淺議我國(guó)農(nóng)村土地征收制度存在的問(wèn)題及對(duì)策

袁鳳友

（河南商業(yè)高等?？茖W(xué)校 營(yíng)銷系，河南 鄭州 450000）

一、土地征收的概念和特征

土地征收是一種具體的行政征用權(quán)，是一種社會(huì)公共權(quán)力，用以壟斷公共強(qiáng)制力資源，以抑制因個(gè)體任性而阻礙社會(huì)公共利益實(shí)現(xiàn)。土地征收作為土地法中的一個(gè)重要制度，普遍存在于各國(guó)的法律之中，土地征收具有以下特征：

（一）主客體的特殊性

土地征收是政府強(qiáng)制剝奪他人土地所有權(quán)的行為，可見(jiàn)，征收的主體只能是政府，在我國(guó)，集體所有的土地是國(guó)家土地征收的主要客體，是物權(quán)變動(dòng)的一種極為特殊的情形。

（二）強(qiáng)制性

土地征收是國(guó)家公權(quán)力行使的公法行為。在土地征收中，征收主體一方是政府，且政府以行政命令方式從農(nóng)民集體手中取得土地所有權(quán)，集體必須服從，沒(méi)有任何選擇的余地，被征收人不能根據(jù)意思自治原則同征收者進(jìn)行協(xié)商。

（三）公益性

導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)征收發(fā)生的目的只能是為社會(huì)公共利益，且社會(huì)公共利益應(yīng)當(dāng)是征收的直接目的。正是因?yàn)榇嬖诠怖娴恼?dāng)性、以及征收權(quán)行使的公共目的性才成功地消弭了這種公權(quán)與私權(quán)之間的矛盾和沖突，使得征收權(quán)的合憲性（形式合法）得以成立。

（四）補(bǔ)償性

土地征收的發(fā)生多導(dǎo)致原依法對(duì)土地享有權(quán)利的人的正當(dāng)權(quán)益喪失，故按照公平原則并依公正標(biāo)準(zhǔn)對(duì)利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償，理應(yīng)是被征收者的權(quán)利，補(bǔ)償問(wèn)題是土地征收的核心，至關(guān)重要。

二、我國(guó)農(nóng)村土地征收中存在的主要問(wèn)題

目前，我國(guó)農(nóng)村土地征收引起許多嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）征地?cái)?shù)量大，耕地流失嚴(yán)重

我國(guó)人口眾多，土地資源較為匱乏，人地矛盾十分嚴(yán)重。為招商引資批地，市政府、縣政府等單位搬遷，造成了城鎮(zhèn)周圍的大量土地被征收，甚至荒蕪閑置。房地產(chǎn)行業(yè)的蓬勃發(fā)展，土地征收在全國(guó)各地廣泛展開(kāi)，在很多城市造成大量的“圈地“運(yùn)動(dòng)，形成了一定程度上的開(kāi)發(fā)熱，使城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村土地越來(lái)越多地被征收，因土地征收引發(fā)的糾紛逐年增加，并有愈演愈烈的趨勢(shì)。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，失地農(nóng)民生活困難

我國(guó)土地征收按原用途進(jìn)行補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)太低，不能維持農(nóng)民原有的生活水平。不少失地農(nóng)民找不到就業(yè)崗位，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)又無(wú)本錢，收入來(lái)源減少。有的地方甚至引起越級(jí)上訪、群體上訪、集團(tuán)訴訟等情況，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)隱患。失去賴以生存的土地的農(nóng)民成為“三無(wú)人員”，是農(nóng)民上訪的主要因素之一。

（三）濫用征收權(quán)，缺乏規(guī)范性

各地政府以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和城市化為名，大量征收土地。有些政府為了出政績(jī)，在一些開(kāi)發(fā)區(qū)引資過(guò)程中憑借征地的低廉成本降低投資門檻，濫用優(yōu)惠政策，在資金短缺、科技水平落后的情況下，土地幾乎成了地方政府減少投入、增加產(chǎn)出的唯一選擇。

上述我國(guó)農(nóng)村土地征收存在的主要問(wèn)題，迫切需要完善農(nóng)村土地管理的法律法規(guī)，提高土地決策的科學(xué)性，以保障廣大農(nóng)民朋友的合法權(quán)益，為推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供有力的法律支持。

三、完善農(nóng)村土地征收法律制度的設(shè)想

針對(duì)我國(guó)土地法律制度的缺陷和不足，筆者從公共利益的范圍、土地供應(yīng)制度、土地征收的法律程序、土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面提出一些建議。

（一）嚴(yán)格限定公益性用地范圍

我國(guó)的土地立法一直采用高度概括的方式對(duì) “公共利益”加以概括，由于缺少相應(yīng)的制約和監(jiān)督機(jī)制，所以，“公共利益”實(shí)際上在征收過(guò)程中總是被擴(kuò)大解釋并在最廣泛的意義上使用，致使不少出于經(jīng)濟(jì)目的的用地也時(shí)?；祀s其中，冒充公共利益，國(guó)家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。我國(guó)應(yīng)采用列舉兼概括式的立法體例對(duì) “公共利益”進(jìn)行法律規(guī)范。這一立法體例有兩個(gè)明顯的優(yōu)點(diǎn)：第一，采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進(jìn)行土地征收的公共事業(yè)，就限制了那些為了商業(yè)目的要求進(jìn)行土地征收的單位，同時(shí)限制了土地征收權(quán)的行使；第二，采取了概括性規(guī)定，使土地征收具有了一定的靈活性，可以適應(yīng)迅速發(fā)展、不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。只有嚴(yán)格限制，才能有效地保護(hù)耕地，保護(hù)土地所有權(quán)人的土地權(quán)益，土地征收的目的也才能真正得以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，嚴(yán)格限定公共利益也有利于遏制政府濫用征收權(quán)，產(chǎn)生腐敗。

（二）建立新型土地供應(yīng)制度

在土地征收出讓過(guò)程中，政府不但沒(méi)有任何成本支出而且獲得了體現(xiàn)所有權(quán)收益的出讓金，這實(shí)質(zhì)上就構(gòu)成了地方政府濫用土地征收權(quán)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。在農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地征收過(guò)程中，地方政府實(shí)際上是以“行政人”和“經(jīng)濟(jì)人”的雙重身份直接干預(yù)，土地的農(nóng)業(yè)用途使用與將農(nóng)地用于其他用途相比的利潤(rùn)的巨大差異也使地方政府成為土地征收過(guò)程中利益的被驅(qū)動(dòng)者。因此，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期借助市場(chǎng)力量抑制地方政府壟斷干預(yù)行為就顯得至關(guān)重要。可以從以下兩個(gè)方面著手：

1.打破國(guó)家建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)壟斷供應(yīng)制度。允許承包戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在符合土地規(guī)劃和用途管制以及相關(guān)法規(guī)的前提下采取多種合約形式向用地單位直接供地。結(jié)束國(guó)家單一征地制度，建立農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)必然要打破建設(shè)用地壟斷供應(yīng)制度，同時(shí)加快發(fā)展農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)有助于打破建設(shè)用地壟斷供應(yīng)制度。發(fā)展農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)并非剝奪國(guó)家征收權(quán)力，當(dāng)一些關(guān)系國(guó)家、地區(qū)經(jīng)濟(jì)命脈的公益事業(yè)需要用地時(shí)，政府仍然可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，擁有最終依法征地的權(quán)力，但需要按市價(jià)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。

2.建立城市土地儲(chǔ)備制度。建立城市土地儲(chǔ)備制度，通過(guò)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在城市土地市場(chǎng)上采取“回收、收購(gòu)、轉(zhuǎn)換、整理”的方式取得土地。這就為收縮征地范圍后非公益性用地找到了途徑，這既盤活了城市土地存量市場(chǎng)，又十分有利于保護(hù)耕地。非公益性目的用地由市場(chǎng)來(lái)解決，這就需要建立集體土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，尤其是要建立和開(kāi)放農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)。但必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用進(jìn)行運(yùn)作。

（三）確保土地征收中法律程序公正

權(quán)力來(lái)自于人民，服務(wù)于人民。為了保障個(gè)體的自由和權(quán)利，政治生活中的公共權(quán)力必須受到有效制約。程序合法是各國(guó)土地征收制度公認(rèn)的一項(xiàng)重要原則，而制定完善具體的程序是保障征收行為程序合法的基本前提。完善我國(guó)的土地征收程序應(yīng)從以下兩個(gè)方面入手：

1．建立嚴(yán)格的土地征收目的之合法性審查機(jī)制。應(yīng)取消省級(jí)以下地方政府的征地審批權(quán)，規(guī)定國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和地方性大型建設(shè)項(xiàng)目需要征收土地時(shí)，必須由國(guó)務(wù)院審批，其他地方性建設(shè)項(xiàng)目由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。另外，省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立由法律專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家等專業(yè)人員組成的專門委員會(huì)，對(duì)土地征收是否符合公益性目的進(jìn)行審查，只有經(jīng)該專門委員會(huì)審查通過(guò)后，才能提交。政府土地管理部門根據(jù)國(guó)家和市政建設(shè)以及土地利用的總體規(guī)劃決定應(yīng)否批準(zhǔn)其征地申請(qǐng)。

2.完善監(jiān)督程序，增強(qiáng)征地過(guò)程的透明度。首先，完善土地征收的公示程序，增加事前公告制度。從對(duì)監(jiān)督方式的選擇來(lái)看，事前監(jiān)督的作用明顯大于事后監(jiān)督，預(yù)防性監(jiān)督的效果明顯優(yōu)于懲治性監(jiān)督。在對(duì)征地申請(qǐng)審批前，應(yīng)將申請(qǐng)人擬征地的范圍、用途等有關(guān)事項(xiàng)予以公告，社會(huì)公眾和被征地人無(wú)異議時(shí)，才進(jìn)行審查批準(zhǔn)。在申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)后、補(bǔ)償方案確定前，應(yīng)再次進(jìn)行公告，聽(tīng)取相關(guān)各方的意見(jiàn)。其次，完善聽(tīng)證制度。應(yīng)規(guī)定政府主管部門依職權(quán)主動(dòng)組織聽(tīng)證程序，保障被征地人主要是農(nóng)民能積極參與征地過(guò)程，維護(hù)自己的合法權(quán)益。

（四）合理確定土地征收中的利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1．應(yīng)明確規(guī)定補(bǔ)償?shù)脑瓌t。2004年憲法修正案明確規(guī)定國(guó)家征收農(nóng)民集體所有的土地必須給予補(bǔ)償，但未明確補(bǔ)償?shù)脑瓌t。理論界對(duì)此有多種不同的主張，如“完全補(bǔ)償”說(shuō)、“充分補(bǔ)償”說(shuō)、“公正補(bǔ)償”說(shuō)、“合理補(bǔ)償”說(shuō)等。筆者認(rèn)為按“公正補(bǔ)償”原則對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償既能依法維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，又適應(yīng)我國(guó)的國(guó)情。

2.重新制定合理的征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶岣哐a(bǔ)償?shù)臄?shù)額標(biāo)準(zhǔn)，使補(bǔ)償與農(nóng)民實(shí)際損失相一致，首先，對(duì)“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”的規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。一方面要擴(kuò)大對(duì)于“原用途”的解釋，使之不僅僅限于農(nóng)業(yè)土地直接生產(chǎn)的范圍中，除考慮到“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”等直接經(jīng)濟(jì)損失以外，還應(yīng)包括殘余地分割損失、經(jīng)營(yíng)損失、租金損失以及被征地農(nóng)民的擇業(yè)成本等間接損失。其次，如果征用土地項(xiàng)目為商業(yè)用途，導(dǎo)致土地價(jià)值增加的超過(guò)原農(nóng)業(yè)土地用途部分收益，將其中一部分分配給農(nóng)民。第三，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置的相關(guān)費(fèi)用，也不應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民承擔(dān)，而應(yīng)由征收土地項(xiàng)目人承擔(dān)。第四，實(shí)行補(bǔ)償方式的多樣化，賦予被征地人以選擇權(quán)，并確保農(nóng)民能實(shí)際得到補(bǔ)償費(fèi)，切實(shí)維護(hù)失去土地的農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.明確征收土地補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是農(nóng)民。改變補(bǔ)償費(fèi)成“唐僧肉”，被其他組織和機(jī)構(gòu)瓜分，而農(nóng)民最終獲得數(shù)額寥寥無(wú)幾的不合理現(xiàn)狀，確保其最終歸屬到農(nóng)民手中。第一，明確征收土地補(bǔ)償?shù)膶?duì)象有助于準(zhǔn)確界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)的地位和作用。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)以代表農(nóng)民利益為目的，而不應(yīng)當(dāng)具有超過(guò)這個(gè)目的而存在的所謂自身利益。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)作為被征地單位有權(quán)接收和妥善保管相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)，但是無(wú)權(quán)撇開(kāi)農(nóng)民單獨(dú)進(jìn)行處分。對(duì)補(bǔ)償費(fèi)的處分，應(yīng)當(dāng)充分反映農(nóng)民自己的意愿；第二，明確征收土地補(bǔ)償?shù)膶?duì)象應(yīng)當(dāng)將地方各級(jí)政府從征收土地補(bǔ)償?shù)膶?duì)象中剔除，這樣避免政府充當(dāng)經(jīng)濟(jì)人的角色，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償費(fèi)才能體現(xiàn)土地的全部實(shí)際價(jià)值，而不僅僅限于土地使用權(quán)出讓費(fèi)。土地招標(biāo)投標(biāo)的收入，除了支付政府組織、安排招標(biāo)投標(biāo)的必要費(fèi)用之外，應(yīng)當(dāng)全部支付給失地農(nóng)民。防止政府行使征收權(quán)時(shí)對(duì)被征地農(nóng)民權(quán)益的漠視，對(duì)土地征收進(jìn)行嚴(yán)格的程序制約。

（五）完善土地征收中的救濟(jì)制度

1．賦予農(nóng)民申訴權(quán)。我國(guó)應(yīng)賦予農(nóng)民對(duì)于補(bǔ)償范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及收益分配等問(wèn)題的申訴權(quán)，并對(duì)征地過(guò)程中發(fā)生的糾紛，交由仲裁機(jī)構(gòu)或法院裁決。不能以我國(guó)農(nóng)村土地集體所有，而非個(gè)人所有，因此剝奪農(nóng)民個(gè)人的申訴權(quán)。這一權(quán)利的賦予將有利于防止土地征收過(guò)程中腐敗行為的發(fā)生，消除因征地而引發(fā)的各種不安定因素，有利于及時(shí)有效地解決糾紛，減少社會(huì)執(zhí)法成本，同時(shí)提高人們守法、執(zhí)法的自覺(jué)性。

2．加強(qiáng)專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督。國(guó)土資源管理、農(nóng)業(yè)、監(jiān)察和審計(jì)部門繼續(xù)聯(lián)合在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展土地征用情況的專項(xiàng)監(jiān)督檢查，了解征用農(nóng)民集體土地以及補(bǔ)償費(fèi)的管理和使用情況，督促地方各級(jí)政府嚴(yán)格按照依法批準(zhǔn)的征用土地方案給予農(nóng)民合理補(bǔ)償，清查出拖欠、截留和挪用征地補(bǔ)償費(fèi)的情況，并限期糾正。要嚴(yán)肅查處違反規(guī)定亂批、亂占耕地，以及拖欠、截留、挪用土地補(bǔ)償費(fèi)用等問(wèn)題，建立對(duì)違反土地管理規(guī)定的行為實(shí)行責(zé)任追究的制度，對(duì)連續(xù)發(fā)生嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益導(dǎo)致惡性事件的部門和地區(qū)，不僅要追究直接責(zé)任人，而且要追究領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。

總之，農(nóng)村土地法律制度的完善不僅僅解決農(nóng)地問(wèn)題，同樣會(huì)涉及到農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移、農(nóng)民社會(huì)保障等問(wèn)題，因此完善農(nóng)村土地征收法律制度，對(duì)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村的持續(xù)穩(wěn)定和健康發(fā)展有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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