水電工程造價(jià)控制動(dòng)態(tài)管理模式研究

鄭 博，張 培，周 輝

(嫩江尼爾基水利水電有限責(zé)任公司，黑龍江齊齊哈爾161000)

1 國內(nèi)水電工程造價(jià)管理機(jī)制的現(xiàn)狀

我國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變過程，水電工程的建設(shè)同樣受其影響。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，對水電工程概算采用全國統(tǒng)一的定額和取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按概算控制水電工程的總造價(jià)。在逐步建立起社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制后，逐步推行的業(yè)主責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制和招標(biāo)承包制3項(xiàng)制度使得在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的水電工程造價(jià)管理模式已難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

因此有關(guān)部門對原管理體制中不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的部分逐步進(jìn)行了部分調(diào)整。通常的做法是對己審批的水電工程靜態(tài)投資實(shí)行總量控制，動(dòng)態(tài)審核，即“因物價(jià)上漲和匯率變動(dòng)時(shí)，根據(jù)工程進(jìn)度和實(shí)施情況以及每年的物價(jià)水平，每年測算、審定價(jià)差”。這種改進(jìn)措施目的在于使企業(yè)法人在總量投資控制的前提下，編制合理的年度計(jì)劃、融資計(jì)劃，并將其作為招標(biāo)合同簽訂的控制依據(jù)。在實(shí)施過程中，以執(zhí)行概算編制年度工程投資計(jì)劃，按照當(dāng)年國家公布的物價(jià)、匯率、利率、稅收等國家政策引起的造價(jià)變化，以及沒計(jì)變更、自然因素等引起的造價(jià)變化，分年度向國家進(jìn)行結(jié)算，年終結(jié)算除了報(bào)審己完建的工程以外，還要向國家歸還當(dāng)年的貸款利息和歷年累計(jì)的貸款利息，貸款風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)法人承擔(dān)。

現(xiàn)行體制的一個(gè)較大問題是業(yè)主在水電工程的建設(shè)受到帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征的概算的約束，但市場情況又是瞬息萬變的，因此構(gòu)成了現(xiàn)有水電工程造價(jià)管理機(jī)制和市場經(jīng)濟(jì)體制之間的矛盾。這是當(dāng)前水電工程造價(jià)管理機(jī)制改革中需要著力解決的問題。

改革開放后，水電工程的投資主體呈現(xiàn)出多元化的趨勢，隨著經(jīng)濟(jì)承包責(zé)任制和招標(biāo)投標(biāo)制，以及業(yè)主責(zé)任制的施行，政府對水電工程建設(shè)項(xiàng)目的直接管理職能逐步弱化。工程概算編制和管理正在經(jīng)歷由靜態(tài)到動(dòng)態(tài)和由微觀到宏觀的轉(zhuǎn)變。建立一套與國際接軌并符合我國國情的水電工程造價(jià)管理體制是巫待解決的問題。

2 水電工程造價(jià)管理機(jī)制存在的問題

2.1 經(jīng)濟(jì)體制方面

水電工程造價(jià)管理機(jī)制的改革由于處在逐步完善的市場經(jīng)濟(jì)體制改革中，因此水電工程造價(jià)管理機(jī)制以及電價(jià)的確定仍然帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的痕跡，沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下水電工程概算的管理模式。由此導(dǎo)致的問題是國家承擔(dān)大型水電工程的投資，并由國家控制投資方向，形成了業(yè)主單位在編制概算時(shí)所謂的“釣魚工程”，造成工程造價(jià)難以有效控制［1］。其次，水電工程的效益大多來自發(fā)電效益，在概算時(shí)采用的電價(jià)和實(shí)際運(yùn)行時(shí)的電價(jià)差異會(huì)導(dǎo)致物價(jià)部門在實(shí)際操作中不得不壓低電價(jià)，造成業(yè)主還貸能力收到影響。

綜上所述，經(jīng)濟(jì)體制方面所帶來的問題主要體現(xiàn)在不易控制水電工程的總體造價(jià)，在衡量項(xiàng)目的盈利能力時(shí)往往不夠真實(shí)，反過來影響到工程造價(jià)的核算。

2.2 管理體制方面

建設(shè)項(xiàng)目管理主要包括4個(gè)方面:承包商、貸款方(投資方)、業(yè)主和設(shè)計(jì)方。當(dāng)前水利工程建設(shè)管理體制的問題是貸款方(投資方)與業(yè)主、設(shè)計(jì)單位之間存在責(zé)權(quán)劃分不明的問題，各方的利益和責(zé)任劃分并不清晰。業(yè)主與投資方責(zé)權(quán)不明會(huì)造成諸如“概算包干，節(jié)余分成”的現(xiàn)象，導(dǎo)致人為地?cái)U(kuò)大概算而從中獲利。

2.3 概算編制方面

工程概算多年來一直采用統(tǒng)一的定額及費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)編制，用國內(nèi)水電工程有代表性的常規(guī)施工方法、按平均的先進(jìn)水平擬定，加上人工、材料、機(jī)械臺班、設(shè)備由國家定價(jià)或指導(dǎo)性定價(jià)，并不符合市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。盡管近年來有所改革，但大多仍以概算投資作為市場經(jīng)濟(jì)條件下的造價(jià)控制目標(biāo)，會(huì)導(dǎo)致概算投資不斷增加的惡性循環(huán)。其原因在于，會(huì)使概算與實(shí)際運(yùn)行收到市場機(jī)制的動(dòng)態(tài)因素影響，二者會(huì)存在較大差異，且由于統(tǒng)一定額的存在，使得概算編制與實(shí)際的脫節(jié)。

2.4 造價(jià)管理模式方面

當(dāng)前水電工程的造價(jià)主要有設(shè)計(jì)院負(fù)責(zé)編制，國家有關(guān)部門負(fù)責(zé)審批，建設(shè)單位負(fù)責(zé)工程建設(shè)和投資控制。這會(huì)造成編制方、審查方和建設(shè)方的甚至于監(jiān)理方的權(quán)責(zé)脫鉤，不利于全程控制水電工程的總造價(jià)。這種各方割裂的管理模式和國際先進(jìn)做法存在差距。此外，僅把概算作為上級主管部門控制和監(jiān)督的手段，忽視了概算應(yīng)當(dāng)是水電工程造價(jià)管理中作為業(yè)主進(jìn)行水電工程造價(jià)管理和成本控制及監(jiān)測的一種重要工具，從而導(dǎo)致了工程總造價(jià)在控制上的不利。

3 世行水電工程造價(jià)管理機(jī)制概述

世行已經(jīng)形成一套嚴(yán)密的貸款資金管理程序和方法，對每個(gè)貸款項(xiàng)目都實(shí)行周密的評估和嚴(yán)格的管理與監(jiān)督。每項(xiàng)貸款實(shí)施的全過程劃分為6個(gè)階段:項(xiàng)目選定、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目評估、項(xiàng)目談判、項(xiàng)目執(zhí)行與監(jiān)督、項(xiàng)目總結(jié)與評價(jià)。上述6個(gè)階段環(huán)環(huán)相扣，共同構(gòu)成世界銀行對貸款項(xiàng)目的有效管理。

在概算編制方面，世行所追求的目的是為業(yè)主籌資和有效工程造價(jià)控制提供依據(jù)，強(qiáng)調(diào)編制概算時(shí)用動(dòng)態(tài)和從實(shí)際出發(fā)的思路來編制概算并進(jìn)行必要的動(dòng)態(tài)調(diào)整。其主要特點(diǎn):①編制概算的目的性明確;②強(qiáng)調(diào)依據(jù)市場和動(dòng)態(tài)管理的思想;③對各類費(fèi)用項(xiàng)進(jìn)行具體細(xì)致的研究，將基本費(fèi)用、不可預(yù)見費(fèi)(基本預(yù)備費(fèi))、價(jià)差預(yù)備費(fèi)、稅金及手續(xù)費(fèi)等直接與工程量掛鉤，并將可能導(dǎo)致總造價(jià)增加的因素重點(diǎn)考慮，保證工程造價(jià)能夠真正起到反映工程總投資的作用。這種做法體現(xiàn)著世行水電工程造價(jià)管理的動(dòng)態(tài)機(jī)制，使工程造價(jià)的編制能夠合理地反映工程進(jìn)展?fàn)顩r。

在成本控制方面，世界銀行為保證能對貸款項(xiàng)目的執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督，要求借款國在貸款協(xié)議和項(xiàng)目協(xié)議中做出支付的審查的承諾，并要求其定期提供進(jìn)度報(bào)告，允許世行派出代表團(tuán)現(xiàn)場考察等手段。其中對支付的審查是世界銀行控制工程成本的一個(gè)重要途徑，其目的在于做到資金?？顚Ｓ?，對貸款分配額度的調(diào)整審查非常嚴(yán)格，促使借款方必須仔細(xì)核算工程成本，從而起到成本控制的作用。此外，世行定期派出的現(xiàn)場檢查團(tuán)，并檢查進(jìn)度報(bào)告中有關(guān)工程管理的重要事件簡述、項(xiàng)目概要、工程有關(guān)的照片、工程各分項(xiàng)的進(jìn)展?fàn)顩r、該分期內(nèi)的費(fèi)用和支付及財(cái)務(wù)、項(xiàng)目的成本控制等具體細(xì)節(jié)。通過以上手段，可以實(shí)現(xiàn)對工程造價(jià)全程的動(dòng)態(tài)管理。

4 建立工程造價(jià)的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制

通過概括世行在水電工程造價(jià)管理機(jī)制方面的做法，可以為我國建水電工程造價(jià)管理機(jī)制的改革提供參考。我國當(dāng)前的水電工程造價(jià)管理機(jī)制和世行造價(jià)管理機(jī)制最大的不同在于:我國當(dāng)前實(shí)行的是“靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理”，而世行的做法是全程“動(dòng)態(tài)管理”，區(qū)別體現(xiàn)在靜態(tài)部分。世行的全程動(dòng)態(tài)管理模式有助于解決靜態(tài)概算與動(dòng)態(tài)投資資金流之間的矛盾，這是應(yīng)當(dāng)借鑒的地方。具體說來，為了建立水電工程造價(jià)的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，筆者建議從一下幾個(gè)方面進(jìn)行。

4.1 改革水電工程造價(jià)編制模式

歐美發(fā)達(dá)國家在水電工程造價(jià)方面都沒有采用統(tǒng)一的定額，而是將水電工程造價(jià)編制方法、定額和標(biāo)準(zhǔn)由各設(shè)計(jì)單位自行確定，各公司造價(jià)編制與投資控制時(shí)只需執(zhí)行部分由有關(guān)主管部門統(tǒng)一規(guī)定的物價(jià)指數(shù)、稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等即可。工程造價(jià)編制是否成功，將交由市場來檢驗(yàn)，由造價(jià)控制的成功率來反映造價(jià)編制的水平高低。

由于我國采用水電工程造價(jià)的行業(yè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和定額，且定額指標(biāo)報(bào)價(jià)仍與市場實(shí)際有一定的差距，因此容易導(dǎo)致投資失控。但要改變這種不利情況又不能一蹴而就的照搬歐美經(jīng)驗(yàn)。因我國負(fù)責(zé)造價(jià)編制的設(shè)計(jì)單位長期處于行業(yè)統(tǒng)一定額的模式下，依據(jù)市場來編制造價(jià)的經(jīng)驗(yàn)不足。如果將造價(jià)編制的自由權(quán)限一下子放的過大，可能會(huì)造成管理上的混亂和因?yàn)樵靸r(jià)上的差異過大引起的審批上的困難。因此筆者建議從國情出發(fā)，采用逐步過渡的形式。即仍以國家定額為依據(jù)，逐步過渡到由權(quán)威咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行估價(jià)的制度。

而在項(xiàng)目招標(biāo)階段，設(shè)計(jì)單位以國家的水電工程造價(jià)估算定額為指導(dǎo)，結(jié)合本設(shè)計(jì)單位的實(shí)際情況制定工程的概算，作為評標(biāo)的依據(jù)。

國家定額管理部門應(yīng)重點(diǎn)研究價(jià)格問題，分析測算價(jià)格形勢、價(jià)格走向和人工、材料(設(shè)備)機(jī)械使用臺班價(jià)格變化規(guī)律對工程造價(jià)的影響，研究工程造價(jià)的費(fèi)用構(gòu)成及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，建立合理、科學(xué)的價(jià)格體系，定期發(fā)布價(jià)格指數(shù)，指導(dǎo)項(xiàng)目概算的編制和管理，提供造價(jià)編制依據(jù)。

4.2 建立水電工程造價(jià)全程動(dòng)態(tài)管理制度

應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前工程造價(jià)編制中編、審、管、用相互分割的做法，學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立全程的造價(jià)動(dòng)態(tài)管理制度［2］。主要途徑為:①工程造價(jià)管理部門職能轉(zhuǎn)變，由靜態(tài)管理轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)管理;②建立立法、執(zhí)行、咨詢、監(jiān)督、仲裁配套的全方位的工程造價(jià)管理體系;③設(shè)立工程科研、設(shè)計(jì)、監(jiān)理和管理于一體的工程咨詢公司;④建立注冊工程估算師或造價(jià)工程師制度。

4.3 業(yè)主對工程造價(jià)的動(dòng)態(tài)管理

業(yè)主是項(xiàng)目建設(shè)的主體，也是項(xiàng)目的借款人和水電工程項(xiàng)目建成后的經(jīng)營者、管理者和受益人，工程概算有是業(yè)主進(jìn)行工程造價(jià)管理的最重要的工具。因此業(yè)主應(yīng)當(dāng)積極參與對于工程概算的管理，將其作為日常管理活動(dòng)，實(shí)事求是地反映工程實(shí)際的資金使用情況和資金需求，做到全程的動(dòng)態(tài)管理［3］。

在立項(xiàng)階段，業(yè)主應(yīng)實(shí)事求是地進(jìn)行工程造價(jià)的估算，并合理估算上網(wǎng)電價(jià)，通過將估算的電價(jià)與市場經(jīng)濟(jì)要求的電價(jià)相比較來確定項(xiàng)目的合理性，為業(yè)主評估效益和選擇投資方向提供依據(jù)。項(xiàng)目確立后，業(yè)主委托專業(yè)機(jī)構(gòu)編制工程概算，詳細(xì)測算工程項(xiàng)目的資金需求，為項(xiàng)目進(jìn)行合同管理做好準(zhǔn)備。在項(xiàng)目實(shí)施階段，業(yè)主應(yīng)該根據(jù)工程概算對水電工程進(jìn)行全動(dòng)態(tài)的造價(jià)管理。全動(dòng)態(tài)的造價(jià)管理意味著業(yè)主將根據(jù)工程進(jìn)度定期地調(diào)整概算，使概算能夠真實(shí)地反映工程資金的需求狀況，反映工程進(jìn)展和管理中所存在的問題，及時(shí)找出并加強(qiáng)項(xiàng)目管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)，從而達(dá)到控制工程成本的目的。

5 小結(jié)

水電工程的造價(jià)管理是復(fù)雜的問題。既要著眼于多年來我國的慣例，又要充分借鑒國外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)。建立起一套工程造價(jià)的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制有其必要性和緊迫性，是值得深入研究的問題。

［1］戚安邦，孫賢偉.建設(shè)項(xiàng)目全過程造價(jià)管理理論與方法［M］.天津:天津人民出版社，2004.

［2］王帥.淺談水利工程投資控制［J］.改革與探索，2005(6):40-41.

［3］尹艷青，王立.水利工程建設(shè)與運(yùn)行管理有機(jī)結(jié)合研究［J］. 水利經(jīng)濟(jì)，2006(1):50-51.