論電網(wǎng)規(guī)劃對電網(wǎng)建設(shè)用地的影響——以電網(wǎng)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃間的關(guān)系為視角

宋柏慧，廉高波

（1．西安理工大學(xué) 人文與外國語學(xué)院，陜西 西安 710048；2．西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063）

論電網(wǎng)規(guī)劃對電網(wǎng)建設(shè)用地的影響
——以電網(wǎng)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃間的關(guān)系為視角

宋柏慧1，廉高波2

（1．西安理工大學(xué) 人文與外國語學(xué)院，陜西 西安 710048；2．西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063）

電網(wǎng)規(guī)劃是否納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃以及納入的程度如何將對后續(xù)電網(wǎng)建設(shè)用地審批、用地物權(quán)保障、用地取得方式等諸多方面影響巨大。在當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展迅速，土地資源稀缺性日益突出的環(huán)境下，電網(wǎng)企業(yè)必須高瞻遠(yuǎn)矚，高度重視電網(wǎng)規(guī)劃的設(shè)計和納入工作，依法確保電網(wǎng)規(guī)劃納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，納入城鄉(xiāng)詳細(xì)性控制規(guī)劃，從源頭上解決電網(wǎng)建設(shè)用地難的問題。

電網(wǎng)規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃；電網(wǎng)建設(shè)用地

科學(xué)的電網(wǎng)規(guī)劃是建設(shè)堅強(qiáng)電網(wǎng)、滿足電力需求、保證安全可靠供電的重要前提，也是電網(wǎng)與城市協(xié)調(diào)發(fā)展，解決站點、地上地下走廊等電網(wǎng)長期可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略資源的保證。作為電網(wǎng)建設(shè)項目前期工作中的基礎(chǔ)性關(guān)鍵工作，電網(wǎng)規(guī)劃是否納入各級城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃以及納入的程度如何都將對后續(xù)電網(wǎng)建設(shè)用地審批、用地取得方式以及在所取土地上順利施工等諸多方面影響巨大。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施的背景下，研究電網(wǎng)規(guī)劃與城鄉(xiāng)、土地規(guī)劃間的關(guān)系對電網(wǎng)建設(shè)用地的影響，有利于電網(wǎng)企業(yè)明晰相關(guān)法律要求，加強(qiáng)電網(wǎng)規(guī)劃設(shè)計以及與城鄉(xiāng)、土地等規(guī)劃間的銜接工作，從源頭上解決電網(wǎng)建設(shè)用地難的問題。

依照相關(guān)法律法規(guī)結(jié)合電網(wǎng)建設(shè)實踐，電網(wǎng)規(guī)劃是否納入各級城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃以及納入的程度如何對電網(wǎng)建設(shè)用地的影響主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

一、電網(wǎng)規(guī)劃納入各級城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃是獲得用地各項許可和通過項目核準(zhǔn)的先決條件

城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)和城鄉(xiāng)管理的基本依據(jù)，是保證城鄉(xiāng)土地合理開發(fā)利用及正常經(jīng)營活動的前提和基礎(chǔ)。建設(shè)項目如果不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃將無法獲得許可施工。

2008年1月1日施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第36條規(guī)定：“按照國家規(guī)定需要有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的建設(shè)項目，以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的，建設(shè)單位在報送有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請核發(fā)選址意見書?！睋?jù)此，電網(wǎng)建設(shè)項目要申請土地預(yù)審、環(huán)評、水保等核準(zhǔn)都需要首先取得項目規(guī)劃選址意見書，而選址意見書的發(fā)放又必須是以項目符合城鄉(xiāng)規(guī)劃為條件。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第37條第1款規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的建設(shè)項目，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出建設(shè)用地規(guī)劃許可申請，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃核定建設(shè)用地的位置、面積、允許建設(shè)的范圍，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證?！钡?7條第2款規(guī)定：“建設(shè)單位在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地主管部門申請用地，經(jīng)縣級以上人民政府審批后，由土地主管部門劃撥土地。”據(jù)此，電網(wǎng)建設(shè)項目不僅要納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，還必須納入到控制性詳細(xì)規(guī)劃，才能順利獲取建設(shè)用地規(guī)劃許可，而該建設(shè)用地規(guī)劃許可又是申請劃撥用地的必備條件。

土地利用總體規(guī)劃是實行最嚴(yán)格土地管理制度的綱領(lǐng)性文件，是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)和統(tǒng)籌各項土地利用活動的重要依據(jù)，是審批各類土地利用項目的法定依據(jù)。根據(jù)《土地管理法》和2009年1月1日施行的《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》有關(guān)規(guī)定，電網(wǎng)建設(shè)項目必須進(jìn)行用地預(yù)審、電網(wǎng)建設(shè)單位只有在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，取得選址意見書后才能申請土地預(yù)審，而用地預(yù)審中最基本的審查依據(jù)就是土地利用總體規(guī)劃，不符合土地利用總體規(guī)劃的土地利用項目不得批準(zhǔn)。同時用地預(yù)審意見又是有關(guān)部門審批項目可行性研究報告、核準(zhǔn)項目申請報告的必備文件。

此外，電網(wǎng)建設(shè)項目許可施工還需要辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，該許可證的辦理依據(jù)是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條，根據(jù)該條規(guī)定，辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證同樣必須首先符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，且規(guī)劃許可證的辦理需提交使用土地的有關(guān)證明。

經(jīng)上述分析可以看出，電網(wǎng)規(guī)劃納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃、納入土地利用總體規(guī)劃是獲得電網(wǎng)建設(shè)用地各項許可和通過項目核準(zhǔn)的先決條件。

二、電網(wǎng)規(guī)劃納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃是取得預(yù)留用地的必要條件，直接影響后續(xù)電網(wǎng)建設(shè)項目的用地落實

城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃按其內(nèi)容和任務(wù)的不同分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。控制性詳細(xì)規(guī)劃以城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強(qiáng)度的控制指標(biāo)、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求。其具體包括了詳細(xì)規(guī)劃所規(guī)劃范圍內(nèi)各類不同使用性質(zhì)用地的界線，規(guī)定各類用地的內(nèi)適建、不適建或者有條件地允許建設(shè)的建筑類型以及根據(jù)規(guī)劃容量，確定工程管線的走向、管徑和工程設(shè)施的用地界線等內(nèi)容。性質(zhì)上，控制性詳細(xì)規(guī)劃是法定規(guī)劃，其編制和調(diào)整往往是跟隨著總體規(guī)劃，基本上是五年一次。目前我國大部分的城市如北京、上海等在規(guī)劃管理中均以控制性詳細(xì)規(guī)劃為主，從技術(shù)手段上看，控制性詳細(xì)規(guī)劃主要以土地為控制對象，以“定性、定量、定位”為基本要求，控制的內(nèi)容主要集中于用地性質(zhì)、地塊紅線和地塊指標(biāo)等“數(shù)字化”控制要求上。［1］

前已述及，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第37條明確規(guī)定，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證的依據(jù)就是“控制性詳細(xì)規(guī)劃核定建設(shè)用地的位置、面積、允許建設(shè)的范圍”。因此，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及規(guī)劃實踐，電網(wǎng)規(guī)劃不僅要納入總體規(guī)劃而且要納入城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃才能確保取得預(yù)留用地。而只有取得預(yù)留用地才能在項目前期辦理審核手續(xù)時順利獲取項目選址意見書，通過土地用地預(yù)審，辦理環(huán)保、水土等各項審批手續(xù)，取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證以及建設(shè)工程規(guī)劃許可證，從而最終順利在土管部門獲得項目用地，使電網(wǎng)建設(shè)項目用地在前期工作中落實，為電網(wǎng)建設(shè)項目按期施工奠定堅實基礎(chǔ)。

如果電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃未能納入城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃中，而如目前所普遍存在的即便納入規(guī)劃也只是原則性納入總體規(guī)劃之中，就會導(dǎo)致很多項目在城鄉(xiāng)規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃中沒有預(yù)留用地，那么，在電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃落實過程中，因常常涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃調(diào)整問題，勢必會影響項目審核的順利進(jìn)行，進(jìn)而導(dǎo)致無法按期開工、技術(shù)方案修改、為趕工期而支付高額補(bǔ)償費用等等一系列問題的產(chǎn)生。如陜西省安康市110kV五里變電站、35kV中原變電站土地預(yù)審過程中，當(dāng)?shù)貒临Y源部門已將其納入土地調(diào)整規(guī)劃，但由于省國土廳一直未對該縣（區(qū)）土地利用調(diào)整規(guī)劃進(jìn)行批復(fù)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)貒临Y源部門不能辦理該宗土地的預(yù)審手續(xù)，致使1年多時間還未完成該項手續(xù)的辦理。

三、電網(wǎng)規(guī)劃納入各級城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是電網(wǎng)建設(shè)項目用地取得合法物權(quán)的保證

我國《物權(quán)法》在用益物權(quán)一章中規(guī)定了地表、地上、地下可分別設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。對于地表建設(shè)用地使用權(quán)（相當(dāng)于國外的地上權(quán)），《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等立法中對其取得方式、取得流程、取得登記等均有相應(yīng)規(guī)定。變電站（所）用地即屬于地表建設(shè)用地，前已述及，變電站站址只有符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，才能取得選址意見書、通過土地預(yù)審和各項審核、取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證，這樣才能向土地主管部門申請用地，由土地主管部門劃撥土地，并辦理建設(shè)用地使用權(quán)證。因而，變電站（所）項目規(guī)劃納入各級城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是變電站用地取得合法物權(quán)的保證毋庸置疑。

目前，存在較大問題的是地上和地下建設(shè)用地使用權(quán)，也即國外很多國家所稱的空間利用權(quán)（也有國家稱為空間地役權(quán)）的問題。空間權(quán)的體系包括空間所有權(quán)與空間利用權(quán)。電網(wǎng)建設(shè)中的地上線路走廊和地下電纜通道就涉及到空間利用權(quán)?？臻g作為一種重要的財產(chǎn)和資源，與土地具有同等重要的意義和價值，空間所有權(quán)的歸屬一般同土地所有權(quán)相同，由國家或集體所有?？臻g利用權(quán)則涉及眾多空間使用主體，現(xiàn)行立法對于空間利用權(quán)制度還沒有整體構(gòu)建，如權(quán)利主體、客體、內(nèi)容、取得、登記、流轉(zhuǎn)、變更、消滅等內(nèi)容都沒有規(guī)定。雖然如此，由于物權(quán)法中已經(jīng)確立了地上、地下建設(shè)用地使用權(quán)這種權(quán)利類型，也就意味著地上、地下空間可以成為建設(shè)用地使用權(quán)客體，主體一旦對一定空間依法享有建設(shè)用地使用權(quán)就受到物權(quán)保護(hù)，其他主體包括所有權(quán)主體都不能隨意侵犯。而根據(jù)各國法律規(guī)定，空間使用主體要享有一定空間的利用權(quán)，必須先確定空間的范圍，否則權(quán)利無從成立，而此空間范圍的確立各國一般又以“城市規(guī)劃”為準(zhǔn)，不能與城市規(guī)劃沖突，即對于空間利用權(quán)的范圍確定，可依規(guī)劃按規(guī)定批準(zhǔn)確定。由于規(guī)劃本身屬于公共利益的代表，我國現(xiàn)有規(guī)定已經(jīng)表明我國今后立法肯定會延續(xù)并細(xì)化此種以規(guī)劃確定空間范圍的標(biāo)準(zhǔn)，如建設(shè)部1997年發(fā)布并于2001年修改的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》中明確規(guī)定，城市地下空間是指城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)地表以下的空間。［2］由此，可以看出，地上線路走廊以及地下電纜通道規(guī)劃納入各級城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃也是線路走廊用地及電纜通道用地取得合法物權(quán)的保證。

四、電網(wǎng)規(guī)劃納入各級城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是電網(wǎng)建設(shè)項目以劃撥方式取得用地的必要條件，對今后項目用地取得方式將產(chǎn)生重大影響

我國建設(shè)用地使用權(quán)取得方式包括出讓和劃撥，兩種取得方式的顯著區(qū)別在于出讓取得用地的土地使用者要向國家支付建設(shè)用地使用權(quán)出讓金，而劃撥取得用地的土地使用者能夠無償或者只需繳納補(bǔ)償、安置等費用后即可獲得建設(shè)用地使用權(quán)。劃撥方式下，用地者只需支付國家取得能夠?qū)嶋H交付用地者使用的土地的成本價格，即國家征收集體土地或者征收國有土地上房屋等而支付的補(bǔ)償、安置等成本費用。而出讓方式下，實質(zhì)是國家將通過征收方式取得的國有土地以市場價格出賣給用地者。相比較而言，劃撥方式取得建設(shè)用地的成本要比出讓取得低得多，對于涉及集體土地或者國有土地上房屋等拆遷物的，劃撥取得用地實質(zhì)是直接通過征收而取得用地，是國家對于公共事業(yè)建設(shè)的讓利和支持。由于征收實質(zhì)是公權(quán)力對私權(quán)力的限制和干預(yù)，因而，無論是《物權(quán)法》還是《土地管理法》都一致規(guī)定征收集體土地或者單位、個人財產(chǎn)的必須符合公共利益，通過劃撥方式取得建設(shè)用地使用權(quán)的，也同樣必須符合公共利益，同時規(guī)定了劃撥取得建設(shè)用地使用權(quán)的范圍。

符合公共利益是劃撥取得土地的基本前提，但關(guān)于公共利益的界定和判斷標(biāo)準(zhǔn)目前國內(nèi)外都爭議很大，沒有統(tǒng)一?，F(xiàn)行法律都是通過規(guī)定“公共利益”的范圍，進(jìn)而規(guī)定劃撥土地項目的范圍來解決實踐問題。所以，要通過劃撥取得用地必須屬于法定的公共利益范圍內(nèi)的建設(shè)項目。目前，雖然2001年11月5日國土資源部頒布的《劃撥用地目錄》包含電網(wǎng)建設(shè)項目，電網(wǎng)建設(shè)項目用地仍屬于劃撥取得之列。但該目錄距今已經(jīng)10年，隨著《物權(quán)法》、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對“公共利益范圍”的從嚴(yán)界定，以及根據(jù)十七屆三中全會“逐步縮小征地范圍”精神，《土地管理法》修訂工作的展開，《劃撥用地目錄》必然會隨著修訂。實際上，學(xué)界已有學(xué)者指出，電網(wǎng)公司已經(jīng)實現(xiàn)了企業(yè)化運(yùn)營，有電費收益，應(yīng)該嚴(yán)格按照企業(yè)的運(yùn)營方式，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，土地使用不能一概采用無償劃撥的方式使用。目前，部分地方已經(jīng)突破了單一以劃撥方式取得土地使用權(quán)的方式，向劃撥與出讓兩種方式并行轉(zhuǎn)變，從而增加了電網(wǎng)建設(shè)征地成本，限制了土地使用年限。因此，整體來看，電網(wǎng)建設(shè)用地還能否繼續(xù)以劃撥方式取得建設(shè)用地具有不明確性。

當(dāng)前，在《土地管理法》修訂過程中，關(guān)于公共利益范圍的界定標(biāo)準(zhǔn)有兩種代表觀點。其一，參照2011年1月21日頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對“公共利益”的界定和認(rèn)定程序。其二，界定為“土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)實施城市規(guī)劃等進(jìn)行建設(shè)，土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、公共管理和服務(wù)設(shè)施、軍事設(shè)施等項目建設(shè)”。分析上述兩種觀點：首先，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對“公共利益”的界定體現(xiàn)為該條例第八條和第九條，即“符合第八條所列六項情形（其中第二項是“由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要”），并應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃。”而第二種觀點下，直接認(rèn)為規(guī)劃本身屬于公共產(chǎn)品，是政府優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)公共管理職能的重要載體，在制度建設(shè)上和法律程序上確保土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃實現(xiàn)“公眾參與”的前提下，可以將土地利用總體規(guī)劃作為符合公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)。由上述分析可以看出，無論是采取哪種標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定公共利益的范圍，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃本身的公益性都得到了認(rèn)可，要想符合公共利益范圍，從而通過劃撥方式取得建設(shè)用地，建設(shè)項目納入土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃中是必要前提。

電力行業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)行業(yè)，是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力所在，電網(wǎng)建設(shè)作為國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，當(dāng)然應(yīng)該繼續(xù)爭取以劃撥方式取得用地，從而節(jié)約電網(wǎng)建設(shè)成本。電網(wǎng)規(guī)劃設(shè)計和納入工作無論從哪一角度來講都應(yīng)受到高度重視。

五、電網(wǎng)規(guī)劃與各類市政專項規(guī)劃間的銜接整合是地下電纜通道及線路走廊用地預(yù)留保護(hù)的基礎(chǔ)，對后續(xù)電纜鋪設(shè)及線路架設(shè)工程順利進(jìn)行影響重大

城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府實施宏觀調(diào)控、參與資源配置、作為公共服務(wù)型政府為全體社會成員提供公共政策與公共服務(wù)的重要依據(jù)與手段，其最本質(zhì)價值與最根本作用，就是要在市場（“看不見的手”）與政府（“看得見的手”）這“兩只手”的互相抗衡中，發(fā)揮應(yīng)有的“規(guī)范、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、服務(wù)”作用，以實現(xiàn)公共利益最大化。隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃法的頒布實施，城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系得到進(jìn)一步完善，從立法上提高了“規(guī)劃剛性”，規(guī)劃實施與規(guī)劃執(zhí)法的權(quán)威性得到大大加強(qiáng)，規(guī)劃的規(guī)范、協(xié)調(diào)作用也將凸顯出來，其中對各類市政工程專項規(guī)劃的整合、協(xié)調(diào)和銜接將成為今后城鄉(xiāng)規(guī)劃中的一項重點工作。

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃編制辦法》，在城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃中必須包含有市政專業(yè)工程規(guī)劃的內(nèi)容，市政專項規(guī)劃內(nèi)容基本上涉及所有的市政工程，首先是道路（包括公路、鐵路、橋梁、隧道等），城市道路是各種市政工程管線的載體，道路工程規(guī)劃的切合實際和科學(xué)合理，直接決定了工程規(guī)劃的合理性。除道路工程外，還包括供水工程、污水工程．雨水工程、防洪排澇工程、電力工程、電信工程、燃?xì)夤こ獭⒐峁こ痰?。隨著城市現(xiàn)代化水平的提高，城市管線的數(shù)量不斷增加，地下管線的種類也由原來的幾種增加到現(xiàn)在的10種左右，而且今后還可能繼續(xù)增多。除了電信管線增加很快外，以前架空的電力線，電話線也會隨著城市的改造逐步落到地下，眾多管道的敷設(shè)使城市地下空間日趨緊張。在土地資源日益稀缺的情勢下，城市規(guī)劃已從地面二維空間規(guī)劃轉(zhuǎn)向三維空間（地下、地面、空中）規(guī)劃，在城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，不僅是編制出各個工程專項規(guī)劃，而且要在各市政或者行業(yè)部門編制的專項規(guī)劃基礎(chǔ)上，結(jié)合城市規(guī)劃布置市政設(shè)施，梳理各種管線之間的關(guān)系，合理安排地上、地下管線的位置，為工程管線用地做好預(yù)留。以達(dá)到優(yōu)化道路空間資源，避免工程管線之間及其與相關(guān)建筑物之間的矛盾和干擾，并為今后發(fā)展預(yù)留必要的空間等目的。目前已有不少城市已認(rèn)識到市政工程專項規(guī)劃銜接整合的重要性，也有少數(shù)城市正在嘗試共同溝的規(guī)劃建設(shè)。［3］在立法層面上，一些城市還在地方立法中將管線預(yù)留問題進(jìn)行確立，如《上海市加快電網(wǎng)建設(shè)若干規(guī)定》第八條規(guī)定：“本市新建、改建、擴(kuò)建道路、橋梁、隧道等市政設(shè)施時，應(yīng)當(dāng)兼顧電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃實施的要求。需要在市政設(shè)施建筑結(jié)構(gòu)中預(yù)留電力線路通道的，電網(wǎng)企業(yè)可以在市發(fā)展改革委審批市政設(shè)施建設(shè)項目的過程中提出論證建議。預(yù)留通道的電力線路電壓等級或者容量超出國家強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，由市發(fā)展改革委會同市建設(shè)交通、規(guī)劃國土、環(huán)保和消防等部門組織技術(shù)方案論證。論證結(jié)果作為審批市政設(shè)施建設(shè)項目、核準(zhǔn)相關(guān)電網(wǎng)建設(shè)項目的依據(jù)。市政設(shè)施和電力線路設(shè)施的建設(shè)、維修養(yǎng)護(hù)單位應(yīng)當(dāng)互相配合、協(xié)助?！?/p>

無論如何，各類市政專項規(guī)劃間的銜接整合程度直接影響地下電纜管溝及線路走廊用地的預(yù)留保護(hù)，而這種地下、空中預(yù)留用地的實現(xiàn)不僅會大大縮短電網(wǎng)建設(shè)項目前期獲得相應(yīng)許可的周期，更重要的是可以避免重復(fù)建設(shè)、減少與其他市政管理部門間的拆遷、占地糾紛、大大節(jié)約施工成本和加速施工進(jìn)度。

六、結(jié)論

在當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展迅速，土地資源的稀缺性日益突出，多元利益主體爭奪土地日益激烈，國家進(jìn)一步從嚴(yán)土地管理的環(huán)境下，電網(wǎng)企業(yè)在電網(wǎng)規(guī)劃中必須高瞻遠(yuǎn)矚，高度重視電網(wǎng)規(guī)劃的設(shè)計和納入工作，下大功夫?qū)㈦娋W(wǎng)規(guī)劃設(shè)計工作做深做實，配套科研工作提前開展，從而使電網(wǎng)規(guī)劃有納入城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)。同時，與政府部門做好銜接，獲得政府支持，依法確保電網(wǎng)規(guī)劃在納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，納入詳細(xì)性控制規(guī)劃。這樣就能在通過納入總體規(guī)劃實現(xiàn)預(yù)控的基礎(chǔ)上，通過納入詳細(xì)性規(guī)劃確保實現(xiàn)站址、管線用地預(yù)留保護(hù)，順利通過審核獲得許可，為后續(xù)電網(wǎng)建設(shè)項目用地落實、權(quán)利保障和順利按期開工奠定堅實基礎(chǔ)。

［1］閻樹鑫，關(guān)也彤．面向多元開發(fā)主體的實施性城市設(shè)計——以上海為例［EB／OL］．http：／／www．chinacity．org．cn／cspp／csal／63244．html，2010－12－01．

［2］高洪賓．空間權(quán)問題探討［J］．法律適用，2007（10）．

［3］錢七虎，陳曉強(qiáng)．國內(nèi)外地下綜合管線廊道發(fā)展的現(xiàn)狀、問題及對策［J］．地下空間與工程學(xué)報，2007（4）．

On the Effects of the Grid Planning on Grid Construction Land——From the perspective of the relationship between grid planning and urban and rural planning，land use planning

SONG Bai-hui1，LIAN Gao-bo2
（1．Faculty of Humanities and Foreign Languages，Xi'an University of Technology，Xi'an 710048，China；
2．Northwest University of Politics and Law，Xi'an 710063，China）

The grid planning is incorporated into the urban and rural planning and land use planning as well as into how extent will have great influence on the approval of construction land，land property rights protection，land acquisition methods，and other aspects．Under the current environment of rapid development of urban and rural construction and of the increasing scarcity of land resources，power grid enterprises must look far ahead from a high plane，attaches great importance to grid planning design and incorporation work，to ensure that the grid planning in the incorporation of urban and rural overall planning and land use overall planning，as well as grid planning is incorporated into urban and rural detailed planning control，from the source to solve power grid construction land the difficult problem．

the grid planning；the urban and rural planning；grid construction land

D920．4

A

1008-2603（2012）02-0066-05

2012-02-18

宋柏慧，女，西安理工大學(xué)人文與外國語學(xué)院講師；廉高波，男，西北政法大學(xué)副研究員，博士。

李瀟雨）