萬金灌區(qū)灌溉管理模式改革探討

□齊秀娟 □尚保軍 □王志娟（安陽市萬金渠管理處）□孟紅軍（安陽市水利局）

1.萬金灌區(qū)基本情況

萬金灌區(qū)是豫北著名的古老灌區(qū)之一，始建于公元672年，距今已有1300多年的歷史，控制流域面積604km2，主要擔(dān)負(fù)著安陽市殷都區(qū)、龍安區(qū)、安陽縣、湯陰縣、鶴壁市等13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)218個(gè)村莊2.53萬hm2農(nóng)田的農(nóng)業(yè)灌溉和安陽鋼鐵集團(tuán)有限責(zé)任公司、大唐安陽發(fā)電有限責(zé)任公司的工業(yè)供水以及安陽城市防洪除澇、環(huán)境用水任務(wù)。灌區(qū)內(nèi)主要有萬金、五八、漳南、勝利等6條主要引水干渠、65條支渠，總長525 km，大小水利設(shè)施、建筑物1200多座。工程大部分建于二十世紀(jì)五六十年代，引水水源地是岳城水庫和彰武南海水庫。多年來由于灌區(qū)內(nèi)水源不足、工程老化失修，現(xiàn)有實(shí)際灌溉面積為1.31萬hm2。

2.灌區(qū)灌溉管理模式

2.1 專管機(jī)構(gòu)情況

2.1.1 萬金渠管理處

作為萬金灌區(qū)的專業(yè)管理單位，安陽市水利局萬金渠管理處現(xiàn)內(nèi)設(shè)8個(gè)科室3個(gè)管理所，在職職工168人。其中供水科負(fù)責(zé)灌區(qū)的工農(nóng)業(yè)、環(huán)境供水、用水計(jì)劃等工作；工程科負(fù)責(zé)灌區(qū)工程的管理、歲修計(jì)劃的編制和報(bào)批后的實(shí)施。第一管理所負(fù)責(zé)五八渠、五六渠、萬金干渠渠首至王邵村閘段的調(diào)水放水、日常巡查、渠道維護(hù)、農(nóng)業(yè)灌溉及水費(fèi)的收繳工作；第二管理所負(fù)責(zé)萬金南、北干渠和六六分干渠的調(diào)水放水、日常巡查、渠道維護(hù)、放水及農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)的收繳工作；第三管理所負(fù)責(zé)勝利渠、漳南干渠紅旗閘以下的調(diào)水放水、日常巡查、維護(hù)渠系設(shè)施、放水及農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)的收繳工作。

2.1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站

在縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革沒實(shí)施前，灌區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站配合水管單位聯(lián)系沿線的村委和支（斗）渠委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督支（斗）渠的清淤和維修、協(xié)調(diào)各村委的用水。縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站被撤并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)沒有了專管機(jī)構(gòu)。2011年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》出臺(tái)后，灌區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站現(xiàn)正在恢復(fù)和重建之中。

2.2 群管機(jī)構(gòu)情況

群管機(jī)構(gòu)主要是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來的支（斗）渠委員會(huì)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這些群管人員的“工資”由沿渠的鄉(xiāng)、村負(fù)責(zé)。農(nóng)村實(shí)行承包制后，這些人的“工資”就沒有了著落，特別是取消農(nóng)村的兩工后，群管機(jī)構(gòu)已無法再負(fù)責(zé)支（斗）渠的維修、清淤等日常管理工作。

2.3 原有灌溉管理模式存在的問題

長期以來，萬金灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉采取的是干渠及支渠取水口以上工程由灌區(qū)管理單位專業(yè)管理，支渠以下渠系工程由受益鄉(xiāng)、村進(jìn)行管理、使用和維護(hù)。灌區(qū)管理單位同用水鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）簽訂供用水協(xié)議，從鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）收取水費(fèi)。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的深入進(jìn)行，這種原有的灌溉管理模式已不適應(yīng)灌區(qū)新形勢發(fā)展的需要。

2.3.1 灌區(qū)管理體制不順暢。目前灌區(qū)管理單位的管養(yǎng)不分，既全是管理人員又全是養(yǎng)護(hù)人員，不僅管理沒管到位，養(yǎng)護(hù)也沒達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。管理機(jī)構(gòu)不健全，鄉(xiāng)、村水管單位名存實(shí)亡，不少地方出現(xiàn)了渠系管理不明確、不到位，人為破壞現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.3.2 對(duì)水利工程維修經(jīng)費(fèi)投入不足。由于國家投入有限，水管單位自身經(jīng)濟(jì)困難，無力對(duì)工程進(jìn)行正常維修，導(dǎo)致水利工程日益老化損壞，致使灌溉用水保證率降低，灌溉面積逐步衰減。

2.3.3 水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低。目前，萬金灌區(qū)執(zhí)行的農(nóng)業(yè)水價(jià)為0.05元/m3，在水量計(jì)量上以支渠進(jìn)水口作為計(jì)量點(diǎn)，按照渠系水利用系數(shù)核定農(nóng)業(yè)用水量進(jìn)行收費(fèi)。由于目前執(zhí)行水價(jià)與農(nóng)業(yè)供水成本相差甚遠(yuǎn)，屬于虧損經(jīng)營，造成供水越多損失越大。過低的水價(jià)不僅造成灌區(qū)水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，也影響到供水單位農(nóng)灌的積極性。

2.3.4 農(nóng)民很少直接參與灌溉管理，對(duì)水費(fèi)收繳使用情況、工程運(yùn)行狀況和維護(hù)計(jì)劃缺乏了解。群眾的水商品意識(shí)不強(qiáng)，灌溉用水無序，導(dǎo)致農(nóng)灌繳費(fèi)不積極，偷水、搶水、強(qiáng)行用水的現(xiàn)問題十分突出。萬金灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉管理中存在的這些問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響到農(nóng)業(yè)灌溉的正常進(jìn)行和灌區(qū)效益的充分發(fā)揮，急需進(jìn)行改革和創(chuàng)新。

3.萬金灌區(qū)灌溉管理模式改革的思路和對(duì)策

3.1 深化水管單位體制改革，推行管養(yǎng)分離

根據(jù)工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)到位情況，萬金渠管理處要在科學(xué)定崗和核定管理人員編制的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推行灌區(qū)工程管理和維修維護(hù)分離，妥善安置經(jīng)營性管理人員的分流，實(shí)現(xiàn)精干管理機(jī)構(gòu)，降低運(yùn)行管理成本，提高管理水平和經(jīng)濟(jì)效益。

實(shí)行管養(yǎng)分離后，可成立水管單位下屬企業(yè)—萬金渠工程維修維護(hù)公司，專門負(fù)責(zé)灌區(qū)工程的維修維護(hù)，實(shí)行企業(yè)管理，逐步推向市場；同時(shí)，在科學(xué)劃分公益性和經(jīng)營性資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，可成立水管單位下屬企業(yè)—萬金渠供水經(jīng)營公司，負(fù)責(zé)灌區(qū)經(jīng)營性資產(chǎn)運(yùn)營管理，事企分開，獨(dú)立核算。根據(jù)精簡高效原則，鼓勵(lì)職工通過雙向選擇到水管單位新成立的下屬企業(yè)工程維修維護(hù)公司和供水經(jīng)營公司工作，并落實(shí)其社會(huì)保障政策，切實(shí)維護(hù)分流人員的基本權(quán)益。

3.2 大力推行支渠用水戶協(xié)會(huì)管理

建立并規(guī)范運(yùn)行農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是農(nóng)村供水管理體制改革的核心內(nèi)容。萬金渠管理處要在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府和水利站的支持下，以支渠為單位，積極引導(dǎo)組建各種形式的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。支渠用水戶協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)支渠以下的渠道管護(hù)、供水管理、水費(fèi)收繳等工作，協(xié)會(huì)會(huì)員直接參與供水計(jì)量和調(diào)水灌溉、渠道清淤和日常維護(hù)。

推行支渠用水戶協(xié)會(huì)管理，可以改善灌區(qū)管理上的責(zé)任不明、機(jī)制不靈活、管理制度不健全、水費(fèi)收繳不到位、運(yùn)行和維修資金難籌措、水管隊(duì)伍不穩(wěn)定等問題，對(duì)原有灌溉管理模式是一個(gè)大的創(chuàng)新。一是支渠用水戶協(xié)會(huì)以服務(wù)為突破口，以培訓(xùn)交流為手段，積極宣傳水資源管理方面的政策法規(guī)，能夠調(diào)動(dòng)廣大群眾管水、用水和交納水費(fèi)的積極性、主動(dòng)性。二是協(xié)會(huì)擁有支渠工程的管理權(quán)和使用權(quán)，能根據(jù)群眾的需要提供灌溉指導(dǎo)和法律咨詢，協(xié)助解決水事糾紛。三是支渠用水戶協(xié)會(huì)既是受益者，又是管理者，為了自身利益會(huì)能夠主動(dòng)地維修、維護(hù)工程，保證灌溉正常運(yùn)行。四是通過統(tǒng)一調(diào)水，統(tǒng)一水價(jià)，細(xì)化收繳制度，可以解決收繳不一、截留挪用等現(xiàn)象，能夠有效提高水費(fèi)的收繳率。

3.3 積極探索股份制管理

在灌溉管理中，灌區(qū)管理單位、工礦企業(yè)、受益鄉(xiāng)村可以成立灌溉股份制公司，管理處擁有工程設(shè)施的所有權(quán)，使用權(quán)歸股份制公司。管理處每年與公司簽定用水計(jì)劃，公司與鄉(xiāng)、村用水戶簽定用水計(jì)劃，用水戶每年從公司購買水權(quán)，實(shí)行計(jì)劃用水、分級(jí)用水、水費(fèi)分級(jí)、超額增收等形式，使灌區(qū)灌溉管理向預(yù)交水費(fèi)的形式過度，逐步施行農(nóng)業(yè)灌溉預(yù)收水費(fèi)。通過股份制公司灌溉管理，可以搭起管理處與農(nóng)民之間的橋梁，改善水費(fèi)收繳難、工農(nóng)業(yè)用水矛盾等情況，便于在工業(yè)用水緊張期間的統(tǒng)一管理，使灌溉管理有主有次，逐步走上有序化、良性發(fā)展的道路。

3.4 實(shí)行承包制管理

每條支渠設(shè)立1～3個(gè)承包人，承包人與管理處簽定每年的灌溉用水計(jì)劃。承包人按照用水協(xié)議用水，以預(yù)交保證金的形式管理，制定優(yōu)惠價(jià)、平價(jià)和高價(jià)水費(fèi)。完成計(jì)劃水費(fèi)的給予返利，超額增收水費(fèi)給予獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)承包人的積極性和主動(dòng)性。管理處要對(duì)承包人進(jìn)行集中培訓(xùn)、管理，確保農(nóng)灌水費(fèi)按時(shí)按量征收入庫。