城市化進(jìn)程中的農(nóng)民工政府管理創(chuàng)新探討

★ 蔡微巍

農(nóng)民工是我國(guó)改革開(kāi)放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涌現(xiàn)的一支新型勞動(dòng)大軍，一頭連著城市和發(fā)達(dá)地區(qū)。他們?yōu)槌鞘袆?chuàng)造了財(cái)富，為農(nóng)村增加了收入，為城鄉(xiāng)發(fā)展注入了活力，是工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的有效載體。如何提高對(duì)城市農(nóng)民工的管理水平已成為政府關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。

一、農(nóng)民工政府管理的現(xiàn)狀

(一)目前政府管理的特點(diǎn)

1.以城鄉(xiāng)二元體制為基礎(chǔ)

自上世紀(jì)50年代起，我國(guó)城鄉(xiāng)居民被嚴(yán)格劃分為非農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)兩種戶口，并以此為基礎(chǔ)，制定和實(shí)行一系列不同的就業(yè)、教育、社會(huì)保障、醫(yī)療、住房等政策、制度，形成了“城鄉(xiāng)分治，一國(guó)兩策”的城鄉(xiāng)二元體制。實(shí)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后，農(nóng)民開(kāi)始進(jìn)城尋找工作。由于戶籍制度改革滯后，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，雖然已經(jīng)改變了職業(yè)，但卻無(wú)法改變農(nóng)民的身份，成了所謂“農(nóng)民工”。政府對(duì)農(nóng)民工的管理，仍以戶籍制度為基礎(chǔ)，把原來(lái)在空間上分開(kāi)的城鄉(xiāng)分割式的二元社會(huì)管理，改變?yōu)槌鞘袃?nèi)部的二元社會(huì)管理。政府對(duì)農(nóng)民工和市民，規(guī)定了不同的權(quán)利、義務(wù)，提供不同的公共服務(wù)。“城鄉(xiāng)分治，一國(guó)兩策”變化為“城內(nèi)分治，一城兩策”。

2.以治安管理為重點(diǎn)的防范式管理

上世紀(jì)80年代以來(lái)，政府對(duì)農(nóng)民工的管理主要包括:公安部門的暫住戶口管理、勞動(dòng)部門的流動(dòng)就業(yè)管理、計(jì)劃生育部門的婚育管理等。流動(dòng)人口的組織管理體系包括勞動(dòng)、公安、城建、計(jì)劃生育等部門，而主要以公安部門為主。城市政府領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)各部門工作的外來(lái)人口管理辦公室，就設(shè)在公安局。日常管理活動(dòng)基本就是辦證——收費(fèi)、查證——罰款。遇到證照不全的，還會(huì)收容遣送。而農(nóng)民工迫切需要的就業(yè)、勞動(dòng)保護(hù)、住房、上學(xué)、醫(yī)療等服務(wù)，政府卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足他們的要求，農(nóng)民工只好尋求不被政府承認(rèn)的“非法社會(huì)服務(wù)”。

(二)農(nóng)民工政府管理中存在的問(wèn)題

1.就業(yè)管理方面

首先，政府就業(yè)制度安排不合理。傳統(tǒng)體制下城鄉(xiāng)分離的就業(yè)制度，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民工在城市的公平就業(yè)。其次，政府信息不對(duì)稱導(dǎo)致農(nóng)民工擇業(yè)的盲目性。農(nóng)民工在勞動(dòng)力市場(chǎng)上存在著信息不對(duì)稱，農(nóng)民工尋求工作有很大的不確定性、不穩(wěn)定性，習(xí)慣于短期行為而不斷“跳槽”，形成不了工作經(jīng)驗(yàn)、職業(yè)技能和社會(huì)地位的累積，走不出城市中的底層環(huán)境。

2.戶籍管理方面

近年來(lái)，隨著農(nóng)民工問(wèn)題逐漸得到重視，許多地方政府也相繼出臺(tái)了一系列城市戶籍制度改革的政策和措施。農(nóng)村、城市居民在遷移問(wèn)題上已一視同仁。單從戶口登記這個(gè)意義上講，已經(jīng)完成了從“二元”到“一元”的城鄉(xiāng)戶籍一體化改革。但是，由于城鄉(xiāng)差別及社會(huì)管理“二元化”的客觀存在，歷史形成的管理部門在制定政策和實(shí)際工作中對(duì)戶籍管理制度的過(guò)度依賴，相關(guān)配套政策滯后，使得當(dāng)前戶籍管理還存在很多問(wèn)題。

3.教育管理方面

首先，農(nóng)民工自身教育培訓(xùn)管理方面。農(nóng)民工之所以成為弱勢(shì)群體，非常重要的一點(diǎn)就是受教育水平的低下以及各種知識(shí)技能的缺乏，導(dǎo)致他們?cè)诰蜆I(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)，限制了他們進(jìn)入社會(huì)主流。其次，農(nóng)民工子女教育管理方面。近年來(lái)，農(nóng)民工子女教育難的問(wèn)題，雖然逐漸引起了各級(jí)政府的重視和社會(huì)各界的關(guān)注，教育部門及有關(guān)部門也做了大量工作，但還是收效甚微。三是教育公平發(fā)生偏差，個(gè)別學(xué)校和教師歧視農(nóng)民工子女學(xué)生，無(wú)情地剝奪了農(nóng)民工子女學(xué)生與城學(xué)生同等享有的一些教育權(quán)利。四是農(nóng)民工子弟學(xué)校辦學(xué)條件差，師資弱，流動(dòng)性大，辦學(xué)合法化問(wèn)題難解決。中國(guó)流動(dòng)人口大約1.5億，隨父母進(jìn)城的農(nóng)民工子女則有近2000萬(wàn)。他們當(dāng)中，失學(xué)率高達(dá)9.3%，近100萬(wàn)名適齡兒童不能及時(shí)入學(xué)。

4.社會(huì)保障管理方面

從失業(yè)保障方面看，城市居民在失業(yè)期間有失業(yè)補(bǔ)助，而農(nóng)民工卻沒(méi)有，他們?cè)谑I(yè)期間多是靠積蓄，或向他人借錢維持生計(jì)，也有一部分人不得不重回農(nóng)村老家。從醫(yī)療方面看，很多農(nóng)民工生病以后仗著年輕、身體好、硬挺著不去醫(yī)院看病;遇到不得不看的病，絕大部分也只能是自費(fèi)，用工單位通常在不得已的情形下才墊付很小的一部分費(fèi)用。從住房方面看，農(nóng)民工是無(wú)法享受福利分房或在政府提供補(bǔ)貼的情形下購(gòu)買商品房的。另外，像養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)，最低生活保障等就更不必提及。盡管社會(huì)保險(xiǎn)已在逐漸開(kāi)始吸納農(nóng)民工這一群體，可是參保數(shù)量仍舊只占極小的比例。

二、政府對(duì)農(nóng)民工管理的創(chuàng)新

(一)管理理念創(chuàng)新

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)民工進(jìn)城的實(shí)際問(wèn)題，政府必須在指導(dǎo)思想上按照中央提出的發(fā)展要有新思路、改革要有新突破、開(kāi)放要有新局面、各項(xiàng)工作要有新舉措的要求，真正關(guān)心農(nóng)民工、善待農(nóng)民工，按照“政策引導(dǎo)，加強(qiáng)管理，改善服務(wù)”的原則，切實(shí)做好有關(guān)農(nóng)民工的各方面工作。

1.堅(jiān)持以人為本的原則

堅(jiān)持以人為本的原則，首先要尊重農(nóng)民工，尊重農(nóng)民工的勞動(dòng)和公民權(quán)利，要平等對(duì)待農(nóng)民工，消除對(duì)農(nóng)民工的歧視和偏見(jiàn);堅(jiān)持以人為本的原則，不但要承認(rèn)農(nóng)民工對(duì)城市建設(shè)做出的巨大貢獻(xiàn)，也要樹(shù)立讓農(nóng)民工共享建設(shè)成果的理念;堅(jiān)持以人為本的原則，就要關(guān)心農(nóng)民工，解決他們?cè)诔鞘泄ぷ?、生活中遇到的各種問(wèn)題;堅(jiān)持以人為本的原則，就要?jiǎng)?chuàng)造條件，讓農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、教育等方面擁有與城市居民同樣的發(fā)展機(jī)會(huì)。

2.堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則

城市取得今天的發(fā)展成就，包含著農(nóng)村、農(nóng)民過(guò)去和現(xiàn)在做出的巨大犧牲。在我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的今天，城市的發(fā)展必須自覺(jué)服從、服務(wù)于國(guó)家發(fā)展的大局。我國(guó)正處于工業(yè)化發(fā)展的中期階段，這是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大量轉(zhuǎn)移、城市化水平迅速提高的時(shí)期。適應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)，城市對(duì)農(nóng)民工的管理，要由限制農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)到支持農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城。城市建設(shè)要根本轉(zhuǎn)變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)分割的思維，確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)開(kāi)放與統(tǒng)籌的觀念。

3.樹(shù)立現(xiàn)代政府的理念

這包括兩方面:一是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府職能理念。要正確處理政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)的關(guān)系。從這些年的實(shí)踐看，城市政府在農(nóng)民工管理中，對(duì)企業(yè)用工的計(jì)劃控制，干預(yù)了勞動(dòng)力市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，是政府職能錯(cuò)位的表現(xiàn)。政府對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)不力，偏離了保護(hù)弱者的責(zé)任，表現(xiàn)為政府的缺位。二是與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的政府管理理念。社會(huì)管理要從單一的政府一個(gè)中心的管理，走向同群眾參與管理、自主治理結(jié)合的多中心的社會(huì)治理。

(二)管理體制創(chuàng)新

為了做好對(duì)農(nóng)民工的管理服務(wù)工作，政府應(yīng)該將更多的精力放在社會(huì)管理和公共服務(wù)上，深入研究農(nóng)民工管理問(wèn)題的特點(diǎn)和規(guī)律，推動(dòng)管理體制創(chuàng)新，提高政府部門的權(quán)威性、有效性和適應(yīng)性。

1.管理機(jī)制創(chuàng)新

建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的流動(dòng)人口控制機(jī)制。政府應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策、投資政策等引導(dǎo)不同行業(yè)、不同類型的企業(yè)在城市空間上的合理分布，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市人口的合理分布。從控制人口的流動(dòng)看，要由注重設(shè)置“個(gè)人門檻”向注重設(shè)置“行業(yè)企業(yè)門檻”轉(zhuǎn)變，限制和鼓勵(lì)措施并舉。

2.管理制度創(chuàng)新

就業(yè)制度創(chuàng)新。在當(dāng)前的農(nóng)民工就業(yè)制度創(chuàng)新中，應(yīng)著力抓好以下三件事情:一是大力發(fā)展適應(yīng)農(nóng)民工特點(diǎn)的就業(yè)服務(wù)體系，免費(fèi)為其提供就業(yè)信息和職業(yè)介紹等基本服務(wù)等。二是加強(qiáng)農(nóng)民工工資管理，要著力抓好以下兩項(xiàng)制度:要加快推進(jìn)工資支付保證金制度，杜絕拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象;嚴(yán)格執(zhí)行并不斷完善最低工資制度，推動(dòng)農(nóng)民工工資水平合理增長(zhǎng)。三是全面推行勞動(dòng)合同制度，切實(shí)加強(qiáng)勞動(dòng)用工管理。

戶籍制度創(chuàng)新。政府必須加大戶籍制度改革和相關(guān)政策調(diào)整力度，進(jìn)一步放寬農(nóng)民工進(jìn)城落戶的門檻，讓在城市務(wù)工三年以上、有固定就業(yè)收入的農(nóng)民工登記為城市居民戶口，在政治權(quán)利、就業(yè)求職、權(quán)益維護(hù)、社會(huì)保障、子女受教育方面與城市居民一視同仁。

教育制度創(chuàng)新。一是根據(jù)農(nóng)民工的需求，統(tǒng)籌全社會(huì)的教育資源，形成多形式、多渠道、多專業(yè)、多途徑的農(nóng)民工教育培訓(xùn)的格局。二是農(nóng)民工的教育培訓(xùn)必須有計(jì)劃、有步驟、有目標(biāo)地進(jìn)行。三是在教育培訓(xùn)學(xué)習(xí)的形式上，可采取開(kāi)放、業(yè)余、遠(yuǎn)程教育學(xué)習(xí)的方式進(jìn)行。四是農(nóng)民工教育培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)采取低成本、低收費(fèi)、多方分擔(dān)原則，由政府、學(xué)校、企業(yè)和農(nóng)民工共同承擔(dān)。

社會(huì)保障制度創(chuàng)新。各級(jí)政府和主管部門要牢固樹(shù)立“為農(nóng)民工服務(wù)”的理念，轉(zhuǎn)變管理方式，提高服務(wù)質(zhì)量和管理效率，切實(shí)落實(shí)好農(nóng)民工的參保待遇，讓參保農(nóng)民工在享受待遇時(shí)能夠看得見(jiàn)、摸得著、拿得到，而且手續(xù)簡(jiǎn)便。其次，制度上要完善。所有用人單位必須依法將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍，各統(tǒng)籌地區(qū)要重點(diǎn)解決農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工期間的住院醫(yī)療保障問(wèn)題。同時(shí)，抓緊研究探索低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，并能夠與城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。其三，法律上要保障。必須加快農(nóng)民工社會(huì)保障法律制度建設(shè)，建立健全農(nóng)民工社會(huì)保障法律運(yùn)行機(jī)制。各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，要把辦理農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)納入目標(biāo)考核責(zé)任制。

(三)管理方式手段創(chuàng)新

1.實(shí)施多元化管理方式提高農(nóng)民工管理實(shí)效

農(nóng)民工管理一直是城市管理中的難題，不僅涉及到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安，而且關(guān)系到農(nóng)民工群體自身的安全和生活問(wèn)題。因此，政府的管理服務(wù)顯得尤為重要。政府在管理中應(yīng)堅(jiān)持以政府管理為主導(dǎo)。在農(nóng)民工管理格局中，政府要擔(dān)負(fù)起宏觀管理的主要職能，即集中精力抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù);鼓勵(lì)各種社會(huì)組織積極參與。在多元化的管理新格局中，政府還應(yīng)支持鼓勵(lì)各種社會(huì)組織積極參與到對(duì)農(nóng)民工的管理服務(wù)中來(lái)。其中尤其是要加快構(gòu)建以社區(qū)為依托的農(nóng)民工服務(wù)和管理平臺(tái)，加快建設(shè)開(kāi)放型、多功能的城市社區(qū)，健全社區(qū)管理服務(wù)制度，為農(nóng)民工融入城市、同市民和諧相處創(chuàng)造良好環(huán)境和條件;建立農(nóng)民工組織，讓他們實(shí)現(xiàn)自我管理與服務(wù)，降低政府對(duì)農(nóng)民工的管理與服務(wù)成本。

2.采用現(xiàn)代電子政務(wù)方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工管理信息化

建立起全國(guó)性和區(qū)域性的“勞務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)”，通過(guò)電子途徑傳遞遠(yuǎn)程勞務(wù)需求信息。建立勞動(dòng)力市場(chǎng)廣域網(wǎng)或局域網(wǎng)，并開(kāi)展勞動(dòng)力市場(chǎng)職業(yè)供求狀況分析和信息發(fā)布，為農(nóng)民工外出就業(yè)提供多項(xiàng)信息服務(wù)。建立涵蓋勞務(wù)信息傳遞、遠(yuǎn)程面試、務(wù)工洽談、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、維權(quán)救助、遠(yuǎn)程探親等內(nèi)容的全國(guó)農(nóng)民工跨地區(qū)就業(yè)遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，做到農(nóng)民工信息的實(shí)時(shí)監(jiān)控。建立農(nóng)民工各類社會(huì)管理的個(gè)人電子檔案，并全國(guó)聯(lián)網(wǎng)［4］，不管其流動(dòng)到哪里，公民的權(quán)利和義務(wù)就會(huì)隨之移動(dòng)到哪里，以利于對(duì)農(nóng)民工的管理與服務(wù)。

［1］D.諾思.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷［M］.上海:上海三聯(lián)書店，上海出版社，1999.

［2］張波.農(nóng)民工合法權(quán)益保護(hù)的十大問(wèn)題與出路［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2006(5).

［3］林嘉.社會(huì)保障法的理念、實(shí)踐與創(chuàng)新［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.(8).

［4］汝信等.中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004.

［5］沈立人.中國(guó)弱勢(shì)群體［M］.民主與建設(shè)出版社，2005.

［6］劉煒.城市化發(fā)展需正視的八個(gè)問(wèn)題［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2006(1).