伴生礦開發(fā)利用中放射性環(huán)境監(jiān)管機制探討

魏方欣

（環(huán)境保護部核與輻射安全中心，北京 100082）

伴生放射性礦（含有鈾、釷及其子體等天然放射性核素的放射性活度水平較高的非鈾礦，如稀土礦和磷酸鹽礦等，以下稱“伴生礦”）的開發(fā)利用是人為活動引起天然放射性水平升高（通常稱為“NORM”）的一種。在伴生礦的開發(fā)利用過程中，鈾、釷及其子體等天然放射性核素在產(chǎn)品、殘留物、廢物和工作場所中富集，造成礦區(qū)周圍環(huán)境的天然放射性水平升高，對人體健康和環(huán)境安全帶來潛在危害。如何對伴生礦開發(fā)利用引起的天然放射性水平升高狀況實施有效管理，保障人員健康和環(huán)境安全受到國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。目前，國內(nèi)主要從審管范圍、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等角度研究放射性環(huán)境監(jiān)測和放射性水平控制的方法和手段［1－4］，但適宜的管理機制是政策、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)得以有效實施的前提和保障。本文通過分析當(dāng)前我國伴生礦開發(fā)利用放射性環(huán)境管理中存在的問題及其制度成因，提出強化監(jiān)管職責(zé)，開發(fā)廢物處置示范工程和建立資金保證制度等管理機制方面的建議，為推進伴生礦放射性環(huán)境管理的有效實施提供制度和技術(shù)平臺。

1 伴生礦放射性環(huán)境管理狀況及存在問題

我國自20世紀(jì)70年代開始關(guān)注伴生礦開發(fā)利用中的放射性環(huán)境管理問題，主要集中于伴生礦尾礦與廢渣的管理，相關(guān)工作主要包括環(huán)境放射性水平的調(diào)查和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)等。

1983－1990年國家環(huán)境保護總局組織開展了全國天然放射性水平調(diào)查，并分別于1991年和1999年對部分省市的石煤與稀土礦等伴生礦開發(fā)利用項目的輻射環(huán)境影響進行了深入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)石煤和稀土等伴生礦的開發(fā)利用已對周圍的輻射環(huán)境帶來一定影響［5－6］。內(nèi)蒙古白云鄂博稀土廢渣的比活度為0.8～6.6 Bq／g［2］，大于國際原子能機構(gòu)（IAEA）推薦的天然核素豁免水平和國家標(biāo)準(zhǔn)《可免于輻射防護監(jiān)管的物料中放射性核素活度濃度》（GB27742－2011）規(guī)定的免管水平（1 Bq／g）。部分有色金屬地下礦山的職業(yè)照射典型值高達16 mSv／a，其中超過職業(yè)照射劑量限值20 mSv／a的百分比很大［7］。近幾年，江蘇、重慶、廣東等省市對本地伴生礦開發(fā)利用的輻射環(huán)境影響展開調(diào)查，結(jié)果表明，稀土、煤炭等礦的開發(fā)利用對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成了一定的放射性污染［8－11］。2007年，國務(wù)院組織開展了第1次全國污染源普查，首次在全國范圍內(nèi)對11個可能引起天然放射性水平升高的工業(yè)行業(yè)開展了放射性污染調(diào)查，其結(jié)果將為制定伴生礦企業(yè)名錄和審管水平提供技術(shù)支持［2］。

此外，我國還針對伴生礦開發(fā)利用中的放射性廢物管理、放射性環(huán)境監(jiān)督職責(zé)等管理問題制定了法規(guī)要求?！斗派湫晕廴痉乐畏ā穼樯派湫缘V開發(fā)利用中的放射性污染防治納入審管范圍，要求編制環(huán)境影響報告書，報省級環(huán)境主管部門審批。伴生礦開發(fā)利用中產(chǎn)生的尾礦應(yīng)在符合放射性污染防治要求的尾礦庫進行貯存、處置?！斗派洵h(huán)境管理辦法》要求執(zhí)行環(huán)境影響評價和“三同時”制度，并對廢物的再利用和貯存做了規(guī)定?！斗派湫詮U物管理規(guī)定》（GB14500－2002）對鈾、釷伴生礦放射性廢物管理做了專門規(guī)定?！栋樯V環(huán)境保護監(jiān)督管理手冊》對伴生礦管理的具體執(zhí)行做了指導(dǎo)性說明，并要求“放射性比活度大于7×104Bq／kg的廢渣，按規(guī)定收集、包裝，全部送城市放射性廢物庫貯存”。目前國家核安全局已將《伴生放射性礦開發(fā)利用引起天然輻射照射增加的控制》作為輻射環(huán)境系列導(dǎo)則列入我國核與輻射安全法規(guī)體系的未來五年計劃（2011－2015年）。

雖然我國對伴生礦開發(fā)利用中輻射環(huán)境影響的關(guān)注已持續(xù)近40年，并開展了放射性水平調(diào)查和法規(guī)建設(shè)等工作，但依然存在以下問題。

（1）管理無序。主要表現(xiàn)為部分伴生礦企業(yè)環(huán)評形式化，或未執(zhí)行環(huán)境評價和“三同時”制度；轉(zhuǎn)移和處理放射性廢物未經(jīng)環(huán)保部門批準(zhǔn)，或隨意堆放廢物，管理松懈［11］；缺乏對職業(yè)人員的防護和培訓(xùn)；對工作場所及人員的管理要求不明確，工作人員缺少防護措施和設(shè)備；部分省市依然存在地方保護和越權(quán)審批現(xiàn)象等。另外，企業(yè)由于多種原因處于停產(chǎn)、半停產(chǎn)狀態(tài)，或轉(zhuǎn)制、承包等使得放射性環(huán)境污染狀況不容樂觀［1］。

（2）放射性廢物送貯困難。《放射性污染防治法》和《伴生礦環(huán)境保護監(jiān)督管理手冊》對廢物的處置提出了要求，但實踐中由于此類廢物體積非常大，部分省市廢物庫不收貯，而送交放射性固體廢物處置場的費用較高，造成廢物難以及時處置。目前，伴生礦開發(fā)利用中產(chǎn)生的放射性廢物的主要出路是送回原料地，向河水傾倒或填溝造地，處置在尾礦庫中或堆積、露天堆放等，放置方式存在安全隱患，難以確保環(huán)境安全和人員健康。

2 伴生礦放射性環(huán)境管理中存在問題的制度成因

管理無序和廢物收貯困難等問題存在的部分原因是相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的不健全和地方政府、伴生礦企業(yè)和公眾等利益相關(guān)者對伴生礦放射性環(huán)境管理認識的不足等，而更多表現(xiàn)在管理機制的缺失，主要表現(xiàn)為監(jiān)管職責(zé)不明確、具體的廢物處置導(dǎo)則和資金保證制度缺少。

2.1 監(jiān)管職責(zé)不明確

雖然《放射性污染防治法》對伴生放射性礦開發(fā)利用中的放射性污染防治的監(jiān)督責(zé)任作了原則性規(guī)定，但相應(yīng)的支撐性法規(guī)導(dǎo)則并未明確監(jiān)督的范圍和要求，包括需要納入監(jiān)督范圍的伴生礦企業(yè)和監(jiān)督對象與標(biāo)準(zhǔn)等。新頒布實施的《放射性廢物安全管理條例》并未將伴生礦開發(fā)利用中產(chǎn)生的放射性廢物納入適用范圍。因此，難以根據(jù)現(xiàn)有的法規(guī)開展有效的監(jiān)督管理和檢查。在伴生礦放射性環(huán)境的管理體系中，伴生礦企業(yè)是管理的選擇主體。由于伴生礦企業(yè)對伴生礦開發(fā)利用導(dǎo)致天然放射性水平升高的放射性影響的認識相對不足，相應(yīng)的放射性環(huán)境管理需要監(jiān)管機構(gòu)的有力推動。同時，環(huán)境放射性水平的升高短期內(nèi)并不顯著帶來安全和健康問題，因此，在缺少明確的監(jiān)管責(zé)任和要求的情況下，環(huán)境保護的訴求往往讓步于經(jīng)濟發(fā)展的要求，導(dǎo)致伴生礦企業(yè)對放射性環(huán)境管理缺乏積極性和管理無序等問題。

2.2 放射性廢物的安全處置是伴生礦放射性環(huán)境管理的制約因素之一

《放射性污染防治法》和《放射性廢物管理規(guī)定》要求對伴生礦開發(fā)利用中產(chǎn)生的放射性廢物進行貯存和處置，但實踐中缺少工程上可行、經(jīng)濟上合理的安全處置方式，導(dǎo)致上述要求的落實存在困難。伴生礦開發(fā)利用中產(chǎn)生的放射性廢物比活度范圍廣、數(shù)量多，人員受照途徑多樣，單一的處置方式（如填埋、近地表處置、回填等）無法滿足要求，如何針對特定廢物選擇適宜的處置方式是處置此類放射性廢物所面臨的主要問題。在政策上缺少對處置設(shè)施形式與安全性能和廢物接收標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，實踐中缺少成熟工程經(jīng)驗的情況下，伴生礦企業(yè)和潛在的廢物收貯與處置單位都缺乏收貯和處置此類廢物的動力，造成收貯困難。

2.3 資金保證制度的缺失是伴生礦放射性環(huán)境管理的另一個制約因素

資金是管理體系有效運轉(zhuǎn)的必要保障。工作人員的防護，廢渣的處置，周邊環(huán)境和公眾的保護都將增加礦產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營成本，沒有資金保證作基礎(chǔ)，企業(yè)往往因為管理費用的經(jīng)濟壓力而放棄管理或流于形式。不同于核電廠和核燃料循環(huán)設(shè)施，放射性環(huán)境管理不是伴生礦企業(yè)管理體系中的必要組成，更需要資金保證制度的支撐。同時，資金保證制度的缺失也是放射性廢物收貯困難等問題的重要原因之一。

3 伴生礦放射性環(huán)境管理的政策建議

為有效推進我國伴生礦放射性環(huán)境管理的實施，針對當(dāng)前存在的管理無序、廢物送貯困難等問題，建議強化監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)，以監(jiān)管機構(gòu)為主導(dǎo)，開發(fā)伴生礦放射性廢物處置示范工程并建立資金保證制度。

3.1 以監(jiān)管機構(gòu)為主導(dǎo)

不同于核電廠、核燃料循環(huán)設(shè)施等營運者，伴生礦企業(yè)管理人員在放射性環(huán)境管理方面的認識和能力普遍不足，難以履行相應(yīng)的管理職責(zé)，同時相對于伴生礦企業(yè)、地方政府等利益主體，監(jiān)管機構(gòu)與伴生礦開發(fā)利用的利益相關(guān)較小，因此，強化監(jiān)管機構(gòu)在放射性環(huán)境管理中的作用，以監(jiān)管機構(gòu)為主導(dǎo)可以作為推進伴生礦開發(fā)利用放射性環(huán)境管理、解決管理無序問題的一條有效途徑。由于伴生礦企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模各異，建議在國家環(huán)境保護部實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的基礎(chǔ)上，以地方放射性環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)（輻射環(huán)境監(jiān)督站）為放射性環(huán)境管理的主體和責(zé)任單位，通過制定技術(shù)導(dǎo)則文件和監(jiān)管措施、組織研究和實施管理技術(shù)和方法等措施引導(dǎo)企業(yè)減少放射性核素的富集和天然放射性水平升高帶來的潛在危害，這也符合《放射性污染防治法》對伴生礦開發(fā)利用中放射性污染防治工作監(jiān)管職責(zé)的原則要求。

同時，在具體的管理方法上實施分級管理，針對不同的污染源采取不同的管理措施，以合理分配行政管理資源［2］。根據(jù)企業(yè)的不同性質(zhì)和規(guī)模、不同開發(fā)區(qū)域或階段、對放射性環(huán)境所致影響的不同分別采取不同的管理方法，如：IAEA建議采取通知、注冊和許可3種審管方式；加拿大根據(jù)公眾和工作人員所受有效劑量分為四級管理：不控制、NORM管理、劑量管理和輻射防護管理。根據(jù)伴生礦的不同開發(fā)階段對環(huán)境的不同影響，有的階段需要全過程監(jiān)管，而有的階段只需要監(jiān)管其產(chǎn)生的放射性廢物。

3.2 開發(fā)伴生礦放射性廢物處置示范工程

以環(huán)境保護部（國家核安全局）為組織實施主體，選取特定的伴生礦工業(yè)和企業(yè)（如稀土礦開發(fā)利用企業(yè)），針對其產(chǎn)生的典型放射性廢物研究廢物處置策略、選址技術(shù)與方法，并選定場址開發(fā)處置工程設(shè)施，為地方監(jiān)管機構(gòu)和伴生礦企業(yè)實施廢物處置和相關(guān)安全導(dǎo)則與標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)提供技術(shù)支持。放射性廢物處置策略和工程設(shè)施的選擇通常需要考慮放射性廢物中不同放射性核素的活度水平，對于放射性水平較低的廢物宜就近處置，如回填采空區(qū)等；放射性水平較高的廢物宜按就近原則送交填埋場和低中放固體廢物處置場。對現(xiàn)有堆積的放射性廢物，由放射性環(huán)境監(jiān)管部門或伴生礦行業(yè)主管部門牽頭組織相關(guān)企業(yè)進行集中處置。

3.3 建立資金保證制度

環(huán)境管理的理念之一是“污染者付費”。對于伴生礦開發(fā)利用中放射性環(huán)境管理，其費用應(yīng)主要來自于產(chǎn)生污染的伴生礦企業(yè)，構(gòu)成伴生礦開發(fā)利用的必然成本，并以稅費或保證金等形式體現(xiàn)。建議建立由放射性環(huán)境監(jiān)管部門、伴生礦行業(yè)主管部門、國家財政部門等部門參與的協(xié)調(diào)機構(gòu)，如伴生礦放射性環(huán)境管理辦公室，負責(zé)組織制定資金保證制度，包括資金籌措、管理組織、管理形式和使用方法等。管理資金采用基金式管理，設(shè)立基金管理委員會和監(jiān)督委員會。為確保事權(quán)和財權(quán)的統(tǒng)一，建議由監(jiān)管機構(gòu)成立管理委員會，將基金用于相應(yīng)的放射性環(huán)境管理。由伴生礦企業(yè)、地方政府等共同成立監(jiān)督委員會，對基金的管理和使用情況進行監(jiān)督管理。管理資金的來源包括預(yù)提保證金、廢物處置基金和對企業(yè)所致污染的罰金等，主要用于放射性環(huán)境的治理、為減少放射性核素的富集和放射性廢物的產(chǎn)生對工藝技術(shù)的改進與優(yōu)化和放射性廢物處置等方面。

4 結(jié)語

人為活動引起的天然照射增加（NORM）受到越來越多的關(guān)注，其對環(huán)境的放射性影響高于核設(shè)施已經(jīng)形成廣泛共識，相關(guān)活動主要包括稀土礦、磷酸鹽礦等在內(nèi)的伴生放射性礦的開采和利用［12］。目前，國家環(huán)境保護部正著力構(gòu)建伴生放射性礦開發(fā)利用引起天然放射性照射增加的放射性監(jiān)管體系，主要包括分類管理、設(shè)定審管水平、制定我國伴生礦放射性環(huán)境管理的審管標(biāo)準(zhǔn)和管理名錄等［3］。本文分析提出，我國伴生礦開發(fā)利用的放射性環(huán)境管理中存在的主要問題是管理無序和放射性廢物送貯困難，認為問題的制度成因主要是監(jiān)管職責(zé)不明確、廢物處置導(dǎo)則和資金保證制度的缺失等，并在此基礎(chǔ)上建議明確國家環(huán)境保護部對全國伴生礦開發(fā)利用放射性環(huán)境實施統(tǒng)一監(jiān)督管理、以地方的放射性環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)（輻射環(huán)境監(jiān)督站）為放射性環(huán)境管理主體的職責(zé)要求，開發(fā)伴生礦放射性廢物處置示范工程引導(dǎo)和推動廢物處置的實施和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則的制定，以及建立資金保證制度等。另外，建立完善的公眾參與機制，提高公眾對伴生礦開發(fā)利用的環(huán)境影響的認識，引導(dǎo)公眾合理表達利益訴求。伴生礦開發(fā)利用中放射性環(huán)境監(jiān)管機制的建立為管理體系的有效運作搭建制度和技術(shù)平臺，有助于推動伴生礦的可持續(xù)開發(fā)利用和保護人員健康與環(huán)境安全。

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