論基層環(huán)境執(zhí)法難的突出問(wèn)題

尚林

(當(dāng)涂縣環(huán)境保護(hù)監(jiān)察大隊(duì)，安徽當(dāng)涂243100)

論基層環(huán)境執(zhí)法難的突出問(wèn)題

尚林

(當(dāng)涂縣環(huán)境保護(hù)監(jiān)察大隊(duì)，安徽當(dāng)涂243100)

認(rèn)為基層環(huán)境執(zhí)法存在環(huán)境立法欠缺執(zhí)行細(xì)則，基層環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍綜合實(shí)力落后，環(huán)境執(zhí)法體制名義不順，地方保護(hù)主義，企業(yè)環(huán)境意識(shí)不高等問(wèn)題。提出必須從完善環(huán)境立法，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，理順環(huán)境執(zhí)法體制，打破地方保護(hù)主義，強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任，加大對(duì)排污企業(yè)的監(jiān)控力度等多方面齊發(fā)力，共謀對(duì)策。

環(huán)境執(zhí)法;問(wèn)題;原因;對(duì)策

1 環(huán)境行政執(zhí)法理念簡(jiǎn)述

環(huán)境行政執(zhí)法指依法享有環(huán)境管理權(quán)的行政主體，依職權(quán)適用法律手段對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人采取的直接影響其權(quán)利義務(wù)的環(huán)境行政行為，并進(jìn)行其它環(huán)境監(jiān)督管理的活動(dòng)。環(huán)境行政執(zhí)法不包括“行政機(jī)關(guān)制定環(huán)境行政法規(guī)和規(guī)章等行政立法行為”及“解決和處理爭(zhēng)議與環(huán)境行政管理密切相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議的行政司法行為”。環(huán)境行政執(zhí)法的具體形式包括:環(huán)境行政許可、“三同時(shí)”驗(yàn)收、現(xiàn)場(chǎng)檢查、限期治理、排污收費(fèi)、調(diào)查取證、環(huán)境行政處罰等。其兼具環(huán)境法與行政法的雙重特質(zhì)，遍及環(huán)境管理的方方面面，是環(huán)境管理過(guò)程中最為有效的執(zhí)行手段。

2 環(huán)境執(zhí)法難的深層次原因

2.1 環(huán)境立法體系的缺陷

我國(guó)環(huán)境立法體系雖面面俱到，法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)眾多，但卻缺乏最基本的可操作性。譬如施行于2000年的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》中明確闡述“海洋污染損失”是指由于人類的活動(dòng)，直接或間接地把物質(zhì)或能量引入海洋環(huán)境，產(chǎn)生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨礙漁業(yè)和海上其他合法活動(dòng)、損害海水使用素質(zhì)和減損環(huán)境質(zhì)量等有害影響。時(shí)至2011年，康菲公司在我國(guó)渤海海域開(kāi)發(fā)石油時(shí)發(fā)生的溢油事件為一起海洋環(huán)境重大污染事故。事發(fā)后，康菲公司未提出切實(shí)的賠償方案，也未對(duì)漏油原因公開(kāi)調(diào)查，只字未提生態(tài)環(huán)境方面損害的評(píng)估分析與修復(fù)。這與我國(guó)在環(huán)境法系上的行政執(zhí)法空白有著直接關(guān)系，使得環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍無(wú)法有效維護(hù)環(huán)境法律所轄范疇。一般而言，環(huán)境污染涉及面甚為復(fù)雜，其造成的損害過(guò)程通常在空間方面有廣泛性，在時(shí)間上有累積性，而且具有間接性。通常來(lái)說(shuō)并不是出現(xiàn)污染行為馬上造成損害，所以這一系列的特點(diǎn)就決定了案件里的因果關(guān)系是非常難確認(rèn)的。

2.2 縣級(jí)基層環(huán)境執(zhí)法力度薄弱

縣級(jí)基層環(huán)境執(zhí)法力度仍較為薄弱，主要表現(xiàn)在建設(shè)項(xiàng)目管理跟不上，審批過(guò)程中干擾因素多，縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部分地區(qū)依然存在著環(huán)評(píng)在未前置審批前，工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)部門(mén)就已先行核發(fā)了證照、辦理了相關(guān)手續(xù)，導(dǎo)致環(huán)保部門(mén)無(wú)法對(duì)層出不窮的小企業(yè)實(shí)施有效管理與監(jiān)督。排污費(fèi)無(wú)法足額征繳，存在著協(xié)商收費(fèi)、人情收費(fèi)、隨意降低征收標(biāo)準(zhǔn)的亂象，使行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性蒙上了一層曖昧的面紗。很多污染企業(yè)在限期治理期間，無(wú)法完成治理任務(wù)，最終不了了之，成了當(dāng)?shù)卣c環(huán)保部門(mén)的一塊頑疾。有的省控、國(guó)控企業(yè)自恃級(jí)別高人一等，拒絕縣級(jí)環(huán)保行政執(zhí)法人員的日?，F(xiàn)場(chǎng)檢查。

2.3 法律意識(shí)淡薄

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染破壞環(huán)境者進(jìn)行檢舉和控告。而現(xiàn)在公眾的環(huán)境意識(shí)，特別是環(huán)境參與意識(shí)仍比較低。國(guó)家出臺(tái)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》缺乏具體操作細(xì)則，如三產(chǎn)項(xiàng)目，若小區(qū)商住樓底商即將投建一家KTV，到底應(yīng)在多大范圍內(nèi)告知多少戶居民來(lái)參與，完全由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)說(shuō)了算，范圍大了增加工作難度，范圍小了存在環(huán)境污染隱患。選取對(duì)象還要做到有典型代表性，否則建成后影響居民正常生活，造成擾民現(xiàn)象，就會(huì)導(dǎo)致環(huán)境投訴。

2.4 環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)、執(zhí)法手段亟待提高

(1)基層環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)尚不健全。環(huán)保部門(mén)在當(dāng)?shù)卣募?jí)別和隸屬未予明確，造成各地縣級(jí)環(huán)保部門(mén)在政府的組成和隸屬問(wèn)題上較為混亂:有的作為隸屬政府的一級(jí)機(jī)構(gòu)，有的作為政府二級(jí)機(jī)構(gòu)。環(huán)保局的權(quán)力在這種混亂局面中無(wú)法凸顯出來(lái)，欠缺在執(zhí)行執(zhí)法過(guò)程中法定的權(quán)威。環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)有的法律地位缺失，在其職能上雖算國(guó)家的行政執(zhí)法部門(mén)，但編制上卻是事業(yè)單位，在行使環(huán)境執(zhí)法的權(quán)力上顯得力不從心。

(2)環(huán)保執(zhí)法人員的法律及業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待加強(qiáng)。由于我國(guó)高校開(kāi)設(shè)環(huán)保專業(yè)較為滯后，各地基層環(huán)保部門(mén)組建初期缺乏環(huán)保專業(yè)人才。近年，大批從環(huán)保專業(yè)畢業(yè)的學(xué)生又受限于環(huán)保編制過(guò)少等遺留問(wèn)題而進(jìn)不了環(huán)保部門(mén)這道門(mén)檻，最終形成了非環(huán)保專業(yè)人員承擔(dān)著執(zhí)法工作，而真正環(huán)保專業(yè)人才無(wú)法從事環(huán)保工作的尷尬局面。目前，環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍中有些人在重要崗位上因缺乏專業(yè)環(huán)保知識(shí)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，難當(dāng)重任，執(zhí)法過(guò)程唯唯諾諾，執(zhí)法結(jié)果往往大事化小或敷衍了事。

(3)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍人員緊缺、裝備落后、監(jiān)控手段以及執(zhí)法經(jīng)費(fèi)難以保障。不少縣域基層地區(qū)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)資金缺口達(dá)50%以上。有些環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)甚至連取證設(shè)備和執(zhí)法車(chē)輛都無(wú)法保障，更談不上自動(dòng)化監(jiān)控設(shè)備，其環(huán)境執(zhí)法的科技含量也相應(yīng)較低。有的地方即便配備了應(yīng)急監(jiān)控設(shè)備，也因?yàn)槿狈δ苷_使用和操作熟練的技術(shù)人員，且設(shè)備維護(hù)費(fèi)用高，而造成設(shè)備使用率低下。

2.5 多部門(mén)職能交叉，環(huán)境執(zhí)法收效差

縣級(jí)地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。但由環(huán)保護(hù)部門(mén)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管的卻只有工業(yè)污染防治這一塊。土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、水利等都有相應(yīng)的上級(jí)主管部門(mén)管轄，譬如污水處理這塊由城建部門(mén)承擔(dān)，交通船舶污染由交管部門(mén)承擔(dān)，交通及社會(huì)生活噪聲污染由公安部門(mén)承擔(dān)，水土保持和河道清淤由水利部門(mén)承擔(dān)，農(nóng)業(yè)面源污染由農(nóng)業(yè)部門(mén)承擔(dān)，自然保護(hù)區(qū)又有環(huán)保、建設(shè)、國(guó)土、林業(yè)等多個(gè)部門(mén)在各司其職，而此類多頭管理，重復(fù)管理，職責(zé)交叉的事實(shí)，致使環(huán)保部門(mén)難以真正意義上實(shí)施統(tǒng)管、監(jiān)督?，F(xiàn)實(shí)中，國(guó)家法律法規(guī)也不可能對(duì)多頭管理的部門(mén)應(yīng)盡職責(zé)劃分得滴水不漏，致使管理盲區(qū)存在。

3 解決對(duì)策

3.1 完善環(huán)境立法

加強(qiáng)地方性法規(guī)及規(guī)章制度建設(shè)。由于全國(guó)各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，產(chǎn)污種類與污染程度也千差萬(wàn)別，大可不必墨守陳規(guī)，千篇一律地照搬國(guó)家法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各地實(shí)際情況可制定嚴(yán)于國(guó)家的地方性法規(guī)及規(guī)章。可設(shè)立環(huán)境公益訴訟機(jī)制，以保護(hù)環(huán)境公益為目的，允許社會(huì)中的個(gè)體依法行使訴訟權(quán)利，以個(gè)體名義代表自身或社會(huì)整體實(shí)現(xiàn)保護(hù)整個(gè)社會(huì)環(huán)境公共利益的權(quán)利。對(duì)于環(huán)境侵權(quán)的成立采用只要有環(huán)境違法行為發(fā)生，無(wú)論是否產(chǎn)生損害結(jié)果，都可以進(jìn)行環(huán)境公益訴訟，由此擴(kuò)大社會(huì)團(tuán)體及非直接利害關(guān)系人行使環(huán)境公益起訴權(quán)的案件范圍。同時(shí)，地方環(huán)境監(jiān)察部門(mén)、監(jiān)測(cè)部門(mén)、環(huán)保局主動(dòng)配合訴訟主體提供環(huán)境損害分析、恢復(fù)報(bào)告與監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的合法、合理維權(quán)。

3.2 加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)

執(zhí)法能力的高低取決于執(zhí)法隊(duì)伍的綜合實(shí)力強(qiáng)弱，因此，建設(shè)一支環(huán)保執(zhí)法強(qiáng)有力的生力軍在任何情況下都是硬任務(wù)。首先，要健全并充分保障環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，從人員經(jīng)費(fèi)供給、人事編制上解決因各項(xiàng)撥款不足而引起的一系列突出問(wèn)題，環(huán)保部門(mén)的財(cái)政供給應(yīng)與地方財(cái)政分離，以最大程度上減少地方政府與官員參與在環(huán)境執(zhí)法中的行政干擾。其次是要增強(qiáng)環(huán)保專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，提高環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)。講師不必非得是各大名校教授專家，可從基層選取經(jīng)驗(yàn)豐富的環(huán)境執(zhí)法工作人員，從切身工作談起，以大量豐富的案例，結(jié)合新興各行業(yè)的生產(chǎn)工藝、排污類型、原輔材料消耗、治污技術(shù)等綜合知識(shí)，開(kāi)展全方位的零距離授課，以提高環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的學(xué)習(xí)效率。再次必須配備必要的執(zhí)法設(shè)備，如車(chē)輛、攝像機(jī)、電腦、照相機(jī)、監(jiān)測(cè)儀器等，以便調(diào)查取證。四要加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍管理，建立健全責(zé)任追究制和內(nèi)部工作機(jī)制，提高執(zhí)法效率。

3.3 加強(qiáng)考核，落實(shí)地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任制

地方政府要想長(zhǎng)遠(yuǎn)地提升居民生活綜合水平，必須站在長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的高度優(yōu)先重視、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作，并將此作為首要職責(zé)。必須將環(huán)保指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核指標(biāo)體系中，建立地方行政領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制，實(shí)行“一票”否決制。這樣才能把環(huán)保法律法規(guī)及政策落實(shí)到位，減少地方保護(hù)主義的行政干預(yù)，放手讓環(huán)保部門(mén)敢于執(zhí)法。

3.4 完善執(zhí)法過(guò)程，加大監(jiān)管強(qiáng)度

(1)完善環(huán)境執(zhí)法過(guò)程，嚴(yán)格依照國(guó)家環(huán)境法律法規(guī)中的規(guī)定，摒除人情關(guān)系、行政干預(yù)等干擾，認(rèn)真履行法律賦予環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)的職責(zé)，做到合法執(zhí)法，依法守法地維護(hù)環(huán)境法律體系的每一寸正義之疆。

(2)企業(yè)在違法事實(shí)上往往采取回避態(tài)度，不會(huì)在第一時(shí)間主動(dòng)上報(bào)監(jiān)管部門(mén)，而是盡可能拖瞞遮掩，混淆環(huán)保執(zhí)法部門(mén)的視聽(tīng)，使環(huán)保執(zhí)法人員難于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并取證。為加大對(duì)排污企業(yè)的監(jiān)管強(qiáng)度，讓違法企業(yè)受到應(yīng)有的懲戒，首先應(yīng)加大現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境監(jiān)察頻率，安裝在線排污監(jiān)控設(shè)備;其次應(yīng)動(dòng)員廣大的基層公眾力量，使其加入到監(jiān)督隊(duì)伍中來(lái)，主動(dòng)參與對(duì)環(huán)境違法行為的監(jiān)督、舉報(bào)，使環(huán)境執(zhí)法部門(mén)發(fā)揮最強(qiáng)有力的作用。

3.5 大力提高全民環(huán)保意識(shí)

(1)加大對(duì)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系的科普宣傳力度，用老百姓喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式，從一些淺顯有意義的環(huán)境污染小案例延伸到對(duì)子孫未來(lái)乃至人類發(fā)展的切身關(guān)注，引發(fā)公眾的深思，引起公眾的重視，提高全民的環(huán)保意識(shí)。

(2)把真相還原給民眾，讓民眾了解現(xiàn)今我們所處的環(huán)境現(xiàn)狀與未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量監(jiān)督企業(yè)排污，對(duì)企業(yè)繳納排污費(fèi)、行政處罰名單等定期公告公示，使群眾依法享有監(jiān)督權(quán)，并能參與其中。讓民眾自發(fā)意識(shí)到，只有人人參與管理，才能保障我們子孫后代的天空依然湛藍(lán)，湖水依舊清澈。

(3)完善環(huán)境信訪制度，設(shè)置環(huán)境信訪專員與突發(fā)事件發(fā)言人，以方便群眾投訴、反映情況。也可以就突發(fā)事件及時(shí)向社會(huì)公布信息，以免不良恐慌的發(fā)生。

4 結(jié)論

基層環(huán)境執(zhí)法難已引發(fā)環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，并深深制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。究其成因無(wú)外是:環(huán)境立法欠缺執(zhí)行細(xì)則，基層環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍綜合實(shí)力落后，環(huán)境執(zhí)法體制名義不順，地方保護(hù)主義，企業(yè)環(huán)境意識(shí)不高。若要解決此類頑疾，必須從完善環(huán)境立法，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，理順環(huán)境執(zhí)法體制，打破地方保護(hù)主義，強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任，加大對(duì)排污企業(yè)的監(jiān)控力度等多方面齊發(fā)力，共謀對(duì)策。

［1］林光洙.環(huán)境法與環(huán)境執(zhí)法［M］.北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2002.

［2］樸光洙，劉定慧，馬品懿.環(huán)境法與環(huán)境執(zhí)法［M］.北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2002.

［3］劉國(guó)濤.環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2004.

［4］李恒遠(yuǎn).環(huán)境法制讀本［M］.北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2002.

［5］宋衛(wèi)國(guó).影響環(huán)境執(zhí)法的因素及對(duì)策［J］.甘肅環(huán)境研究與監(jiān)測(cè)，2003，(12):63.

［6］高京昭，劉書(shū)河，唐紹洪.以科學(xué)發(fā)展觀審視環(huán)境執(zhí)法與司法［J］.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2006，8(2):73－75.

［7］張榮華，張麗敏.淺談新形勢(shì)下環(huán)境信訪的主要表現(xiàn)及對(duì)策［J］.山東環(huán)境，2003，(2):21.

［8］梁治平.新波斯人信札－變化中的法觀念［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2000:62－63.

Some Major Issues in the Environmental Law Enforcement at the Local Level

SHANG Lin
(Dangtu County Environmental Protection Supervision Team，Dangtu Anhui 243100 China)

Such issues have been brought up in this paper as a lack of detailed executive rules and regulations in the environmental legislation，the poor capacity of the local environmental law enforcement staff，the poorly developed institutions of the environmental law enforcement，the local protectionism，the poor environmental awareness of the enterprises.We need to start with improving the environmental legislation，and make efforts in enhancing the environmental law enforcement capacity，better arrangement of its institutions，breaking out the local protectionism，making the government environmentally liable and strengthening the supervision of the polluting industries.

environmental law enforcement;problems;reasons;countermeasures

X32

A

1673－9655(2012)03－0005－03

2011－12－02