論明確環(huán)境公益訴訟制度的主體

武文文， 張 帆

（1.石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生學(xué)院，河北 石家莊 050031；2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)研究生學(xué)院，河北 石家莊 050061）

黨的十八大報告指出：“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！保?］把生態(tài)文明建設(shè)提升到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)同等高度，形成了五位一體的總體布局，為生態(tài)文明建設(shè)指明了方向。隨著我黨對環(huán)境問題的日益重視，人民群眾保護(hù)環(huán)境的意識逐漸提高，但與之相對應(yīng)的是我國在環(huán)境保護(hù)方面還缺少專門的法律法規(guī)來進(jìn)行規(guī)范，司法機(jī)關(guān)在處理環(huán)境類訴訟案件和糾紛時往往采用與處理普通訴訟案件和糾紛一樣的方式，從而出現(xiàn)在打擊環(huán)境污染行為時“有勁使不出”的尷尬境況。環(huán)境訴訟和其他一般的訴訟有明顯的區(qū)別，尤其是環(huán)境方面的公益性訴訟，應(yīng)該采用具有針對性的方法來應(yīng)對解決。我們認(rèn)為我國需要建立一套適合我國國情的環(huán)境公益訴訟制度，以維護(hù)環(huán)境訴訟中各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，從而實現(xiàn)對環(huán)境資源的保護(hù)。而要建立一套良性的環(huán)境公益訴訟制度，關(guān)鍵要解決的第一個問題是適當(dāng)調(diào)整有關(guān)原告相關(guān)問題的規(guī)定。

一、環(huán)境公益訴訟制度的起源及發(fā)展

（一）環(huán)境公益訴訟的發(fā)展歷程

公益訴訟最早見于羅馬法，羅馬法將訴訟分為“公益訴訟”和“私益訴訟”。根據(jù)羅馬法的規(guī)定，公益訴訟是指私人對危害社會公共利益的行為提起的訴訟，此類訴訟除了有法律的特別規(guī)定外，凡市民均可以提出。其特點有兩個：第一，起訴的主體是不特定的；第二，起訴的目的是為了維護(hù)社會公共利益。把此定義延伸到環(huán)境訴訟領(lǐng)域，我們就得到了環(huán)境公益訴訟的概念，即指由于自然人、法人或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或社會團(tuán)體為維護(hù)公共利益而向人民法院提起的訴訟。根據(jù)被告的不同，環(huán)境公益訴訟又分為環(huán)境公益民事訴訟和環(huán)境公益行政訴訟。

提到環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展歷程，有兩個關(guān)鍵詞，那就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境污染。工業(yè)革命后，經(jīng)濟(jì)在得到飛速發(fā)展的同時，也埋下了環(huán)境問題的隱患。到了20世紀(jì)中葉，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的負(fù)面影響——環(huán)境污染問題開始顯現(xiàn)出來，尤其是在工業(yè)發(fā)達(dá)的國家，環(huán)境危機(jī)更為突出，甚至已經(jīng)嚴(yán)重影響了人們的正常生活。為了防止情況的進(jìn)一步惡化，發(fā)達(dá)的資本主義國家紛紛開始研究解決這個問題的方案，建立環(huán)境公益訴訟制度就是研究成果之一。美國在20世紀(jì)70年代首先實行了環(huán)境公益訴訟制度，具體而言，就是原告并非出自于自身受到侵害，而是以環(huán)境的社會公益可能受到侵害為由，以環(huán)境與資源開發(fā)利用行為者或者許可開發(fā)利用環(huán)境與資源的政府機(jī)關(guān)為被告，向法院提出的請求判決停止開發(fā)利用行為或者宣布行政許可無效的訴訟。而在當(dāng)時，包括中國在內(nèi)的廣大的發(fā)展中國家首要任務(wù)是發(fā)展本國的經(jīng)濟(jì)，并沒有重視保護(hù)環(huán)境，從而導(dǎo)致關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度的研究滯后于發(fā)達(dá)的資本主義國家。

在進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著環(huán)境污染問題在全球范圍內(nèi)愈演愈烈，許多發(fā)展中國家也逐漸意識到在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時要兼顧環(huán)境的保護(hù)。在看到有不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家采用環(huán)境公益訴訟制度，并取得了良好的效果后，環(huán)境公益訴訟制度也進(jìn)入了一些重視環(huán)境問題的發(fā)展中國家的視線。至此，關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度的研究逐漸在全球普遍起來。

（二）中國環(huán)境公益訴訟制度的現(xiàn)狀

目前，在中國尚未建立起完整的環(huán)境公益訴訟制度，關(guān)于環(huán)境訴訟的規(guī)定散見于一些法律法規(guī)之中。如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告?！薄端廴痉乐畏ā返诎耸藯l規(guī)定：“因水污染受到損害的當(dāng)事人人數(shù)眾多的，可以依法由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行共同訴訟。環(huán)保部門和有關(guān)社會團(tuán)體可以依法支持因水污染受到損害的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟?！薄逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求?！保?］（P32～37）

在程序法方面，引人關(guān)注的是，新修改的民事訴訟法增加了對公益訴訟制度的規(guī)定。近年來，環(huán)境污染和食品安全事故不斷發(fā)生，一些全國人大代表和有關(guān)方面多次提出在民事訴訟法中增加公益訴訟制度。為此，新修改的民訴法增加如下規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這可以說是一個很大的進(jìn)步，但是公民個人的訴權(quán)依然沒有放開，而且缺乏相應(yīng)的具體規(guī)定來支撐，公民對公益訴訟訴權(quán)的真正實現(xiàn)依然任重道遠(yuǎn)。

在實踐中，有的法院已經(jīng)率先大膽的嘗試環(huán)境公益訴訟的“破冰之旅”。如，2003年樂陵市人民檢察院對被告范某通過非法渠道加工銷售石油制品，損害國有資源，造成環(huán)境污染，威脅人民健康一案向樂陵市人民法院提起訴訟，請求法院判決被告范某停止侵害、排除妨害、消除危險，法院經(jīng)審理支持了樂陵市人民檢察院的訴訟請求。再如，2007年12月10日，貴陽市“兩湖一庫”管理局向清鎮(zhèn)市法院環(huán)境保護(hù)庭提起環(huán)境保護(hù)訴訟，要求貴州天峰化工公司停止排污侵害，法院經(jīng)審理支持了原告的訴訟請求。上述案例為建立全國性的環(huán)境公益訴訟制度提供了很好的實踐經(jīng)驗。但是，由于沒有法律作為有力支撐，這些“破冰”行動還是顯得有些底氣不足，造成的影響有限。而且各地的實際情況并不同，在沒有統(tǒng)一的法律規(guī)則的指導(dǎo)下，其他法院也不敢貿(mào)然效仿。

由此可見，由于程序法和實體法的欠缺，導(dǎo)致我國并沒有形成完整的法律體系來對環(huán)境公益訴訟作出具體規(guī)定。雖說已經(jīng)有一些“先行者”嘗試做一些改變，但因沒有明確的法律條文作支撐，在運(yùn)作時難免有些“心虛”。所以說這個法律空白是要及時填補(bǔ)的，這是不可忽視的問題。

二、我國環(huán)境公益訴訟制度缺失造成的主要問題——訴權(quán)受限

環(huán)境問題不是個人的問題，而是整個社會、整個國家乃至整個世界要面對的問題，這一點就決定了關(guān)于環(huán)境的訴訟和其他訴訟是不同的。環(huán)境訴訟是帶有公益性質(zhì)的訴訟，但是我國卻沒有對此作出專門規(guī)定，這就導(dǎo)致了在實踐中無法全面保護(hù)公民的訴權(quán)，更無法保護(hù)環(huán)境。

（一）司法實踐中的尷尬情況——不予受理

在司法實踐中，環(huán)境訴訟常常遭遇這樣的尷尬：熱心的公民、律師等發(fā)現(xiàn)自然環(huán)境遭到非法破壞，為了制止破壞環(huán)境的行為而訴至法院，法院卻不受理。例如，在2003年，杭州律師向杭州西湖區(qū)人民法院提出環(huán)境行政公益訴訟，事由是律師認(rèn)為杭州市規(guī)劃局批準(zhǔn)在西湖風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)建設(shè)浙江老年大學(xué)破壞了西湖原有的面貌，要求法院撤銷杭州市規(guī)劃局頒發(fā)的項目許可證，目的是保護(hù)杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)以及社會公共利益，最后因原告不具有起訴資格而不予立案。又如，在2005年松花江水污染事故發(fā)生后，北京大學(xué)法學(xué)院幾名熱愛環(huán)境的師生向黑龍江高級人民法院提起了以自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）和他們本人作為共同原告的環(huán)境公益訴訟，要求被告消除松花江的未來危險并賠償100億元用于設(shè)立松花江流域污染治理基金，用以恢復(fù)松花江流域生態(tài)平衡，此案終因原告資格不符也未被受理。像這樣不合理的情況還有許多。［2］（P32～37）

上述情況的屢屢發(fā)生足以說明我國現(xiàn)有法律制度在應(yīng)對環(huán)境訴訟中有不完善的地方，這種缺陷打擊了人們保護(hù)環(huán)境的積極性，阻礙了環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

（二）造成“不予受理”的主要原因——原告資格限制

第一，根據(jù)我國民事訴訟法的規(guī)定，公民個人要想提起環(huán)境訴訟必須要符合一個條件，那就是自己的權(quán)益遭受到了實際的損失。這條規(guī)定的目的是防止訴權(quán)的濫用和司法資源的浪費(fèi)，但在環(huán)境訴訟中適用這條規(guī)定則弊大于利，因為此規(guī)定與環(huán)境訴訟的公益性質(zhì)不符，從而也制約了公民想通過法律手段保護(hù)環(huán)境的行為。雖然我國環(huán)境保護(hù)法第六條規(guī)定了一切單位和個人都有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的主體進(jìn)行檢舉和控告，但僅憑這條無法讓法院承認(rèn)公民就擁有了這項訴權(quán)。在理論界，人們普遍認(rèn)為，“控告”是個含義模糊的概念，并非嚴(yán)格的法律用語，環(huán)境保護(hù)法中使用“控告”一詞，并不能據(jù)此判定為該項規(guī)定為法律允許公民為維護(hù)環(huán)境公共利益提起訴訟的依據(jù)。所以，從目前我國立法的層面上看，我國并不存在公民訴訟或類似的制度，［3］（P19～23）造成的結(jié)果就是，當(dāng)公民并沒有足夠的證據(jù)證明自己權(quán)益被直接并實際的損害到，想把破壞環(huán)境者起訴至法院，法院卻不受理。

第二，我國《行政訴訟法》第二條規(guī)定，“公民、法人或者其它組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。因此對于損害環(huán)境的“具體行政行為”，公民、法人或其他組織是可以要求訴訟解決的。但如果是涉及環(huán)境的決策等抽象行政行為侵犯了環(huán)境公益，公民、法人或其它組織就失去了可訴的范圍依據(jù)，無法提起環(huán)境行政訴訟。

訴訟法對于原告資格的限制是為了防止濫訴，節(jié)省司法資源。但這些限制在環(huán)境訴訟領(lǐng)域給當(dāng)事人造成了許多不便，也無益于及時治理被污染的環(huán)境，明顯的弊大于利。

任何一個訴訟案件都離不開兩個主體：原告和被告。通過上述的分析，筆者認(rèn)為解決問題的關(guān)鍵在于合理調(diào)整環(huán)境公益訴訟中原告的相關(guān)規(guī)定。一旦明確在環(huán)境公益訴訟中誰能起訴以及其在訴訟中享有何種權(quán)利，訴訟的進(jìn)行就會順利的多。所以，以下的論述全部圍繞原告展開。

三、對在環(huán)境公益訴訟中調(diào)整有關(guān)原告規(guī)定的建議

綜上所述，我國建立環(huán)境公益訴訟制度首先要解決的一個問題是原告資格，鑒于環(huán)境公益訴訟的特殊性，建議對環(huán)境公益訴訟中的原告資格作出有別于普通訴訟的規(guī)定。

（一）擴(kuò)大公民的訴權(quán)

環(huán)境侵權(quán)與一般的侵權(quán)行為相比，有著它獨(dú)特的特點。第一，造成損害的間接性。一般的侵權(quán)是由侵權(quán)人通過一定的方法直接損害了被侵權(quán)人的人身或財產(chǎn)等權(quán)益；環(huán)境侵權(quán)一般是由侵權(quán)人先污染了環(huán)境，然后由被污染的環(huán)境損害了被侵權(quán)人的合法權(quán)益，這中間有一個環(huán)境作為損壞行為與損害結(jié)果的中介。第二，利害關(guān)系的模糊性。環(huán)境是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，造成一起環(huán)境污染事故的原因往往不止一個，而由污染導(dǎo)致的損害結(jié)果也是多種多樣，這導(dǎo)致了在環(huán)境侵權(quán)案件中，污染行為與損害結(jié)果之間的關(guān)系不像一般侵權(quán)行為與損害事實之間的關(guān)系那樣明確，它們之間的關(guān)系是比較模糊的。第三，損害結(jié)果具有潛伏性。一般的侵權(quán)案件的損害結(jié)果與侵權(quán)行為幾乎是同時發(fā)生的，即便不是同時發(fā)生，相隔的時間也不會太久，可以比較容易的推導(dǎo)出損害結(jié)果是由侵權(quán)行為造成的；在環(huán)境污染案件中，有些損害事實在當(dāng)時是沒有表現(xiàn)出來的，會在一定時期后或達(dá)到一定條件后才顯現(xiàn)出來，這給推導(dǎo)污染與損害之間的因果關(guān)系造成了障礙。拿這些特質(zhì)與我國訴訟法規(guī)定的起訴條件（有明確的被告、有明確的損害事實、利害關(guān)系）相比較，我們會發(fā)現(xiàn)如果不擴(kuò)大環(huán)境法領(lǐng)域的訴權(quán)，我們連運(yùn)用法律武器保護(hù)環(huán)境的第一步——起訴，都很難做到。

所以，建議在考慮環(huán)境訴訟主體資格時，不要只拘泥在“受損”、“利害關(guān)系”等這些條件上。第一，要與國家的“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的原則相一致，法院在接到起訴，控告某些行為有造成環(huán)境污染的可能時，應(yīng)該認(rèn)真對待、仔細(xì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)確有造成損害的可能時，要運(yùn)用法律手段制止，防止損害結(jié)果的發(fā)生。第二，環(huán)境遭受破壞，損害的是大家的利益。所以，我們每一個人與身邊的環(huán)境都有“直接利害關(guān)系”。在環(huán)境法領(lǐng)域，應(yīng)該對“利害關(guān)系”作出擴(kuò)張解釋，以擴(kuò)大訴權(quán)。

（二）對環(huán)境訴訟主體做出明確的法律規(guī)定

許多法院對環(huán)境公益訴訟案件不予受理的一個重要原因就是無法可依，筆者建議應(yīng)明確規(guī)定以下幾類主體可以作為環(huán)境公益訴訟的原告。

第一，公民個人。這應(yīng)該是數(shù)量最為龐大的一類訴訟主體了，公民的監(jiān)督可以說是無處不在，不法分子可以通過各種“對策”來逃避相關(guān)部門的監(jiān)督檢查，但對于公民個人的監(jiān)督他們卻是“防不勝防”。大部分環(huán)境污染事件都是先有人舉報，然后相關(guān)部門才介入調(diào)查。賦予公民個人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，可以提高公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性，使那些破壞環(huán)境的不法分子無處遁形。

第二，環(huán)保團(tuán)體。近幾年環(huán)保組織逐漸興起，已經(jīng)成為了保護(hù)自然環(huán)境的中堅力量，這其中既有政府部門組建的，也有民間自發(fā)組織的?！氨娙耸安窕鹧娓摺保吘箓€人的力量是有限的，有環(huán)保組織作為后盾，既可以縮小與環(huán)境污染者訴訟勢力的差距，又可以節(jié)省自己的時間和精力，還會在很大程度上提高勝訴的可能性。

第三，公益律師。公益律師具有專業(yè)知識，在環(huán)境公益訴訟中扮演著重要的角色。他們既可以幫助公民個人提起環(huán)境訴訟，也可以協(xié)助環(huán)保團(tuán)體與環(huán)境污染者對抗。有公益律師的加入，可以充分實現(xiàn)公民個人和環(huán)保團(tuán)體所享有的環(huán)境權(quán)。

環(huán)境訴訟中的有關(guān)主體資格的法律規(guī)定是處理有關(guān)環(huán)境類案件司法實踐的重要依據(jù)。明確環(huán)境訴訟中的主體資格，尤其是原告資格的認(rèn)定，就等于在環(huán)境訴訟活動中有了個良好的開端?！叭f事開頭難”，有了好的開始，環(huán)境訴訟活動就會少走彎路，既維護(hù)了公民的合法權(quán)益，同時節(jié)約了司法資源，最重要的是保護(hù)了環(huán)境，有利于實現(xiàn)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的良性互動，實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。

（三）設(shè)立保證金制度防止濫訴

當(dāng)然，放寬了對訴權(quán)的限制在一定程度上會加大濫訴的風(fēng)險。為了盡可能地避免濫訴的發(fā)生，筆者建議設(shè)立保證金制度。在提起環(huán)境公益訴訟時，原告要交付一定數(shù)量的保證金，只要查明確有環(huán)境污染事實，無論最終訴訟結(jié)果如何，全額退還保證金；如果并未發(fā)生環(huán)境污染事件，則沒收保證金。保證金的標(biāo)準(zhǔn)要綜合考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和原告的負(fù)擔(dān)能力，既可以起到一定的威懾作用，也不會使保證金成為提起環(huán)境公益訴訟的一個障礙。這樣就可以做到充分維權(quán)與防止濫訴并行。

（四）限制原告的撤訴權(quán)

這樣做的原因是防止一些破壞環(huán)境的不法企業(yè)，利用自己的強(qiáng)勢地位采用非法的行為，威逼利誘原告方撤訴，尤其是公民個人作為原告更容易因受到脅迫而撤訴。筆者建議一旦查明環(huán)境污染事實存在，法院就不能準(zhǔn)許原告撤訴：一是因為環(huán)境污染損害的是不特定人的利益，在環(huán)境公益訴訟中原告所代表的不僅僅是自己的權(quán)益，不能無視其他人的利益遭到侵害；二是一旦撤訴，就意味著環(huán)境污染的行為還會持續(xù)下去，會給國家和人民造成更大的損失。

當(dāng)然，也必須要充分考慮到原告方尤其是公民個人作為環(huán)境公益訴訟的原告的權(quán)益。在原告向法院提出遭到被告威脅時，經(jīng)查明屬實，由相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)依情節(jié)給予被告處罰，觸犯刑法的依法追究刑事責(zé)任；原告在提起環(huán)境公益訴訟的同時要求給予保護(hù)的，并提供自己可能會遭到報復(fù)的證據(jù)，法院可先對被告做出警告，若被告無悔改之意則聯(lián)系原告所在地的派出所對原告加以保護(hù)，因此而產(chǎn)生的額外費(fèi)用由被告負(fù)擔(dān)。降低原告的風(fēng)險，讓其沒有后顧之憂，盡量避免“有權(quán)不敢用”的尷尬情況發(fā)生。

［1］徐 琦.把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位——黨的十八大報告新意解讀［EB／OL］.http：／／www.zhb.gov.cn／zhxx／hjyw／201211／t20121112-241815.htm，2012-11-20.

［2］張善秀.環(huán)境公益訴訟主體行政化評析［J］.中國環(huán)境法制，2010，（1）：32～37.

［3］彭本利，李奇?zhèn)?中外環(huán)境行政訴訟原告資格比較研究［J］.內(nèi)蒙古環(huán)境科學(xué)，2008，（10）：19～23.