主體功能區(qū)環(huán)境政策導向研究

劉 瑜，徐鵬煒，葉 俊

(1.浙江省環(huán)境保護科學設計研究院，浙江 杭州 310007;2.浙江省環(huán)境保護廳，浙江 杭州 310007)

·監(jiān)管新論·

主體功能區(qū)環(huán)境政策導向研究

劉 瑜1，徐鵬煒1，葉 俊2

(1.浙江省環(huán)境保護科學設計研究院，浙江 杭州 310007;2.浙江省環(huán)境保護廳，浙江 杭州 310007)

環(huán)境政策是主體功能區(qū)區(qū)域政策的重要組成部分，從環(huán)境準入政策、環(huán)境管理政策和環(huán)境經(jīng)濟政策3個方面研究提出了不同主體功能區(qū)域的環(huán)境政策導向，以推動主體功能區(qū)分類別環(huán)境政策框架體系的形成。

主體功能區(qū);環(huán)境政策;導向

0 引言

環(huán)境政策是政府管理環(huán)境問題的行動準則和方案，它決定并反映著政府管理環(huán)境的方式與效果［1］。《國務院關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》在國家層面將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域，并明確了各自的范圍、發(fā)展目標、發(fā)展方向和開發(fā)原則。意見中提出的環(huán)境保護政策內(nèi)容為:優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要實行更嚴格的污染物排放和環(huán)保標準，大幅度減少污染排放;重點開發(fā)區(qū)域要保持環(huán)境承載能力，做到增產(chǎn)減污;限制開發(fā)區(qū)域要堅持保護優(yōu)先，確保生態(tài)功能的恢復和保育;禁止開發(fā)區(qū)域要依法嚴格保護。筆者認為，在主體功能區(qū)規(guī)劃的環(huán)境政策設計上，應針對不同區(qū)域所具有的不同生態(tài)環(huán)境特征和生態(tài)功能的定位，以環(huán)境準入政策、環(huán)境管理政策、環(huán)境經(jīng)濟政策3個方面為重點，建立差別化的區(qū)域環(huán)境政策框架體系。

1 環(huán)境準入政策

根據(jù)不同主體功能區(qū)的環(huán)境承載能力，明確相應的環(huán)境準入原則要求，并細化高耗能、高污染或產(chǎn)能過剩行業(yè)在不同主體功能區(qū)的準入條件。

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要提高準入要求，率先實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)污染物排放量的大幅度減少。大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，限期淘汰落后生產(chǎn)能力，嚴格控制高耗能、高污染或產(chǎn)能過剩行業(yè)的發(fā)展。新建和改擴建工業(yè)項目的清潔生產(chǎn)水平要達到國際先進。制定適合優(yōu)化開發(fā)區(qū)“以大代小”、“以新代老”和“扶優(yōu)限劣”的環(huán)境準入指標體系，推進重污染行業(yè)技術(shù)改造，解決一批老企業(yè)的污染問題，以達到“治舊控新”、“節(jié)能減排”的目標。

重點開發(fā)區(qū)域要合理利用較強的環(huán)境承載力，在確保本區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和滿足總量控制要求的前提下，對重點開發(fā)區(qū)域布局具有較強帶動作用的建設項目實行優(yōu)先準入，積極開展生態(tài)工業(yè)園區(qū)創(chuàng)建工作，提升產(chǎn)業(yè)集中度和技術(shù)裝備水平，加強資源整合，促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。新建和改擴建工業(yè)項目的清潔生產(chǎn)水平要達到國內(nèi)先進。制定重點開發(fā)區(qū)域的系列產(chǎn)業(yè)政策、專項規(guī)劃和環(huán)境準入指標體系，抑制高耗能、高耗水、高排放行業(yè)的盲目發(fā)展。

限制開發(fā)區(qū)域要堅持保護優(yōu)先，根據(jù)環(huán)境容量和資源稟賦，適度開發(fā)、點狀發(fā)展，把開發(fā)活動集中于當?shù)乜梢猿休d的特色產(chǎn)業(yè)，限制不符合主體功能的產(chǎn)業(yè)擴張，淘汰嚴重污染環(huán)境、破壞區(qū)域生態(tài)、浪費能源資源的產(chǎn)業(yè)。對限制開發(fā)區(qū)域制定資源消耗、環(huán)境影響、生產(chǎn)規(guī)模、工藝技術(shù)等方面的強制性產(chǎn)業(yè)準入門檻。水源涵養(yǎng)區(qū)和水源補給區(qū)要限制高耗水與水污染負荷重的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，洪水調(diào)蓄區(qū)要限制大量占用濕地和土地資源的項目，水土保持區(qū)要限制大量擾動地表的農(nóng)業(yè)開發(fā)項目。

禁止開發(fā)區(qū)域要依法實施強制性的環(huán)境保護政策，嚴格執(zhí)行“飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定”、“中華人民共和國自然保護區(qū)條例”等相關法律法規(guī)和規(guī)劃。嚴禁不符合主體功能區(qū)定位的開發(fā)活動，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾。對禁止開發(fā)區(qū)域中的自然保護區(qū)，明確核心區(qū)、實驗區(qū)、外圍區(qū)不同區(qū)域的人口容量、建筑、旅游、探險等開發(fā)活動的標準。實行游客數(shù)量控制、人類活動超載預警制度。

2 環(huán)境管理政策

按照不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護目標的差異和生態(tài)環(huán)境承載力的不同，實施分區(qū)差別化環(huán)境管理，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域要以加強工業(yè)與城鎮(zhèn)污染控制為重點，限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域要以自然生態(tài)保護和農(nóng)村環(huán)境整治為重點。

2.1 污染控制政策

根據(jù)區(qū)域污染物排放總量控制的要求，按主體功能區(qū)分解主要污染物排放總量控制指標。

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要實現(xiàn)更高要求的污染物減排目標，增加實施總量控制的污染物種類，將氮氧化物、氨氮等指標納入到總量控制范圍，全面提高污染物排放標準，實現(xiàn)增產(chǎn)的同時較大幅度減少污染物排放總量。實行污染物總量替代削減制度。嚴格限制排污權(quán)的發(fā)放，制定較高的排污權(quán)有償取得價格。

重點開發(fā)區(qū)域要根據(jù)環(huán)境容量，提高污染物排放標準，實現(xiàn)增產(chǎn)減污。重點開發(fā)區(qū)域的總量分配要優(yōu)先保障工業(yè)園區(qū)內(nèi)與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有緊密聯(lián)系，能吸納較多就業(yè)，為重要產(chǎn)業(yè)配套等項目的需求。在區(qū)域環(huán)境功能不達標的重點開發(fā)區(qū)域?qū)嵭形廴疚锟偭刻娲鳒p制度。合理控制排污許可證發(fā)放，制定合理的排污權(quán)有償取得價格，鼓勵新建項目通過排污權(quán)交易獲得排污權(quán)。

限制開發(fā)區(qū)域以實現(xiàn)容量總量控制為最終目標，要貫徹在保護中開發(fā)的指導思想。在確保區(qū)域生態(tài)安全的前提下，結(jié)合區(qū)域內(nèi)的環(huán)境承載能力，根據(jù)特定的資源開發(fā)和項目建設需求，合理分配污染物排放總量控制指標，有效控制污染物排放強度。區(qū)域環(huán)境功能不達標的限制開發(fā)區(qū)域?qū)嵭形廴疚锟偭刻娲鳒p制度。限制開發(fā)區(qū)域原則上不新發(fā)排污許可證。

禁止開發(fā)區(qū)域以保護為主，以點源污染物零排放為最終目標，原則上不分配污染物排放總量指標。

2.2 生態(tài)建設政策

在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域深入開展以城市環(huán)境綜合整治為手段的生態(tài)人居環(huán)境建設，鼓勵各城市積極創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市、生態(tài)市(區(qū)、縣)，全面完成舊城區(qū)改造，提高城市公共綠地率，改善城市生態(tài)環(huán)境總體狀況。強化重點開發(fā)區(qū)環(huán)境優(yōu)先保護意識，保護好重點開發(fā)區(qū)現(xiàn)有較好的生態(tài)環(huán)境，以高起點、高標準，規(guī)劃、建設優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境。

限制開發(fā)區(qū)域的生態(tài)建設重點是保護重要生態(tài)功能區(qū)。加強重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護和修復，加快制定生態(tài)移民規(guī)劃，摸清移民的人口規(guī)模、投資需求、移民方式和接納地，引導人口自愿平穩(wěn)有序地轉(zhuǎn)移到重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)。

禁止開發(fā)區(qū)域要通過生態(tài)建設和環(huán)境保護，提高生態(tài)環(huán)境承載能力，逐步成為區(qū)域性的生態(tài)屏障。加強風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等區(qū)域開發(fā)活動的環(huán)境保護管理。加強自然保護區(qū)管理，優(yōu)化保護區(qū)空間布局。實施飲用水源保護一級區(qū)、自然保護區(qū)等區(qū)域內(nèi)的生態(tài)移民，減少生產(chǎn)、生活對飲用水源保護區(qū)和自然保護區(qū)的影響和破壞。

3 環(huán)境經(jīng)濟政策

環(huán)境經(jīng)濟政策體現(xiàn)為政府對經(jīng)濟的一種間接宏觀調(diào)控。它以內(nèi)化環(huán)境成本為原則，對各類市場主體進行基于環(huán)境資源利益的調(diào)整，從而建立保護和持續(xù)利用資源環(huán)境的激勵和約束機制。

3.1 環(huán)境稅費政策

完善排污收費制度。落實污染者收費的政策，包括完善排污收費政策、提高污水處理費征收標準、促進電廠脫硫、推進垃圾處理收費。國際經(jīng)驗表明，污染者上繳給政府的治理費用高于自己治理的費用時，污染者才會真正感到壓力。目前中國的排污收費水平過低，不但不能對污染者產(chǎn)生壓力，有時反會起到鼓勵排污的副作用。應加大環(huán)境收費力度，徹底改變違法成本低、守法成本高的現(xiàn)狀?？蓮呐盼圪M征收和使用的兩個基本環(huán)節(jié)完善排污收費制度，將單位濃度收費向濃度和總量相結(jié)合轉(zhuǎn)變，從超標收費向排污就收費、超標加倍收費轉(zhuǎn)變，并逐步提高收費標準，變靜態(tài)收費為動態(tài)收費。尤其在限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，引入更嚴格的禁排制度，加大違法懲處力度。

建立綠色稅收制度。綠色稅收制度體現(xiàn)在激勵和懲罰兩個方面:一方面對于環(huán)境友好行為實行稅收優(yōu)惠政策，如所得稅、增值稅、消費稅的減免以及加速折舊等;另一方面針對環(huán)境不友好行為加征賦稅，建立以污染排放量為依據(jù)的直接污染稅，以間接污染為依據(jù)的產(chǎn)品環(huán)境稅，以及針對水、氣、固廢等各種污染物的環(huán)境稅和以自然資源為對象的資源稅。從稅收理論的角度分析，可用于解決環(huán)境問題的稅收形式有兩種:一種是引入新的、與環(huán)境有關的稅收(對污染排放或污染產(chǎn)品征稅);二是調(diào)整現(xiàn)行的財稅結(jié)構(gòu)，使其適用于環(huán)境的目的，比如對增值稅、消費稅、資源稅加以調(diào)整，充分考慮生態(tài)環(huán)保因素，使稅收法規(guī)與生態(tài)環(huán)保密切配合。加快研究制定有利于環(huán)境保護的企業(yè)所得稅、消費稅和資源稅改革方案，并在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域開展試點。

推行使用者收費制度。推進資源價格改革，包括水、石油、天然氣、煤炭、電力、供熱、土地等價格，逐步促成具有生態(tài)意義的環(huán)境資源使用者收費制度。環(huán)境資源使用者收費制度的對象不能僅限于土地等自然資源的社會經(jīng)濟功能，除此之外還應包括為集體或公共利益處理污染和生態(tài)重建所付出的成本，“使用”的范圍也應相應拓展，將對環(huán)境資源生態(tài)經(jīng)濟功能的利用也涵蓋其中，逐步形成社會經(jīng)濟屬性與生態(tài)經(jīng)濟功能并重的復合性的環(huán)境資源使用者收費制度。

3.2 財政激勵政策

3.2.1 財政補貼

對環(huán)保技術(shù)開發(fā)和使用給予財政補貼是環(huán)境經(jīng)濟政策的重要方面［2，3］。清除不利于環(huán)境保護的補貼和稅收優(yōu)惠政策，對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域制定扶持自主創(chuàng)新、循環(huán)經(jīng)濟、清潔生產(chǎn)等方面的稅收優(yōu)惠標準，明確對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、吸納就業(yè)型產(chǎn)業(yè)、外地轉(zhuǎn)移型產(chǎn)業(yè)的信貸優(yōu)惠額度、期限和利率標準。對重點開發(fā)區(qū)域，出臺吸引產(chǎn)業(yè)項目進入和集聚的投資補貼、稅收減免等實施辦法;制定加大交通、能源、水利，以及水、電、氣、熱供應和污水、垃圾處理等基礎設施和公用事業(yè)發(fā)展的財政資金、國際資金、民間資金等投入的優(yōu)惠力度和標準。對限制開發(fā)區(qū)域，要出臺投資補貼、稅收減免、信貸投放等方面優(yōu)惠政策扶持符合主體功能的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對禁止開發(fā)區(qū)域，加大對保護區(qū)內(nèi)不需要搬遷居民的社會保障、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、信息、技術(shù)等基本公共服務的支持，對因保護重要野生動植物資源和自然文化遺產(chǎn)而造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失和收入減少進行補償。

3.2.2 財政轉(zhuǎn)移支付

加大對優(yōu)先類、重點類開發(fā)區(qū)域內(nèi)困難縣鄉(xiāng)及限制類、禁止類開發(fā)區(qū)域的財政支持力度。進一步增加對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務的一般性財政轉(zhuǎn)移支付，提升限制開發(fā)區(qū)的公共服務水平，使居民享有均等化的基本公共服務;增加用于生態(tài)環(huán)境建設的專項轉(zhuǎn)移支付，努力將限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的經(jīng)常性生態(tài)環(huán)境建設資金納入政府預算科目，明確分階段財政轉(zhuǎn)移支付的標準、規(guī)模、用途和調(diào)整辦法。加大對重要生態(tài)功能保護區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，推動生態(tài)保護與建設資金、項目的整合與規(guī)范，并向重要生態(tài)功能保護區(qū)傾斜。

3.2.3 生態(tài)補償政策

逐步建立完善基于主體功能區(qū)的生態(tài)補償政策，地方政府和受益區(qū)域通過加強財政轉(zhuǎn)移支付、項目建設、人口轉(zhuǎn)移、物質(zhì)和技術(shù)投入以及直接資金補助等方式，建立對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域生態(tài)補償機制。重點支持水系源頭、飲用水源涵養(yǎng)地區(qū)、自然保護區(qū)、森林和生物多樣性保護地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護建設。推動建立自然資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境恢復補償機制，研究建立重要生態(tài)功能保護區(qū)生態(tài)補償標準體系，明確重要生態(tài)功能保護區(qū)生態(tài)保護受益區(qū)域范圍，推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的共建共享。全面評價禁止開發(fā)區(qū)域周邊地區(qū)各類建設項目對禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞或功能區(qū)劃調(diào)整、范圍調(diào)整帶來的生態(tài)損失，研究建立禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)補償標準體系［4］。

3.3 金融政策

3.3.1 綠色信貸政策

嚴格執(zhí)行《關于落實環(huán)境保護政策法規(guī)防范信貸風險的意見》，推行“綠色貸款”或“綠色政策性貸款”，對通過清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟項目、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等提供貸款扶持并實施優(yōu)惠性低利率;而對高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)的新建項目投資和流動資金進行貸款額度限制并實施懲罰性高利率，按照區(qū)域淘汰落后產(chǎn)能的規(guī)劃，使其壓縮、退出信貸。銀行信貸應加強支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境基礎設施建設項目、企業(yè)污染治理設施建設項目、區(qū)域(流域)生態(tài)恢復或修復項目，嚴格按照相關要求發(fā)放貸款。在限制開發(fā)區(qū)域，銀行貸款應著重支持生態(tài)環(huán)境涵養(yǎng)和修復項目、城市基礎設施建設項目，對高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)的信貸規(guī)模要保持在較低水平，禁止對不符合區(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)發(fā)放信貸，已發(fā)放的應盡快收回。在禁止開發(fā)區(qū)域，禁止對一切排放污染物的建設項目發(fā)放信貸。

3.3.2 綠色保險政策

嚴格執(zhí)行國家環(huán)境保護部和中國保監(jiān)會《關于環(huán)境污染責任保險的指導意見》，尤其要在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域，逐步推行環(huán)境污染責任險。對環(huán)境風險程度高、社會影響大的行業(yè)，如危險化學品生產(chǎn)、運輸、貯存行業(yè)，易發(fā)生污染事故的石化行業(yè)，危險廢物處理處置行業(yè)等，大力推行環(huán)境污染責任險。利用市場機制的監(jiān)督作用將迫使企業(yè)降低污染程度。在限制開發(fā)區(qū)域，實施更為嚴格的環(huán)境污染責任險制度。將環(huán)境風險程度高的企業(yè)普遍納入環(huán)境污染責任險范圍。

3.3.3 綠色證券政策

嚴格執(zhí)行國家環(huán)境保護部《關于加強上市公司環(huán)保監(jiān)督工作的指導意見》，對在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域從事火電、鋼鐵、水泥、電解鋁行業(yè)等重污染行業(yè)的公司申請首發(fā)上市或再融資的，必須根據(jù)環(huán)保部的規(guī)定進行環(huán)保核查。以上市公司環(huán)保核查制度和環(huán)境信息披露制度為核心，遏制高污染行業(yè)過度擴張，防范資本風險和環(huán)境風險，促進上市公司持續(xù)改進環(huán)境表現(xiàn)。

4 結(jié)語

在推進主體功能區(qū)的形成過程中，應依據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境功能定位和環(huán)境承載力，建立與主體功能區(qū)相適應的環(huán)境準入政策、環(huán)境管理政策和環(huán)境經(jīng)濟政策框架體系，實施基于主體功能區(qū)的“分類指導、分區(qū)推進”的環(huán)境政策［5］，以加強和改善區(qū)域環(huán)境調(diào)控，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

［1］ 程克群，潘騫，王曉輝.安徽省主體功能區(qū)環(huán)境政策框架設計［J］.環(huán)境保護，2011(2):102-104.

［2］ 國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院國土地區(qū)研究所課題組.我國主體功能區(qū)劃分及其分類政策初步研究［J］.宏觀經(jīng)濟研究，2007(4):3-10.

［3］ 賴華東，蔡靖方.主體功能區(qū)的區(qū)域政策工具選擇與組合策略——基于主體功能區(qū)分類區(qū)域政策的思考［J］.珠江經(jīng)濟，2007(5):8-13.

［4］ 賀思源，郭繼.主體功能區(qū)背景下生態(tài)補償制度的構(gòu)建和完善［J］.特區(qū)經(jīng)濟，2006(11):194-195.

［5］ 周麗旋，許振成，郭梅.基于主體功能區(qū)戰(zhàn)略的差異化環(huán)境政策——以廣東省為例［J］.四川環(huán)境，2010，29(1):65-69.

Research on the Environmental Policy Guidance of Development Priority Zones

LIU Yu1，XU Peng-wei1，YE Jun2
(1.Zhejiang Provincial Environmental Science Research＆ Design Institute，Hangzhou，Zhejiang 310007，China;2.Zhejiang Environmental Protection Agency，Hangzhou，Zhejiang 310007，China)

Environmental policy is an important part of regional policy of development priority zones.This paper put forward with an environmental policy guidance in different development priority zones based on the studies of environmental access policies，environmental management policies and environmental economic policies，to promote the formation of the classified environmentalpolicy system of the development priority zones.

development priority zones;environmental policy;guidance

X32

C

1674-6732(2012)-01-0053-04

10.3969/j.issn.1674-6732.2012.01.014

2011-06-21;

2011-06-27

劉瑜(1977—)，女，碩士，從事環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境管理和環(huán)境政策方面的研究。

(本欄目編輯 唐松林)