行政決策中的合法性及有效性分析——以“限娛令”為例

張魯萍

(武漢大學(xué)，湖北武漢 430072)

行政決策中的合法性及有效性分析
——以“限娛令”為例

張魯萍

(武漢大學(xué)，湖北武漢 430072)

隨著行政法治的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)獲得了很多的決策權(quán)。但在具體的行政決策制定過程中，無論是對(duì)合法性還是有效性因素都欠缺足夠的重視。決策制定者不僅要注重形式合法性，更應(yīng)注重實(shí)質(zhì)合法性;在關(guān)注合法性因素的同時(shí)，也應(yīng)該關(guān)注有效性因素。唯有此方能優(yōu)化行政決策。

“限娛令”;行政決策;合法性;有效性

國家廣電總局于2011年10月下旬下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電視上星綜合頻道節(jié)目管理的意見》(以下簡稱《意見》)，提出從2012年1月1日起，34個(gè)電視上星綜合頻道要提高新聞?lì)惞?jié)目播出量，同時(shí)對(duì)部分類型節(jié)目播出實(shí)施調(diào)控，以防止過度娛樂化和低俗傾向，滿足廣大觀眾多樣化多層次高品位的收視需求。這道“限娛令”②因涉及眾多的利益方，在輿論中引起巨大爭議。在關(guān)注輿論紛紛擾擾的評(píng)論之余，學(xué)者需要平靜下來，將其放在法學(xué)的視域中對(duì)該決策的合法性與有效性進(jìn)行客觀且全面的分析與論證。

一、“限娛令”的合法性分析

任何一項(xiàng)行政決策的出臺(tái)，在“依法行政”的語境下首先需要考量的是，其是否符合合法性要求。就限娛個(gè)案而言，限娛是廣電部門針對(duì)目前娛樂節(jié)目過多、過濫的現(xiàn)實(shí)情況，根據(jù)其職權(quán)對(duì)電視節(jié)目內(nèi)容進(jìn)行的規(guī)制，是一種典型的文化管理行為。具體體現(xiàn)限娛內(nèi)容的《意見》實(shí)質(zhì)上即是廣電總局以行政規(guī)范性文件做出的一個(gè)行政決策。該決策具有很強(qiáng)的約束力，34家上星衛(wèi)視必須遵循該《意見》的規(guī)定，進(jìn)行相關(guān)的節(jié)目調(diào)整，否則將會(huì)受到相應(yīng)的處罰。所以，《意見》一經(jīng)做出，就和其他的行政行為一樣具有先定力、公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力等法定效力。那么，這樣的一項(xiàng)行政決策是否滿足合法性的要求?筆者在此分別從形式合法性和實(shí)質(zhì)合法性角度予以分析。

從行政法層面來看，一項(xiàng)行政決策的形式合法主要考量的是其主體、權(quán)限、內(nèi)容和程序。廣電總局是否有權(quán)制定這一決策?這需要根據(jù)相關(guān)的法律依據(jù)來進(jìn)行規(guī)范分析。根據(jù)《廣播電視管理?xiàng)l例》第五條“國務(wù)院廣播電視行政部門負(fù)責(zé)全國的廣播電視管理工作”、第四十三條“國務(wù)院廣播電視行政部門在特殊情況下，可以作出停止播出、更換特定節(jié)目或者指定轉(zhuǎn)播特定節(jié)目的決定”。就此次廣電總局的“限娛令”來看，首先，廣電總局發(fā)布的《意見》，對(duì)全國34家電視上星綜合頻道的節(jié)目進(jìn)行規(guī)制，并沒有超越其事務(wù)管轄權(quán)，因此，具備主體和權(quán)限合法要件。其次，從決策內(nèi)容上來看，實(shí)行“限娛令”的依據(jù)是目前部分上星頻道電視節(jié)目過度娛樂化、格調(diào)低俗、形態(tài)雷同等問題，而在《意見》中無論是減少娛樂節(jié)目量，增強(qiáng)新聞?lì)惞?jié)目播出量還是改善節(jié)目類型結(jié)構(gòu)也都是服務(wù)于解決這樣的問題的目的，因此在內(nèi)容上也符合合法性的要求。最后，從程序上來看，在2012年1月1日開始實(shí)施 ，而在二個(gè)月前的10月25日，廣電總局即發(fā)布了《意見》，符合“應(yīng)當(dāng)提前向社會(huì)公告”的法定程序，所以也滿足程序合法要件的要求?？偟膩碚f，“限娛令”具備行政行為形式合法的四個(gè)要件，因而符合形式合法的底線要求。

從整體上來看，筆者對(duì)該《意見》的形式合法性問題基本上是肯定的。但隨著現(xiàn)代社會(huì)從形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治、從管理行政走向服務(wù)行政，形式合法不再成為合法性的唯一內(nèi)涵。僅僅依靠形式合法性分析，不僅難以揭示決策科學(xué)性與民主性的問題本質(zhì)與要求，也難以深化對(duì)構(gòu)成決策對(duì)象的問題的深入理解與認(rèn)識(shí)［1］。因此，突破簡單的形式“合法律性”框架，邁向內(nèi)容更為包容、多元的實(shí)質(zhì)合法性無疑是當(dāng)代中國依法行政、法治政府建設(shè)中的一個(gè)重大理論和實(shí)踐問題。而行政決策所要求的實(shí)質(zhì)合法性基礎(chǔ)，至少部分地源于民主選擇和理性支撐［2］。

任何一個(gè)決策的出臺(tái)本質(zhì)上是不同利益的表達(dá)、競爭以及權(quán)衡的過程，這一過程并不能僅通過立法機(jī)構(gòu)的指令而得到合法化。只有將這一過程注入更多的“民主化要素”，才能使行政過程及其結(jié)果獲得實(shí)質(zhì)的合法性［3］?！跋迠柿睢钡膶?shí)施不僅關(guān)涉到廣播電視的專業(yè)技術(shù)問題，也關(guān)涉到一般民眾對(duì)該政策的認(rèn)知及態(tài)度;不僅關(guān)涉到電視節(jié)目總體質(zhì)量的提高，也關(guān)涉到34家上星電視臺(tái)自主播放節(jié)目的權(quán)益。因此，這樣一個(gè)行政政策的出臺(tái)必須要充分引入民主參與，讓相關(guān)利益群體參與到該政策的形成中來，從而為行政過程注入更多的民主合法性資源，以增強(qiáng)政策的社會(huì)可接受性。但從現(xiàn)實(shí)來看，《意見》出臺(tái)過程中民主化程度明顯不足。雖然在廣電總局新聞發(fā)言人就《意見》答新華社記者問中提到“在起草過程中，幾次召開座談會(huì)征求地方廣電局和電視臺(tái)的意見。同時(shí)，還通過專題調(diào)研、個(gè)別交流、收集網(wǎng)上反映等方式，聽取了群眾代表、業(yè)界人士、專家學(xué)者和有關(guān)部門的意見”。但筆者進(jìn)行了相關(guān)資料的搜索，發(fā)現(xiàn)在此《意見》制定的過程中除了2011年7月7日廣電總局召開了“關(guān)于防止部分廣播節(jié)目過度娛樂化座談會(huì)”，邀請(qǐng)多家衛(wèi)視相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參與外，并沒有進(jìn)行相關(guān)的民意調(diào)查，沒有征求廣大受眾對(duì)于此次“限娛”政策的意見，即使是多家衛(wèi)視相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人參與座談的具體內(nèi)容也不得而知。因此，限娛政策的出臺(tái)在議程設(shè)定、方案選擇、公眾參與等環(huán)節(jié)，都缺乏充分的討論。也正是由于缺乏公眾參與，目前公眾對(duì)此次限娛的目的和“方案合理性”①根據(jù)新規(guī)定，2012年1月1日開始，每日19:30～22:00，衛(wèi)視頻道娛樂節(jié)目不超過9檔，時(shí)長不超過90分鐘，且每個(gè)衛(wèi)視頻道每周娛樂節(jié)目不能超過2檔。有公眾質(zhì)疑，“這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是怎么量化出來的，有沒有經(jīng)過調(diào)研，又預(yù)期達(dá)到什么效果?”參見李青:《一紙限娛令能治道德病?》，http://www．people．com．cn/h/2011/1030/c25408 －3139485435．html，最后訪問時(shí)間 2011年12月10日。等問題仍有很大質(zhì)疑?！跋迠柿睢敝贫ㄟ^程中的“民主赤字”無疑會(huì)消解此決策的實(shí)質(zhì)合法性。因此，在現(xiàn)代國家的行政政策形成過程中，“應(yīng)當(dāng)賦予公眾以越來越多的參與行政決策的權(quán)利，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的回應(yīng)性，使得公眾成為行政機(jī)關(guān)在治理過程中的伙伴”［4］，使其成為行政、行政主體以及行政權(quán)獲得其正當(dāng)性的重要保障。

行政決策過程中的利益表達(dá)機(jī)制，除了要關(guān)注廣大觀眾的意見外，也應(yīng)該強(qiáng)調(diào)對(duì)包括行政法專家在內(nèi)的法律專家以及相應(yīng)各個(gè)領(lǐng)域?qū)＜业闹匾?。因?yàn)椋S著現(xiàn)代行政事務(wù)日益專業(yè)化、技術(shù)化，專家掌握的系統(tǒng)化的實(shí)證知識(shí)不僅對(duì)理性決定的做出具有意義，而且可以在促進(jìn)理性的基礎(chǔ)上證成行政權(quán)行使的合法，為大眾參與提供理性化資源［5］。因此，只有通過“多元智慧”的獲取，將政治權(quán)力對(duì)知識(shí)的強(qiáng)制可能性降至最低，通過知識(shí)來源和競爭機(jī)制的多元化化解知識(shí)壟斷，才能為具體的行政決策提供真正科學(xué)意義上的理性支撐［6］。就電視節(jié)目管制而言，無論是優(yōu)化電視節(jié)目的具體方案選擇，還是方案與目標(biāo)之間有效性的分析都需要來自行政系統(tǒng)外部的專家的廣泛參與和論證，以增強(qiáng)方案的可實(shí)施性和有效性。但此次限娛政策的出臺(tái)并沒有充分發(fā)揮專家的作用，使得理性化、科學(xué)化并沒有在政策制定過程中得到有效的證明。

因此，此次“限娛令”的出臺(tái)雖然滿足了形式合法性的要求，但在實(shí)質(zhì)合法性上無論是公眾參與還是專家理性，行政決策的作出主體——廣電總局并沒有充分認(rèn)識(shí)到其對(duì)于促進(jìn)民主、科學(xué)決策的重要性和意義，抑或在理念層面上得到了認(rèn)同，但在實(shí)踐層面遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有認(rèn)真對(duì)待?！跋迠柿睢睂?shí)質(zhì)法治的缺乏會(huì)消解公眾對(duì)其的認(rèn)同和可接受性，這無疑也給“限娛令”的有效實(shí)施帶來了困難。

二、“限娛令”的有效性分析

隨著法治行政實(shí)踐的推進(jìn)，法治政府除了要注重以約束公權(quán)力行使、保障相對(duì)人合法權(quán)益為指向的合法性考量外，還應(yīng)該重視以探索良好行政的制度設(shè)計(jì)、促進(jìn)行政改革提高行政效能為基本指向的最佳性考量。合法性考量與最佳性考量及其互動(dòng)構(gòu)成了法治政府的全景畫卷［7］。在當(dāng)下，作為法治行政重要手段之一的行政決策，考量的也不再僅僅是其合法性，更應(yīng)該在合法的框架內(nèi)制定有效的決策并以最佳的方式執(zhí)行該決策。因此，作為行政決策之一的“限娛令”在面臨合法性拷問的同時(shí)，也面臨著有效性的追問。筆者認(rèn)為，限娛令的功效與局限需要進(jìn)一步反思。

首先，《意見》中的不確定用語削弱了“限娛令”的可操作性?！兑庖姟纷鳛榇舜坞娨暪?jié)目規(guī)制最為重要的規(guī)范性文件，本應(yīng)具有有效的指導(dǎo)作用。但從此次《意見》的具體內(nèi)容來看，其操作性弱主要體現(xiàn)在以下兩方面:第一，對(duì)于核心概念的“過度娛樂化”、“低俗節(jié)目”沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。正如廣電總局所一直堅(jiān)持的，其反對(duì)的不是一般的娛樂節(jié)目，而是過多過濫且低俗的節(jié)目，但到底何為低俗節(jié)目卻一直沒有給出明確的界定，廣電總局新聞發(fā)言人就《意見》答新華社記者問中就直接提到“很難窮盡過度娛樂化節(jié)目類型，很難準(zhǔn)確地永久性地劃定需要調(diào)控的節(jié)目范圍，只能在原則上加以把握，需要各級(jí)廣播電視行政管理部門和播出機(jī)構(gòu)在具體執(zhí)行過程中，努力提高對(duì)《意見》的基本原則和精神實(shí)質(zhì)的理解能力，提高對(duì)多樣化節(jié)目類型的分析判斷能力，根據(jù)各地實(shí)際和廣播電視節(jié)目發(fā)展變化新情況，創(chuàng)造性地做好調(diào)控管理工作”，這里的“原則上”、“基本原則和實(shí)質(zhì)精神”等主觀性很強(qiáng)的用語無疑會(huì)給正確界定“過度娛樂化”帶來困難，在此情境下，作為規(guī)制主體的廣電總局和被規(guī)制的各上星電視臺(tái)都會(huì)充分利用此模糊性用語實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。第二，《意見》的責(zé)任條款欠缺可操作性，根據(jù)《意見》的規(guī)定，“凡在節(jié)目中出現(xiàn)政治導(dǎo)向、價(jià)值取向、格調(diào)基調(diào)等方面的問題，視其性質(zhì)和嚴(yán)重程度，對(duì)該節(jié)目分別采取批評(píng)、責(zé)令整改、警告、調(diào)整播出時(shí)間以至停播等措施”。這些不具有法律約束力的話語是很難具有明確的約束力、很難對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行有效的處理的。正如學(xué)者所言:“如果行政管制僅僅局限于對(duì)政策手段的選擇，而缺乏后續(xù)的制度保障，那么，它的實(shí)效性就有可能大打折扣?！保?］

其次，利益考量的偏頗會(huì)消解“限娛令”的有效性。此次《意見》更多考慮到了防止過度娛樂化和低俗傾向，滿足廣大觀眾多樣化多層次高品位收視需求的公共利益，而忽略了各上星衛(wèi)視自身的利益，利益衡量的偏頗無疑會(huì)使“限娛令”的實(shí)施遭遇阻力。公共選擇理論認(rèn)為，任何組織、任何部門乃至任何人都有自己的利益，都將為追求其利益最大化而努力。如果在有關(guān)立法或行政決策中采取忽略相關(guān)地方或者領(lǐng)域利益的態(tài)度，只追求形式上的所謂國家、社會(huì)公共利益的話，那么，則很難實(shí)現(xiàn)真正意義上的國家利益和社會(huì)利益［9］。在目前我國電視系統(tǒng)層級(jí)管理的體制下，對(duì)作為主管部門的廣電總局出臺(tái)的《意見》，各地方上星衛(wèi)星電視臺(tái)沒有不服從的空間，其必然會(huì)采取相關(guān)的措施達(dá)到該《意見》所要求的內(nèi)容，在短時(shí)期內(nèi)減少娛樂節(jié)目數(shù)量。但對(duì)于目前主要依靠市場和經(jīng)營收入生存和發(fā)展的電視臺(tái)來說，這種強(qiáng)制性的“限娛令”無疑會(huì)影響其收入和利益，削弱他們事前的投資激勵(lì)。因?yàn)橐环矫鎶蕵饭?jié)目數(shù)量的限制必然意味著原先投入大量資金制作的節(jié)目要下線，會(huì)造成制作成本的浪費(fèi)，對(duì)其強(qiáng)加了除市場風(fēng)險(xiǎn)以外的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn);另一方面相比娛樂節(jié)目，優(yōu)秀的新聞節(jié)目和道德說教類節(jié)目需要很高的成本，即使制成了可能也難以與中央電視臺(tái)競爭，難以獲得很好的收視率，最終難以保證其盈利。那么，在這種強(qiáng)行政的管理模式下，出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，各電視臺(tái)無疑會(huì)采用打擦邊球的方式盡量規(guī)避此政策給他們帶來的沖擊，①目前各大衛(wèi)視的應(yīng)對(duì)方式也是五花八門，大家見招拆招，在保持優(yōu)勢節(jié)目的同時(shí)，將旗下娛樂節(jié)目資源進(jìn)行了大規(guī)模的重組和調(diào)整。其中，將原有節(jié)目去娛樂化、新節(jié)目打擦邊球等方法，均層出不窮。如湖南衛(wèi)視的王牌收視節(jié)目《天天向上》就被包裝成教育節(jié)目。又如江蘇衛(wèi)視收視最火爆的《非誠勿擾》，據(jù)稱將改成“生活服務(wù)類節(jié)目”來逃避限制。真所謂“上有政策，下有對(duì)策”。參見俞亮鑫:《“限娛令”怎能一刀切——廣電總局?jǐn)M出臺(tái)新規(guī)引發(fā)熱議》，http://roll．sohu．com/20110731/n315033646．shtml，最后訪問時(shí)間2011年12月10日。從而將自己的損失降到最低。趨利避害所采取的打擦邊球的方式最終會(huì)消解此政策的有效性。如果在出臺(tái)“限娛令”的過程中，廣電總局更加尊重各地方上星衛(wèi)視在節(jié)目播出方面的意愿，在客觀地承認(rèn)其也有自身利益的基礎(chǔ)之上，采取雙方都可以接受的手段和方式，則可更有效地實(shí)現(xiàn)真正意義上的公共利益。

再次，強(qiáng)行政手段會(huì)阻滯我國電視節(jié)目內(nèi)容規(guī)制的長遠(yuǎn)發(fā)展。由于受到法律傳統(tǒng)文化、官僚體制等諸多因素的影響，行政權(quán)在我國的發(fā)育異常強(qiáng)大。無論是針對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急措施，還是針對(duì)輿論壓力的決策反應(yīng)，作為管制方的政府長期習(xí)慣于以一種“全能”的智者和強(qiáng)者面貌出現(xiàn)，動(dòng)輒即出“禁令”的例子，在現(xiàn)實(shí)生活中可謂信手拈來［10］。此次《意見》表面上看是一種柔性的指導(dǎo)，但其實(shí)質(zhì)內(nèi)容仍然沒有突破“僵硬、單一、強(qiáng)制的權(quán)力性行政管理方式”。這種強(qiáng)行政手段一方面并不符合現(xiàn)代行政法的發(fā)展趨勢，另一方面也抑制了多元力量在電視節(jié)目管制上的形成。

隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，傳統(tǒng)意義上以政府為中心、以權(quán)力為本位、運(yùn)用強(qiáng)制手段達(dá)到行政目的的管制理念已不適應(yīng)時(shí)代的要求，從管制走向服務(wù)是現(xiàn)代公共行政發(fā)展的必然趨勢［11］。在行政法理念的轉(zhuǎn)變過程中，以引導(dǎo)、協(xié)商、參與等方式出現(xiàn)的行政措施必將扮演日益重要的角色……它們不僅通過與相對(duì)人的溝通與交涉，可以“相同有效”地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，而且還是對(duì)個(gè)人權(quán)利損害較小的方式［12］。因此，針對(duì)目前娛樂節(jié)目過多過濫的問題，廣電總局與其采用限令這種堵的治標(biāo)之策，不如采取更為柔性、多元化的方式，一方面重視各地方上星衛(wèi)星電視臺(tái)在規(guī)制中可能遭遇的各種困難，通過與其溝通、協(xié)商、激勵(lì)從而最大限度地減少服從成本，更好地實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo);另一方面廣電總局應(yīng)該鼓勵(lì)各上星衛(wèi)視更加注重創(chuàng)新力，堅(jiān)持市場競爭的邏輯、提供公平競爭的環(huán)境、促使電視節(jié)目在競爭中質(zhì)量得到全面提升。

我國電視節(jié)目規(guī)制上強(qiáng)行政手段的過多使用，也會(huì)抑制多元力量在電視節(jié)目管制上的形成，不利于形成有效的規(guī)劃合力。其實(shí)，早在此次“限娛令”出臺(tái)之前，我國自2002年叫?！读餍腔▓@》以來，廣電總局就多次打擊和叫停低俗電視節(jié)目和電視廣告，①僅從2006年到2007年3月份，廣電總局就先后召開了5次“抵制低俗之風(fēng)”的相關(guān)會(huì)議，制定下發(fā)了10多項(xiàng)規(guī)定，把“抵制低俗之風(fēng)”工作作為廣播電視宣傳管理的重要內(nèi)容。除了國家廣電總局發(fā)布的文件，各省的廣電局在每年都會(huì)進(jìn)行“抵制低俗之風(fēng)”的整治工作。參見鐘瑞花:《中美電視節(jié)目內(nèi)容規(guī)制比較研究》，中國政法大學(xué)碩士論文，第24頁。盡管廣電總局管理力度空前加大，但國內(nèi)電視屏幕上低俗甚至惡俗節(jié)目仍比比皆是。為何具有良好的意圖卻在實(shí)踐中始終得不到有效的實(shí)施，筆者認(rèn)為很大一部分原因還在于，廣電總局并沒有充分認(rèn)識(shí)電視節(jié)目規(guī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它不僅需要政府自上而下的管理，同時(shí)也需要行業(yè)自律和廣大受眾自下而上的積極配合，只有從政府監(jiān)控的一元化監(jiān)督管理轉(zhuǎn)向政府管理、社會(huì)監(jiān)督和行業(yè)自律相結(jié)合的多元化社會(huì)調(diào)控局面方能實(shí)現(xiàn)對(duì)電視節(jié)目的有效規(guī)制。在此方面，美國的經(jīng)驗(yàn)無疑值得我們借鑒。在美國，除了具有獨(dú)立地位的美國聯(lián)邦通信委員會(huì)(Federal Communications Commission，簡稱 FCC)外，美國家長電視委員會(huì)(Parents Television Council，簡稱PTC)、全國廣播電視協(xié)會(huì)(National Association of Broadcasters，簡稱為 NAB)、凱撒家庭基金、美國心理協(xié)會(huì)、倫茨調(diào)查中心等社會(huì)力量在推動(dòng)廣播電視節(jié)目管理過程中發(fā)揮了重要作用外，美國的一些科研機(jī)構(gòu)也對(duì)電視節(jié)目的低俗化問題進(jìn)言獻(xiàn)策，諸如一些大學(xué)的研究中心和學(xué)者就低俗化問題進(jìn)行調(diào)研與研究，并提出一些完善的路徑。美國國會(huì)為此也多次召開專門聽證會(huì)，邀請(qǐng)專家和社會(huì)組織代表在國會(huì)進(jìn)行情況介紹發(fā)言。這些對(duì)于美國電視分級(jí)制等各項(xiàng)管制電視節(jié)目低俗化的法律法規(guī)的出臺(tái)和修改起到了重要的推動(dòng)作用［13］。因此，在我國的電視節(jié)目規(guī)制中，在注重國家能動(dòng)的管制措施外，同樣也應(yīng)該主動(dòng)鼓勵(lì)成熟、健全的公民社會(huì)的培育，使公民能夠健康、積極地參與到社會(huì)治理中來，而不至于使國家成為社會(huì)治理的大部分動(dòng)力(甚至是強(qiáng)制性的推動(dòng)力)的源泉。電視節(jié)目規(guī)制要突破政策自上而下的種種阻力，也必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的手段，啟動(dòng)自上而下和自下而上相結(jié)合的多重的、合作性的推進(jìn)途徑，通過鼓勵(lì)社會(huì)主體和公民個(gè)體自主而負(fù)責(zé)任地積極進(jìn)行電視節(jié)目管理，來達(dá)成宏觀的指導(dǎo)性措施。所以，我國電視節(jié)目的有效規(guī)制最終要有賴于通過政府公權(quán)力的非強(qiáng)制性運(yùn)作、輔以社會(huì)主體受其導(dǎo)向而產(chǎn)生的合力來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。值得肯定的是，在此次《意見》中，我們看到了“各級(jí)廣播電視行政管理部門要設(shè)立并公布投訴舉報(bào)電話和信箱，隨時(shí)接受社會(huì)各界關(guān)于過度娛樂化和低俗傾向問題的意見，并及時(shí)做出處理反饋”的內(nèi)容，希望此舉措能夠在實(shí)踐中得到真正的落實(shí)。

三、結(jié)語

本文對(duì)“限娛令”的思考，并不是簡單地否定該《意見》的價(jià)值，而是強(qiáng)調(diào)在行政決策的制定過程中，政策決定者不僅應(yīng)注重形式合法性，更應(yīng)關(guān)注實(shí)質(zhì)合法性，應(yīng)該從單一的合法化框架向復(fù)合的正當(dāng)性框架過渡，從而增強(qiáng)民眾對(duì)于該行政決策的認(rèn)同。與此同時(shí)，針對(duì)一項(xiàng)具體的行政決策，我們不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注其最基本的合法性，而且更應(yīng)該關(guān)注其有效性，畢竟任何一項(xiàng)決策或制度的制定和實(shí)施都是用來回應(yīng)并解決現(xiàn)實(shí)生活中所面臨的種種問題的，有效性是其最終的歸屬。這就要求在制定行政決策時(shí)，應(yīng)該全面合理考量各相關(guān)方的利益，在治理手段的選擇上也應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的“行政主導(dǎo)型治理模式”向“合作協(xié)商的治理模式”轉(zhuǎn)變。

正如王錫鋅教授在《行政決策正當(dāng)性要素的個(gè)案解讀》一文中，對(duì)單雙號(hào)限行政策分析中提到的一樣，本文雖然是就“限娛”來探討行政決策的合法性和有效性，但此分析框架不僅限于“限娛”個(gè)案，對(duì)于中國目前大量的行政決策面臨的困境及其深層原因和解決路徑，都具有相當(dāng)?shù)慕忉屃?。因此，這一框架主要是解釋性的，但在一定程度上也具有建設(shè)性和規(guī)范性意義。

［1］王錫鋅．行政決策正當(dāng)性要素的個(gè)案解讀——以北京市機(jī)動(dòng)車“尾號(hào)限行”政策為個(gè)案的分析［J］．行政法學(xué)研究，2009，(1)．

［2］湛中樂，蘇宇．計(jì)劃生育制度變革與法治化［J］．清華法學(xué)，2010，(2)．

［3］王錫鋅．依法行政是行政合法化的充分條件嗎?［J］．法學(xué)雜志，2011，(11)．

［4］王錫鋅，章永樂．我國行政決策模式之轉(zhuǎn)型——從管理主義模式到參與式治理模式［J］．法商研究，2010，(5)．

［5］王錫鋅，章永樂．專家、大眾與知識(shí)的運(yùn)用——行政規(guī)則制定過程的一個(gè)分析框架［J］．中國社會(huì)科學(xué)，2003，(3)．

［6］田飛龍．行政決策程序的法治定位及其合理化需求［J］．江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(3)．

［7］朱新力，唐明良．法治政府建設(shè)的二維結(jié)構(gòu)——合法性、最佳性及其互動(dòng)［J］．浙江學(xué)刊，2009，(6)．

［8］蔣紅珍．論比例原則——政府規(guī)劃工具選擇的司法評(píng)價(jià)［M］．北京:法律出版社，2010:261．

［9］楊建順．論科學(xué)、民主的行政立法［J］．法學(xué)雜志，2011，(8)．

［10］蔣紅珍．論比例原則——政府規(guī)劃工具選擇的司法評(píng)價(jià)［M］．北京:法律出版社，2010:254．

［11］石佑啟．論法治視野下行政管理方式的創(chuàng)新［J］．廣東社會(huì)科學(xué)，2009，(6)．

［12］鄭春燕．必要性原則內(nèi)涵之重構(gòu)［J］．政法論壇，2004，(6)．

［13］戴姝英．美國電視分級(jí)制研究(1996－2009)［D］．東北師范大學(xué)博士論文，2010．

On legality and validity of Administrative Decisions

ZHANG Lu－ping
(Wuhan University，Wuhan Hubei China 430072)

With the development of the administrative rule of law，administrative authorities are endowed with a lot of decision－making power．But in the process of administrative decision－making，it is lack of sufficient attention regardless of legality or validity．This article is based on the example of“l(fā)imited entertainment order”，and proposes that decision makers should not only focus on the form of legitimacy，but also focus on the substance of the legitimacy．When they consider the factor of legality，they should also be concerned about the factor of effectiveness．Only this can the administrative decision－making be optimized．

Limited entertainment order;Administrative decision－making;Legality;Validity

D922．1

A

1008－2433(2012)05－0096－05

2012－07－15

張魯萍(1987—)，女，江蘇鎮(zhèn)江人，武漢大學(xué)法學(xué)院2010級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生。