我國(guó)排污權(quán)交易試點(diǎn)情況及主要問(wèn)題和對(duì)策探討

何 強(qiáng)，向 洪，陳剛才

（1．重慶大學(xué)城市建設(shè)與環(huán)境工程學(xué)院，重慶400045；2．重慶市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，重慶401147；3．重慶市環(huán)境保護(hù)局，重慶401147）

我國(guó)排污權(quán)交易試點(diǎn)情況及主要問(wèn)題和對(duì)策探討

何 強(qiáng)1，向 洪2，陳剛才3

（1．重慶大學(xué)城市建設(shè)與環(huán)境工程學(xué)院，重慶400045；2．重慶市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，重慶401147；3．重慶市環(huán)境保護(hù)局，重慶401147）

從排污權(quán)交易對(duì)象、范圍、主體、初始排污權(quán)配置方式、二級(jí)交易市場(chǎng)等5個(gè)方面總結(jié)了江蘇、浙江、湖南、重慶等10個(gè)試點(diǎn)省市的排污權(quán)交易實(shí)踐情況，探討了試點(diǎn)中仍存在的重排污權(quán)交易，輕整體性制度設(shè)計(jì)，缺乏有法律約束力的總量控制目標(biāo)等主要問(wèn)題，從國(guó)家層面建立排污權(quán)交易的初始分配的法規(guī)體系，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的總量控制目標(biāo)，注重交易中的公平性制度設(shè)計(jì)等3個(gè)方面提出了對(duì)策建議。

排污權(quán)交易；試點(diǎn)；主要問(wèn)題 ；對(duì)策

Abstract：The paper investigated the emission trading experiences from nearly 10provinces／municipalities such as Jiangsu，Zhejiang，Hunan，Chongqing and other areas，which involved in the local testing of China's major pollutant emission trading program．Emission traders，scope，subject，initial emission right allocation were carefully examined．Furthermore，major challenges were identified and assessed，such as inappropriate emphasis placed on trading，less effective and incomprehensive emission trading institute，lack of legally biding emission ceiling for specific areas and so forth．Finally，the paper concluded with possible solutions comprising national legal system establishment for initial emission right allocation，appropriate total emission target setting in consistent with economic development，fair trading emission system design and implementation．

Key words：pollutants emission trading；local testing；problems；solutions

關(guān)于排污權(quán)交易，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界有很多提法，一般認(rèn)為，排污權(quán)交易是指在滿足環(huán)境要求的條件下，通過(guò)建立合法的污染物排放權(quán)利，并允許這種權(quán)利像商品一樣進(jìn)行買(mǎi)入和賣(mài)出，以此控制污染物排放總量，實(shí)現(xiàn)環(huán)境容量的優(yōu)化配置［1］。排污權(quán)交易最早由美國(guó)環(huán)保局采用，將其用于大氣污染和河流污染的控制與管理，并逐步建立起以氣泡、抵消、銀行和排放減少信用為核心內(nèi)容的排污權(quán)交易法律和政策體系。我國(guó)于20世紀(jì)80年代引入，經(jīng)過(guò)近30年的探索，全國(guó)已有超過(guò)半數(shù)省市開(kāi)展了試點(diǎn)工作。筆者總結(jié)了江蘇、浙江、湖南、重慶等10個(gè)排污權(quán)交易試點(diǎn)省市的實(shí)踐情況，對(duì)試點(diǎn)中仍存在的主要問(wèn)題作了簡(jiǎn)要探討，并提出了對(duì)策建議，以為深化排污權(quán)交易試點(diǎn)提供經(jīng)驗(yàn)參考。

1 我國(guó)排污權(quán)交易的主要發(fā)展歷程

我國(guó)排污權(quán)交易發(fā)展大致可以分為起步嘗試、試點(diǎn)探索和試點(diǎn)深化三個(gè)階段［2］。20世紀(jì)80年代到“九五”末期，我國(guó)排污權(quán)交易試點(diǎn)工作開(kāi)始起步，最早在上海市閔行區(qū)開(kāi)展水污染物排放指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)。隨后，包頭、開(kāi)遠(yuǎn)、柳州等6個(gè)城市相繼開(kāi)展大氣排污權(quán)交易試點(diǎn)?！笆濉逼陂g，在與美國(guó)環(huán)保局合作下，在國(guó)家環(huán)保部門(mén)的推動(dòng)下，初步建立了與我國(guó)國(guó)情和環(huán)境管理體制相適應(yīng)的排污權(quán)交易理論體系，江蘇、浙江等省市的試點(diǎn)工作取得較大發(fā)展?！笆晃濉币詠?lái)，環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)用日益廣泛，財(cái)政部、環(huán)保部先后批準(zhǔn)江蘇、浙江、天津、湖北等10省市為排污權(quán)交易試點(diǎn)城市［3］，試點(diǎn)省市開(kāi)展了大量工作，出臺(tái)了一系列排污權(quán)有償使用與交易管理辦法及實(shí)施細(xì)則，有效地深化了排污權(quán)交易試點(diǎn)，為建立全國(guó)排污權(quán)交易政策作出了有益探索。

2 試點(diǎn)城市排污權(quán)交易的主要實(shí)踐情況

2．1 排污權(quán)交易對(duì)象

試點(diǎn)地區(qū)選擇的交易對(duì)象基本與總量控制指標(biāo)相同。浙江紹興、湖北、湖南、內(nèi)蒙古、陜西、河北選擇的交易對(duì)象為SO2、COD、NH3－N和 NOx 4項(xiàng)，山西為SO2、COD、NH3－N、NOx、煙塵和工業(yè)粉塵6項(xiàng)。江蘇省環(huán)保工作的重點(diǎn)難點(diǎn)是太湖流域水污染防治，其主要交易對(duì)象為COD。浙江嘉興和重慶仍為SO2、COD2項(xiàng)，重慶規(guī)定：可以根據(jù)區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量狀況，將達(dá)不到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的污染物確定為該區(qū)域、該流域的交易對(duì)象。

2．2 排污權(quán)交易范圍

試點(diǎn)地區(qū)劃定交易范圍一般有三種方式，一是以行政區(qū)域?yàn)榻灰追秶?，是主要方式。浙江嘉興、浙江紹興、湖北、山西、內(nèi)蒙古、重慶、陜西、河北均以行政區(qū)域?yàn)榻灰追秶?，?duì)跨行政區(qū)域交易有明確的限制。如：山西省規(guī)定火電等采用高架源排放方式的排污單位可進(jìn)行跨區(qū)域交易。二是以流域?yàn)榻灰追秶Ｈ纾航K省COD交易以太湖流域?yàn)橹攸c(diǎn)范圍。三是以行業(yè)領(lǐng)域?yàn)榻灰追秶?。如：湖南省?guī)定排污權(quán)交易重點(diǎn)在長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市的化工、石化、火電、鋼鐵、有色、醫(yī)藥、造紙、食品、建材等行業(yè)。

2．3 排污權(quán)交易主體

交易主體包括轉(zhuǎn)讓方和需求方。從試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐情況看，轉(zhuǎn)讓方一般為兩類(lèi)，即：有富余排放權(quán)指標(biāo)的排污單位和交易儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)。需求方一般為四類(lèi)，即：新、改、擴(kuò)建設(shè)項(xiàng)目，需要新增污染物排放量的排污單位，不能滿足總量控制要求的排污單位，排污權(quán)交易儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)。試點(diǎn)地區(qū)的交易主體均沒(méi)有包括小規(guī)模排污單位、社會(huì)組織和個(gè)人，其主要原因是受經(jīng)濟(jì)水平及環(huán)境監(jiān)管水平的限制，小規(guī)模排污單位管理成本大于交易成本，監(jiān)管成本高，難有效監(jiān)管，社會(huì)組織和個(gè)人納入交易主體可能導(dǎo)致惡意囤積，影響交易市場(chǎng)的建立和發(fā)展。

2．4 初始排污權(quán)的配置方式

試點(diǎn)地區(qū)分配初始排污權(quán)主要有3種方式。一是無(wú)償分配。湖北、山西、河北的初始排污權(quán)配置主要采用這種方式。無(wú)償分配的主要優(yōu)點(diǎn)是阻力較小，在實(shí)踐中容易推行；主要缺點(diǎn)是不能體現(xiàn)環(huán)境資源的稀缺性，不利于環(huán)境資源優(yōu)化配置［4］，同時(shí)對(duì)新建企業(yè)不公平，導(dǎo)致新老企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不公平［5］。二是有償分配，主要為定價(jià)出售。江蘇、浙江紹興、浙江嘉興和內(nèi)蒙古均采用定價(jià)出售的方式分配初始排污權(quán)。如：江蘇年排放COD 10t以上的2 250元／t，10t以下且實(shí)行集中處理的1 300元／t；浙江紹興為SO21 000元／t·a，COD為5 000元／t·a。有償分配有利于環(huán)境資源的優(yōu)化配置，提高環(huán)境資源利用效率，對(duì)新老企業(yè)也相對(duì)公平；主要缺點(diǎn)是管理成本較高，阻力較大，實(shí)踐中不容易推行。三是回避排污權(quán)初始分配，只針對(duì)新增排污量，直接進(jìn)入交易環(huán)節(jié)。重慶、陜西均回避了初始排污權(quán)分配?；乇艹跏挤峙浼骖櫫斯脚c效率，主要缺點(diǎn)是導(dǎo)致排污權(quán)交易制度的整體性不足，難以實(shí)現(xiàn)新老企業(yè)銜接。

2．5 排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)

排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)是指排污單位之間的交易，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。試點(diǎn)地區(qū)為防止企業(yè)惜售或漫天要價(jià)，促進(jìn)交易市場(chǎng)的健康發(fā)展，均采用政府指導(dǎo)下的交易模式，即采取一定措施鼓勵(lì)企業(yè)參與市場(chǎng)交易。如：江蘇和浙江嘉興采取定價(jià)出售模式，消除排污權(quán)升值預(yù)期；內(nèi)蒙古規(guī)定電子競(jìng)價(jià)無(wú)人應(yīng)價(jià)時(shí)可下調(diào)5%的交易基準(zhǔn)價(jià)，連續(xù)下調(diào)不超過(guò)4次，防止出售企業(yè)要價(jià)過(guò)高；浙江嘉興、山西、內(nèi)蒙古、重慶、河北等省市規(guī)定了排污權(quán)指標(biāo)的閑置期限，超過(guò)閑置期由儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)無(wú)償收回或按基準(zhǔn)價(jià)收回，促進(jìn)企業(yè)主動(dòng)進(jìn)入排污權(quán)交易市場(chǎng)。

3 試點(diǎn)中存在的主要問(wèn)題

3．1 重排污權(quán)交易，輕整體性制度設(shè)計(jì)

排污權(quán)交易制度包括3個(gè)主要過(guò)程：排放總量確定、排污權(quán)初始分配及排污權(quán)交易［6］。試點(diǎn)地區(qū)較多關(guān)注排污權(quán)交易，較少關(guān)注總量確定及初始分配，部分試點(diǎn)地區(qū)直接回避了排污權(quán)初始分配，導(dǎo)致試點(diǎn)地區(qū)的排污權(quán)交易制度設(shè)計(jì)整體性不足，出現(xiàn)為試點(diǎn)而“交易”的現(xiàn)象，部分地區(qū)異化排污權(quán)交易，使之成為地方政府增加財(cái)政收入，獲取污染治理資金的手段［7］。

3．2 缺乏有法律約束力的總量控制目標(biāo)，排污權(quán)“稀缺性”不足

總量控制是實(shí)施排污權(quán)交易的前提，主要任務(wù)是創(chuàng)造排污權(quán)的稀缺性。一定程度上講，沒(méi)有總量控制就沒(méi)有排污權(quán)交易。試點(diǎn)地區(qū)確定總量控制目標(biāo)一般以行政手段逐級(jí)分配，是一種簡(jiǎn)單的分配方式，隨意性比較大，分配結(jié)果往往也不具有法律約束力［8］。企業(yè)不能穩(wěn)定預(yù)期總量控制目標(biāo)，不能長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)測(cè)加大污染治理投入的風(fēng)險(xiǎn)，不能肯定持有的排污權(quán)是一種形同礦產(chǎn)開(kāi)采權(quán)一樣的權(quán)利，形不成權(quán)利的認(rèn)識(shí)，因而不愿意加大投入，減少排放，難以改善環(huán)境質(zhì)量，難以創(chuàng)造“稀缺”的交易環(huán)境，進(jìn)而影響二級(jí)市場(chǎng)的建立和發(fā)展。

3．3 初始排污權(quán)分配方法單一，效率與公平兼顧不足

從試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐總體情況看，初始排污權(quán)分配方式逐步由無(wú)償分配過(guò)渡有償分配，有償分配逐步占主導(dǎo)地位。但是，試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐中，不論是有償還是無(wú)償，均是“一刀切”思維，要么無(wú)償，要么有償，或偏重公平，或偏重效率，甚至無(wú)視排放總量上限進(jìn)行權(quán)利分配。這種單一和非此即彼的分配思路不能有效實(shí)現(xiàn)公平、效率和環(huán)境保護(hù)價(jià)值的有機(jī)統(tǒng)一［9］。

3．4 二級(jí)交易市場(chǎng)中的公平性制度設(shè)計(jì)不足

一是大企業(yè)與小企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)制度設(shè)計(jì)不足。試點(diǎn)地區(qū)的二級(jí)交易市場(chǎng)主要以電子競(jìng)價(jià)或掛牌出讓為主，小企業(yè)因購(gòu)買(mǎi)量小，可以抬高價(jià)格，而不用承受較大的資金壓力，大企業(yè)因購(gòu)買(mǎi)量大，高價(jià)格的排污權(quán)有償使用費(fèi)用會(huì)帶來(lái)較大的資金壓力。大企業(yè)與小企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中，對(duì)大企業(yè)明顯不公平［10］。二是分配方式不統(tǒng)一，導(dǎo)致同行業(yè)不同企業(yè)間的不公平。行業(yè)內(nèi)的重點(diǎn)企業(yè)一般由省環(huán)保部門(mén)直管，按要求新增排污量都必須通過(guò)交易獲得。行業(yè)內(nèi)的一般企業(yè)則可能是由地市級(jí)環(huán)保部門(mén)直管，其新增排污量可能由地市級(jí)環(huán)保部門(mén)無(wú)償分配。同一行業(yè)不同行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)，其排污權(quán)指標(biāo)獲取方式也可能不同。分配方式的不統(tǒng)一，導(dǎo)致同一行業(yè)內(nèi)不同企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中面臨著不同的成本。三是缺少跨行政區(qū)域的排污權(quán)指標(biāo)轉(zhuǎn)接制度設(shè)計(jì)，對(duì)因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而搬遷的企業(yè)不公平。以重慶為例，為加快主城區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，主城區(qū)大力實(shí)施“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策。一家主城區(qū)企業(yè)搬遷前由政府無(wú)償分配排污權(quán)指標(biāo)，搬遷后，排污權(quán)指標(biāo)由搬遷前所在轄區(qū)政府無(wú)償收回。但是，對(duì)搬遷入的地區(qū)來(lái)說(shuō)，該企業(yè)屬于新增排污量的排污單位，按規(guī)定需進(jìn)入市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)指標(biāo)。同一家企業(yè)，搬遷前后因行政區(qū)域不同而排污權(quán)指標(biāo)不能銜接，對(duì)搬遷企業(yè)無(wú)疑是不公平。

4 深化排污權(quán)交易試點(diǎn)的對(duì)策思考

4．1 從國(guó)家層面建立排污權(quán)交易的初始分配的法規(guī)體系

美國(guó)的排污權(quán)交易實(shí)踐證明，只有通過(guò)立法才能真正建立排污權(quán)交易制度，特別排污權(quán)初始分配制度，從而建立總量減排工作長(zhǎng)效機(jī)制。排污權(quán)初始分配承擔(dān)銜接總量控制與排污權(quán)交易的承上啟下的作用，是建立跨行政區(qū)域交易制度、流域排污權(quán)交易制度和公平性制度的前提。應(yīng)通過(guò)《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等法律法規(guī)明確排污權(quán)的初始分配辦法、分配計(jì)劃，將排污權(quán)初始分配與總量控制和交易統(tǒng)籌考慮，保證初始分配與總量控制和交易相銜接配套，保證排污權(quán)交易制度的完整性。因我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的實(shí)際情況，若全國(guó)“一刀切”采取有償分配方式，可能面臨較大的阻力，且定價(jià)難統(tǒng)一。因此，建議現(xiàn)階段排污權(quán)初始分配方式仍以無(wú)償分配為主，以有償分配和獎(jiǎng)勵(lì)為補(bǔ)充，新老項(xiàng)目“一視同仁”全部由省級(jí)環(huán)保部門(mén)進(jìn)行初始分配，并建立全省市唯一的交易平臺(tái)，設(shè)區(qū)的市和縣級(jí)環(huán)保部門(mén)不具備分配初始排污權(quán)的權(quán)力，也不宜建立排污權(quán)交易平臺(tái)。

4．2 建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的總量控制目標(biāo)，形成相對(duì)穩(wěn)定的總量控制目標(biāo)預(yù)期

進(jìn)行排污權(quán)交易，設(shè)定總量上限是交易的前提。但是，總量上限的設(shè)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定的矛盾，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然導(dǎo)致污染物排放總量的增加，而相對(duì)穩(wěn)定的總量上限是保持排污權(quán)交易市場(chǎng)預(yù)期的關(guān)鍵，因而總量上限不宜頻繁調(diào)整。為保持總量控制目標(biāo)的相對(duì)穩(wěn)定性，建議按2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的總體目標(biāo)，由國(guó)家環(huán)保部門(mén)初步確定每個(gè)省市到2020年污染物排放總量控制目標(biāo)，由地方環(huán)保部門(mén)與發(fā)展改革、工業(yè)信息等經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門(mén)建立信息共享和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，保證經(jīng)濟(jì)、能源和環(huán)境保護(hù)政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從而保持總量控制目標(biāo)的相對(duì)穩(wěn)定。

4．3 更加注重交易中的公平性制度設(shè)計(jì)

大企業(yè)與小企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中，充分考慮購(gòu)買(mǎi)量大小，按購(gòu)買(mǎi)量和競(jìng)拍價(jià)格綜合確定購(gòu)買(mǎi)順序。通過(guò)省級(jí)層面的排污權(quán)交易制度總體設(shè)計(jì)，保證不同行政區(qū)域內(nèi)排污權(quán)分配方式相對(duì)統(tǒng)一，保證企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)考慮排污權(quán)指標(biāo)在不同行政區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)接的制度設(shè)計(jì)。

總之，排污權(quán)交易在我國(guó)仍處于探索和試點(diǎn)階段，不同試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)難點(diǎn)不同，試點(diǎn)探索重點(diǎn)領(lǐng)域也不盡相同，也就有不同的制度設(shè)計(jì)。每一個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的每一種制度設(shè)計(jì)都有其優(yōu)點(diǎn)和不足，都是與試點(diǎn)地區(qū)實(shí)際情況基本相符的，沒(méi)有一種制度在任何情況都會(huì)優(yōu)于其他制度。排污權(quán)交易試點(diǎn)中可能走過(guò)一些“彎路”，遇到一些挫折，也還存在許多的不足。但是，我國(guó)排污權(quán)交易總體上是不斷前進(jìn)的，交易制度不斷完善，管理體系不斷健全，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)不斷積累，試點(diǎn)成果不斷擴(kuò)大，相信不久的將來(lái)，我國(guó)一定能探索出一條具有中國(guó)特色的排污權(quán)交易之路。

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Investigations into Trading Emission for Major Pollutants in China，Its Problems and Solutions

HE Qiang1，XIANG Hong2，CHEN Gangcai3

（1．City Construction and Environmental Engineering College，Chongqing University，Chongqing 401147，China；2．Environmental Monitoring Center of Chongqing，Chongqing 401147，China；3．Chongqing Environmental Protection Bureau，Chongqing 401147，China）

X3

A

1674－2842（2012）05－0053－04

2012－08－15

何 強(qiáng)（1982－），男，四川內(nèi)江人，環(huán)境工程專(zhuān)業(yè)在讀碩士研究生，研究方向：環(huán)境工程，E－mail：5933973＠qq．com。