土地流轉(zhuǎn)下農(nóng)民自身權(quán)益意識探究——基于上海郊區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查報告

沈久涵

(上海立信會計學(xué)院，上海201620)

一、選題背景

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，耕地隨之減少，讓有限的耕地養(yǎng)活更多的人口成為我國不得不面對的現(xiàn)實。1995年，國發(fā)［1995］7 號國務(wù)院批轉(zhuǎn)《＜農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知＞的意見》中明確提出“建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制”。之后又不斷推出一系列法律法規(guī)，使土地流轉(zhuǎn)變得有序化、規(guī)范化。土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民自身的一些權(quán)益也隨之發(fā)生了變化，但由于現(xiàn)階段流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)市場沒有形成合理的流轉(zhuǎn)價格，農(nóng)民權(quán)益意識整體水平不高等問題的存在，導(dǎo)致農(nóng)民對自己的權(quán)益認(rèn)識存在偏差，進(jìn)而影響新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，所以了解農(nóng)民自身權(quán)益意識狀況在當(dāng)前階段顯得尤為重要。

二、我國土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

從全國來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已有一定的規(guī)模。2008年，全國通過各種方式流轉(zhuǎn)土地面積占全部家庭承包經(jīng)營面積的7%左右。各地區(qū)針對流轉(zhuǎn)方式的調(diào)查結(jié)果顯示:“轉(zhuǎn)包”是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式。地區(qū)間也存在不平衡性。表現(xiàn)在:1. 南方和東北地區(qū)高于華北和西北地區(qū);2. 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)比例較高;3. 部分農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)出地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例較高。

三、研究方法

本文采用文獻(xiàn)研究法、實地訪談、開放式問卷、調(diào)研問卷等方式對上海市青浦區(qū)、崇明縣等地進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)查組共走訪了80 戶農(nóng)戶，得到調(diào)查問卷80 份。其中有效問卷73 份，有效率91.25%。主要針對土地產(chǎn)權(quán)、流轉(zhuǎn)價格以及土地流轉(zhuǎn)下農(nóng)民對醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育、再就業(yè)四大方面存在的問題及其原因進(jìn)行了調(diào)查研究。

四、農(nóng)民權(quán)益意識調(diào)查結(jié)果分析

(一)農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的看法

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為土地所有權(quán)是歸國家所有的，認(rèn)為歸集體和個人所有的則相對較少。這表明大部分農(nóng)民對農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬的認(rèn)識模糊，因此也導(dǎo)致了農(nóng)民在權(quán)益歸屬意識方面存在盲點(diǎn)。其原因主要有兩方面:一是由于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，一些地方鎮(zhèn)政府和村集體采取行政手段，強(qiáng)迫農(nóng)民出讓承包地，搞集體統(tǒng)一經(jīng)營，使得農(nóng)民忽略了自己的經(jīng)營自主權(quán)，有部分農(nóng)民甚至認(rèn)為土地的經(jīng)營權(quán)也是屬于國家的;二是有的地方政府在招商引資過程中，為了降低開發(fā)成本和投資門檻，以土地流轉(zhuǎn)之名取代國家征地行為，并且改變土地的農(nóng)業(yè)用途，進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，這在侵害了農(nóng)民權(quán)益的同時也使農(nóng)民更加盲目地認(rèn)為集體土地所有權(quán)是屬于國家的。

(二)農(nóng)民對流轉(zhuǎn)價格的態(tài)度

隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，耕地水平、耕地收益伴隨著物價上漲正逐步提高，土地的遠(yuǎn)期價值難以準(zhǔn)確評估，土地流轉(zhuǎn)后的長遠(yuǎn)價值究竟如何衡量還存在著許多爭議。當(dāng)下土地流轉(zhuǎn)市場的流轉(zhuǎn)價格多以雙方私下制定為主，流轉(zhuǎn)價格的確定沒有可操作的價格標(biāo)準(zhǔn)，所以農(nóng)民認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)的價格可以隨意商定，只要雙方同意，不用考慮其他方面的因素。

(三)農(nóng)民權(quán)益意識概括性分析

1. 農(nóng)民對自身權(quán)益了解程度

上海市從2008年對郊區(qū)及其附屬縣鎮(zhèn)展開了大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，近幾年來，作為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的代表，土地流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)居于各城市之首。

在這種高比例的流轉(zhuǎn)環(huán)境下，農(nóng)民對自身權(quán)益的認(rèn)識程度是有所不同的，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民對自身權(quán)益“非常了解”的僅占所有被調(diào)查農(nóng)民的21.9%，這與目前的大規(guī)模流轉(zhuǎn)程度形成鮮明對比，而對自身權(quán)益“不太了解”的農(nóng)民數(shù)量也達(dá)到了19.2%。農(nóng)民將土地以轉(zhuǎn)租、承包等方式流轉(zhuǎn)出去以后，想要維持生計，除了政府發(fā)放的補(bǔ)償金外主要依靠的便是國家給予的相應(yīng)權(quán)益保障政策。但現(xiàn)在多數(shù)農(nóng)民在失地后，對自身權(quán)益的了解程度僅限于“有一些了解”，他們僅僅是意識到了自己應(yīng)該享有的主要權(quán)益有哪些，至于更深層次的意識——怎樣去利用和維護(hù)自身權(quán)益還處在茫然階段。其主要原因有:一是國家以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出臺的相關(guān)政策的官方文件語言過于專業(yè)化，對于教育程度不高的農(nóng)民來說難以理解;二是各級政府的普及宣傳政策工作力度不夠強(qiáng)，使得農(nóng)民不是十分了解自身權(quán)益;三是少數(shù)農(nóng)民家中條件受到限制，地理位置比較偏僻，接受外部新鮮信息的渠道比較少。

2. 農(nóng)民對相關(guān)權(quán)益保障政策的看法

上海市政府目前在積極完善土地被流轉(zhuǎn)農(nóng)民的權(quán)益保障體系，但是我們在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，除了常規(guī)的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等鎮(zhèn)保措施在正常推進(jìn)外，對于失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)等方面的一些保障措施卻很難在群眾中得到廣泛應(yīng)用。主要原因，有38.4%的人認(rèn)為已出臺的相關(guān)保障政策無法切實保障其自身權(quán)益，在具體執(zhí)行方面存在很多局限性。同時，還有27.4%的被調(diào)查農(nóng)民認(rèn)為有一部分政策是偏離了其生活實際的，與農(nóng)民權(quán)益保障之間的聯(lián)系不夠緊密。16.4%的被調(diào)查者認(rèn)為政策之間相互重疊性較高，應(yīng)用的時候需要大量冗雜繁瑣的程序，非常不便捷。

3. 農(nóng)民對醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育、再就業(yè)的重要程度意識

土地流轉(zhuǎn)后在各項權(quán)益保障政策中，農(nóng)民認(rèn)為鎮(zhèn)保(即農(nóng)村醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險)在自己的日常生活中是最為重要的，與此同時農(nóng)民對家中子女教育的重視程度也是很高的，而與前兩者相比，土地被流轉(zhuǎn)農(nóng)民對再就業(yè)技能培訓(xùn)方面的重視程度則相對較低。調(diào)查顯示，農(nóng)民對自身權(quán)益的了解程度高低與鎮(zhèn)保、子女教育、再就業(yè)三方面在農(nóng)民心中的重要程度是成正比的。

(四)農(nóng)民對鎮(zhèn)保的意識調(diào)查結(jié)果分析

1. 醫(yī)療保險

目前崇明縣新河鎮(zhèn)醫(yī)療保障體系的參保率幾乎達(dá)到了100%，并且都是農(nóng)民自愿參加。幾乎所有農(nóng)民都認(rèn)為醫(yī)療保險中門診報銷比例是偏低的，有43.8%的被調(diào)查農(nóng)民認(rèn)為現(xiàn)在通貨膨脹嚴(yán)重、物價飛漲，而日益增長的醫(yī)療費(fèi)用與醫(yī)療保險報銷比例卻沒有同比例地增長;有35.6%的被調(diào)查農(nóng)民認(rèn)為，在醫(yī)療保險方面政府制定的初始最低報銷額度偏低。另一方面，還有13.7%的被調(diào)查農(nóng)民認(rèn)為現(xiàn)在的報銷比例難以滿足家中需要長期就醫(yī)的病患醫(yī)藥費(fèi)用的開銷。部分農(nóng)民家中有體質(zhì)較弱的人需要經(jīng)常就醫(yī)，而藥費(fèi)、診療費(fèi)、甚至是病人的日常看護(hù)費(fèi)用都是不小的開支，這就給一個普通的農(nóng)民家庭帶來了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

2. 養(yǎng)老保險

養(yǎng)老金的金額經(jīng)過調(diào)整，由原先大于60 歲的老人75元/月養(yǎng)老金調(diào)整為60 歲以前沒有交過養(yǎng)老保險金的，從65 歲開始不論男女均為140 元/月;60 歲以前交過一筆總金額為2000 ～3000 元保險金的，從60 歲開始不論男女均為245 元/月。但在通貨膨脹、物價飛漲的大背景下，這個數(shù)目的養(yǎng)老金額卻使人堪憂。而事實上，的確有57.5%的被調(diào)查農(nóng)民認(rèn)為近幾年物價上漲，養(yǎng)老金沒有同等比例增長，已無法滿足日常生活開銷。同時與醫(yī)療存在一個同樣的問題就是，有26.0%的被調(diào)查農(nóng)民認(rèn)為養(yǎng)老保險金制定的初始最低額度是偏低的。另外目前土地流轉(zhuǎn)制度不完善，流轉(zhuǎn)市場尚不成熟，今后政府必然要出臺相關(guān)政策以完善土地流轉(zhuǎn)制度，但是由于政策的不確定性，所以有12.3%的農(nóng)民擔(dān)心今后出臺的政策會影響未來生活。

(五)農(nóng)民對子女接受高等教育的態(tài)度調(diào)查結(jié)果分析

上海郊區(qū)現(xiàn)有普通中學(xué)459 所、職業(yè)高中15 所、小學(xué)352 所，93.5%的村在5 公里范圍內(nèi)有中學(xué)。2009年，上海市教委等部門積極推進(jìn)城市優(yōu)質(zhì)教育資源向郊區(qū)農(nóng)村輻射，對郊區(qū)20 所義務(wù)教育階段相對薄弱學(xué)校實行委托管理。

有91.3%的農(nóng)民希望自己的子女接受高等教育，但事實上，只有53%的農(nóng)民子女在土地流轉(zhuǎn)后能夠順利接受高等教育。導(dǎo)致這種比例不協(xié)調(diào)的原因有:一是高等教育費(fèi)用偏高，二是就業(yè)形勢嚴(yán)峻、文憑貶值。農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)讓子女學(xué)些實用技能，盡早就業(yè)，減輕家庭負(fù)擔(dān)。

(六)農(nóng)民對接受再就業(yè)培訓(xùn)的意識調(diào)查結(jié)果分析

上海崇明縣政府定期組織農(nóng)民接受免費(fèi)的再就業(yè)技能培訓(xùn)，包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)等方面，農(nóng)民對接受培訓(xùn)的積極性也很高。但在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，這免費(fèi)的技能培訓(xùn)卻沒有想象中那么多的農(nóng)民去參加。51.2%的農(nóng)民想要獲得自主創(chuàng)業(yè)、經(jīng)商、小本經(jīng)營等方面的培訓(xùn)。政府提供的關(guān)于農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)的培訓(xùn)僅有9.6%的農(nóng)民感興趣。這也就不難解釋為何免費(fèi)培訓(xùn)的接受率沒有達(dá)到預(yù)期效果。與此同時，在金融危機(jī)還未煙消云散的大背景下，多數(shù)農(nóng)民希望政府能夠提供相關(guān)工作崗位的實習(xí)機(jī)會、定期發(fā)布就業(yè)趨勢及相關(guān)訊息，并且希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組建專門的免費(fèi)開放的再教育技能培訓(xùn)中心。

五、結(jié)論及政策性建議

第一，土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民對土地所有權(quán)歸屬認(rèn)知模糊。盡管目前農(nóng)民尚未明顯流露出土地私有化的意識傾向，但是，農(nóng)民對土地使用權(quán)是較為重視的。因此，首先應(yīng)該明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，其次加快農(nóng)村土地登記確權(quán)進(jìn)程。成都市2007年提出在全市范圍內(nèi)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法。其中主要兩點(diǎn)一是推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理。對農(nóng)民承包的土地進(jìn)行確權(quán)、登記、辦證;二是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)承包雙方的權(quán)益保護(hù)機(jī)制。規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益、建立土地流轉(zhuǎn)有形市場。上海市可以借鑒成都市的經(jīng)驗，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，鞏固農(nóng)民的土地使用權(quán)，并逐步允許農(nóng)民享有更多的土地處理權(quán)。同時，中央政府要通過嚴(yán)格的執(zhí)法和行政手段來保護(hù)農(nóng)民集體土地不被地方政府強(qiáng)行侵占用作他用。

第二，流轉(zhuǎn)價格制定不科學(xué)，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)后生成的長遠(yuǎn)利益意識模糊。針對目前土地流轉(zhuǎn)市場流轉(zhuǎn)價格體制的不完善，一份相對科學(xué)完整的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償金制度是農(nóng)民迫切需要的。補(bǔ)償金不僅要考慮到土地當(dāng)前的價值，更要關(guān)注流轉(zhuǎn)后土地帶來的收益，按照合適的比例定期分給農(nóng)民，這樣既可以減少定價隨意給農(nóng)民帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，也能激發(fā)農(nóng)民對自身長遠(yuǎn)利益的關(guān)注，使土地流轉(zhuǎn)能夠在一個更加理性的平臺上進(jìn)行。

第三，農(nóng)民在鎮(zhèn)保方面自我保護(hù)意識很強(qiáng)，但是現(xiàn)行政策難以滿足農(nóng)民的日常生活需求。就鎮(zhèn)保中的醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險而言，認(rèn)為養(yǎng)老保險金額偏低、醫(yī)療保險報銷比例偏低的農(nóng)民占絕大多數(shù)。因此，政府在調(diào)整兩者的金額與比例時，應(yīng)充分考慮目前的物價水平，制定出合理的標(biāo)準(zhǔn)，使其能與物價同等程度變動，解除農(nóng)民在現(xiàn)實生活中對于醫(yī)療、養(yǎng)老兩方面的擔(dān)憂。完善農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系的體制，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接。要建立起從最低生活保障到農(nóng)村醫(yī)療、從五保戶到農(nóng)村社會養(yǎng)老，即覆蓋全體農(nóng)民的農(nóng)村社會保障體系，使農(nóng)民與市民一樣平等地?fù)碛袡?quán)利和享受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。對于已經(jīng)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民，要引導(dǎo)他們從土地流轉(zhuǎn)收益中拿出部分資金，建立個人基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險，提高自我保障能力。

第四，政府提供的再就業(yè)技能培訓(xùn)與農(nóng)民的實際需求出現(xiàn)偏差。土地被流轉(zhuǎn)后，一部分農(nóng)民選擇從事林業(yè)、漁業(yè)、科研、經(jīng)商等其他職業(yè)。而政府現(xiàn)階段往往只關(guān)注于農(nóng)業(yè)培訓(xùn)，對于農(nóng)民最希望受到的自主創(chuàng)業(yè)與專業(yè)技能培訓(xùn)有所疏忽。因此，要加大政府對再就業(yè)培訓(xùn)的財政投入，進(jìn)一步加強(qiáng)城市產(chǎn)業(yè)的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)以及其他人文、文化、法律等培訓(xùn)。邀請或聘用專家，制訂長久培訓(xùn)計劃，開展定期培訓(xùn)活動。政府應(yīng)提供相關(guān)工作崗位的實習(xí)機(jī)會、就業(yè)載體以及定期發(fā)布就業(yè)趨勢等相關(guān)訊息，使農(nóng)民能及時了解當(dāng)今的就業(yè)形勢。同時鼓勵土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，建立農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)扶持中心，在貸款、稅收、場地等方面對農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，并給予相關(guān)指導(dǎo)建議。

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