，具體負(fù)責(zé)實(shí)施的機(jī)構(gòu)均為各級(jí)鹽業(yè)公司，由此，食鹽的生產(chǎn)與批發(fā)銷售被分割為兩塊，生產(chǎn)由制鹽企業(yè)負(fù)責(zé)，但對(duì)于食鹽產(chǎn)量及價(jià)格，制鹽企業(yè)并無(wú)決定權(quán)，相反，鹽業(yè)公司基于食鹽專營(yíng)實(shí)施者的身份獲得了對(duì)食鹽批發(fā)銷售的管理權(quán)。在這種產(chǎn)銷分離模式下，食鹽生產(chǎn)企業(yè)長(zhǎng)期被動(dòng)接受鹽業(yè)公司下達(dá)的生產(chǎn)計(jì)劃，無(wú)需擔(dān)心產(chǎn)品的銷售問(wèn)題，導(dǎo)致其在技術(shù)及管理提升方面缺乏應(yīng)有的積極性，加之產(chǎn)銷不平等及產(chǎn)大于銷導(dǎo)致食鹽銷售利益分配不公，食鹽生產(chǎn)企業(yè)難以累積資金改進(jìn)創(chuàng)新，鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)效率極低，競(jìng)爭(zhēng)力差。同時(shí)，食鹽生產(chǎn)企業(yè)也難以通過(guò)市場(chǎng)選優(yōu)化配置資源，企業(yè)集約化程度低，規(guī)模經(jīng)濟(jì)難以形成，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。到目前為止，全國(guó)共有制鹽企業(yè)1300多家，平均產(chǎn)能3萬(wàn)噸，生產(chǎn)能力超過(guò)5萬(wàn)噸的企業(yè)僅占全部制鹽企業(yè)的8.5%，與美國(guó)產(chǎn)銷一體化的六大制鹽企業(yè)相比差距十分顯著。[3]

（三）法律規(guī)范滯后，立法層級(jí)低，鹽政執(zhí)法混亂

我國(guó)現(xiàn)行鹽業(yè)管理的法律規(guī)范主要形成于在90年代初、中期，并以行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)章為主要表現(xiàn)形式，主要有國(guó)務(wù)院頒布的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》、《食鹽加碘條例》、《食鹽專營(yíng)辦法》，國(guó)家計(jì)委制定的《食鹽價(jià)格管理辦法》，以及國(guó)家發(fā)改委制定《食鹽專營(yíng)許可證管理辦法》，另外各地方也在中央授權(quán)之下就鹽業(yè)管理與食鹽專營(yíng)制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，為我國(guó)的食鹽專營(yíng)提供了重要的法律依據(jù)，在規(guī)范了鹽業(yè)市場(chǎng)，確保了合格碘鹽的供應(yīng)方面發(fā)揮了積極的作用。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)鹽業(yè)管理的法律規(guī)范卻呈現(xiàn)出以下問(wèn)題：一是嚴(yán)重的滯后性，如《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》中對(duì)輕工業(yè)部為鹽業(yè)行政主管部門的規(guī)定，以及禁止私營(yíng)企業(yè)和個(gè)人開發(fā)鹽資源的規(guī)定均與實(shí)際不吻合，眾所周知，92年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，鹽業(yè)行政主管部門已變更為國(guó)家發(fā)改委，而國(guó)有企業(yè)改革后，個(gè)別制鹽企業(yè)進(jìn)行了股份化或民營(yíng)化改造；二是內(nèi)容規(guī)定不完善，缺少對(duì)鹽業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)與鹽政執(zhí)法權(quán)、監(jiān)管權(quán)的合理定位，導(dǎo)致實(shí)踐中鹽業(yè)公司干預(yù)地方鹽業(yè)管理的立法，通過(guò)地方立法擴(kuò)大專營(yíng)，推行壟斷，加之缺乏統(tǒng)一的鹽業(yè)管理法律，也使各地方立法內(nèi)容無(wú)法統(tǒng)一，極大地破壞了市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，損害了消費(fèi)者的合法權(quán)益，加重了政府的腐敗行為；三是鹽政執(zhí)法混亂，鹽政執(zhí)法者又是經(jīng)營(yíng)者，在法律規(guī)制失效的情形下，鹽業(yè)行政機(jī)構(gòu)極易在執(zhí)法中以權(quán)謀私，如將罰沒的私鹽加入食鹽銷售、或低價(jià)購(gòu)入工業(yè)鹽加碘后出賣等，嚴(yán)重影響著專營(yíng)管理的社會(huì)效益。

三、改革與發(fā)展我國(guó)鹽業(yè)管理體制的思考

現(xiàn)階段，改革與發(fā)展我國(guó)鹽業(yè)管理體制應(yīng)采取漸進(jìn)的途徑，既不能馬上取消專營(yíng)，也不能繼續(xù)推行壟斷，而應(yīng)在規(guī)范專營(yíng)的基礎(chǔ)之上，打破壟斷，逐漸引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，為最終放開專營(yíng)創(chuàng)造條件。具體的改革思路為：

（一)政企分開，打破壟斷，強(qiáng)化監(jiān)管

政企分開是鹽業(yè)管理體制改革的第一步，即實(shí)行鹽業(yè)管理和經(jīng)營(yíng)分開，由各級(jí)鹽業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)將鹽政管理權(quán)從各級(jí)鹽業(yè)公司收回，將鹽政管理涉及的衛(wèi)生、質(zhì)量、市場(chǎng)及執(zhí)法職能交由相關(guān)的部門承擔(dān)，防止鹽業(yè)公司借政府授予的鹽政管理權(quán)推行壟斷。另外可通過(guò)引入鹽價(jià)聽證程序、特許權(quán)拍賣方式等逐漸放松政府對(duì)食鹽價(jià)格及產(chǎn)運(yùn)銷的控制。與此同時(shí)，強(qiáng)化政府的監(jiān)管職責(zé)，特別是對(duì)食鹽生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)條件及過(guò)程、食鹽產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管，加大對(duì)食鹽運(yùn)銷環(huán)節(jié)中違法行為的查處，并充分發(fā)揮鹽業(yè)協(xié)會(huì)在鹽業(yè)管理中的監(jiān)督與協(xié)助作用，盡可能地保障合格碘鹽的供給。

（二）產(chǎn)銷并軌，產(chǎn)業(yè)整合，導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)

就目前我國(guó)制鹽工業(yè)呈現(xiàn)的“多、小、弱、散、亂”的狀態(tài)，我國(guó)鹽業(yè)要實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、大型集團(tuán)化難度較大，應(yīng)當(dāng)立足于黨的十六屆三中全會(huì)“打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，通過(guò)市場(chǎng)手段進(jìn)行資源的合理配置”等相關(guān)精神，結(jié)合國(guó)際慣例和中國(guó)鹽業(yè)現(xiàn)狀，加強(qiáng)宏觀引導(dǎo)，因勢(shì)利導(dǎo)的從多個(gè)層面有序、協(xié)同的推動(dòng)我國(guó)鹽業(yè)改革。一是重塑鹽業(yè)產(chǎn)銷價(jià)值鏈條，打破原有以行政區(qū)劃為核心的省、地、市、縣的多級(jí)批發(fā)體系，由省公司對(duì)地市級(jí)公司實(shí)行垂直管理，逐步推進(jìn)市（地）縣合一，建立現(xiàn)代化的鹽產(chǎn)品配送網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)食鹽的高效流通；二是進(jìn)行鹽業(yè)企業(yè)的資本規(guī)?；希ㄟ^(guò)充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的營(yíng)造，科學(xué)合理得跨地區(qū)的聯(lián)合、兼并、重組，淘汰勞動(dòng)生產(chǎn)率低、生產(chǎn)條件落后、產(chǎn)能規(guī)模小的企業(yè)，組建以資產(chǎn)為紐帶、多種形式的大型制鹽集團(tuán)，構(gòu)成現(xiàn)代化、集約化、規(guī)模化的大生產(chǎn)格局，實(shí)現(xiàn)制鹽企業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)；三是進(jìn)行政策引導(dǎo)，完成合理的資源與市場(chǎng)配置，建立更具市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征的激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制。通過(guò)運(yùn)銷渠道調(diào)整，使得鹽業(yè)公司以外的合法經(jīng)銷商可以直接與生產(chǎn)廠方聯(lián)系供貨，促使鹽業(yè)公司改變過(guò)去的官商作風(fēng)和傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)管理理念和方式，主動(dòng)適應(yīng)現(xiàn)代管理、物流的經(jīng)營(yíng)理念；四是并加大政策扶持，形成重點(diǎn)鹽業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)力開發(fā)保障體系，通過(guò)國(guó)家集中一部分發(fā)展資金，對(duì)有發(fā)展前景的幾家大型制鹽集團(tuán)加大技術(shù)更新和技術(shù)改造，促進(jìn)其產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和規(guī)模效益，加快培育具有國(guó)內(nèi)、外競(jìng)爭(zhēng)力的大型制鹽企業(yè)集團(tuán)，盡快形成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

（三）統(tǒng)一立法，嚴(yán)格執(zhí)法，創(chuàng)造有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

現(xiàn)階段，實(shí)現(xiàn)政企分開，打破壟斷還須借助于法律對(duì)鹽業(yè)管理的規(guī)制，這就要求對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的鹽業(yè)管理法規(guī)加以完善，具體為：首先，由全國(guó)人大制定一部《鹽業(yè)管理法》，從內(nèi)容上對(duì)鹽政管理權(quán)進(jìn)行合理配置，并明確鹽產(chǎn)品的內(nèi)涵外延，確立鹽產(chǎn)品的分類管理體系；其次，修改《食鹽專營(yíng)辦法》，明確規(guī)定鹽業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)與鹽業(yè)公司的法律地位，以及鹽業(yè)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍；最后，應(yīng)清理現(xiàn)行涉及鹽業(yè)管理的各類法規(guī)，特別是地方性涉鹽規(guī)范，廢止其中與中央立法相抵觸的內(nèi)容，并統(tǒng)一其立法規(guī)定。與此同時(shí)，還應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法，特別是在相應(yīng)的法律規(guī)范中明確執(zhí)法人員及機(jī)構(gòu)違法執(zhí)法的法律責(zé)任，為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造有序的環(huán)境，保障鹽行業(yè)健康發(fā)展。

綜上所述，我國(guó)鹽業(yè)管理體制的改革應(yīng)在政企分開的基礎(chǔ)之上，通過(guò)相關(guān)立法規(guī)范專營(yíng)，并逐漸放開政府對(duì)食鹽產(chǎn)運(yùn)銷及價(jià)格的控制，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)銷合一，培育大的鹽業(yè)公司及企業(yè)集團(tuán)，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，確保碘鹽的有效供給，并提高政府的監(jiān)管能力，保障鹽業(yè)市場(chǎng)公平有序地運(yùn)行，最終實(shí)現(xiàn)由食鹽專營(yíng)到食鹽市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變。

[1]杜珂.鹽業(yè)改革不能冒進(jìn)——訪國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)貿(mào)易司副司長(zhǎng)馬占平[J].中國(guó)改革，2006，（4）：64.

[2]郭高中.打破食鹽批發(fā)和零售環(huán)節(jié)的壟斷，艱難的鹽業(yè)改革[DB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/1026/3415984.html.

[3]李優(yōu)樹，李冉.我國(guó)鹽業(yè)管理體制改革初探[J].人民論壇，2011，（10）中旬：237.