農(nóng)村公共服務(wù)有效供給的路徑選擇

崔艷蕊 張素羅 賈洪榮

(河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，河北 保定 071000)

農(nóng)村公共服務(wù)是為滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展或農(nóng)民生產(chǎn)、生活而提供的具有一定的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的社會(huì)服務(wù)，是以農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)技術(shù)或勞務(wù)等服務(wù)形式表現(xiàn)出來的一種農(nóng)村公共物品，主要包括農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村醫(yī)療和公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)科研和科技推廣、農(nóng)村文體生活和娛樂等。“十二五”綱要中明確提出，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍，全面提高財(cái)政保障農(nóng)村公共服務(wù)水平。近年來，國家加大力度推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)體系的建設(shè)，但是我國農(nóng)村公共服務(wù)供給仍然存在很多問題。因此加大農(nóng)村公共服務(wù)規(guī)模，完善供給機(jī)制，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村有重大意義。

一、我國農(nóng)村公共服務(wù)供給現(xiàn)狀

近年來，由于中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村資金大量投入，我國農(nóng)村公共服務(wù)的供給狀況得到很大的改善。但相對(duì)國家財(cái)政總支出而言，財(cái)政農(nóng)業(yè)支出年均增長速度遠(yuǎn)低于財(cái)政總支出的增長速度。農(nóng)村公共服務(wù)投入總量短缺，農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)供給不足，已成為新農(nóng)村建設(shè)的瓶頸。

(一)農(nóng)村公共服務(wù)供給總量不足，供給結(jié)構(gòu)不合理

1.涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的、關(guān)系到農(nóng)民民生的公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，包括農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)民教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村社會(huì)保障等。這些公共服務(wù)的供給對(duì)提高農(nóng)民素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。目前，我國農(nóng)村義務(wù)教育雖然已基本普及，但仍然存在著大量的失學(xué)兒童，適合農(nóng)村發(fā)展需要的農(nóng)村教育服務(wù)嚴(yán)重不足。農(nóng)村基本醫(yī)療條件嚴(yán)重落后，設(shè)備陳舊，衛(wèi)技人員短缺而且業(yè)務(wù)素質(zhì)水平較低，公共衛(wèi)生和各項(xiàng)預(yù)防保健工作難以落實(shí)。農(nóng)村社會(huì)保障制度體系不健全，社保資金嚴(yán)重短缺，保障范圍小，保障水平相對(duì)較低。

2.關(guān)系到農(nóng)民生產(chǎn)性的急需的公共服務(wù)供給匱乏，比如農(nóng)作物良種的開發(fā)培育以及有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供求信息的預(yù)告等。許多農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)科技研究人員短缺，相關(guān)的農(nóng)業(yè)科技開發(fā)投入不足，沒有規(guī)范和完整的市場(chǎng)供求信息網(wǎng)絡(luò)。

3.與農(nóng)民精神生活相關(guān)的公共服務(wù)和設(shè)施供給不足，例如文體設(shè)施，文化生活的普及和服務(wù)。很多農(nóng)民在務(wù)農(nóng)之余沒有豐富的精神生活，村內(nèi)無文體設(shè)施，如活動(dòng)室、閱覽室等文化中心設(shè)施。政府傾向于提供看得見、摸得著的硬件服務(wù)設(shè)施，如文化廣場(chǎng)、體育建材、歌舞劇院等公共服務(wù)設(shè)施，而醫(yī)療、教育、社會(huì)保障和救濟(jì)、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)等公共服務(wù)供給短缺。

(二)城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化

長期以來我國優(yōu)先工業(yè)化的戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)分割政策，導(dǎo)致國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展重工輕農(nóng)，從而形成了城鄉(xiāng)分割的發(fā)展格局。城鄉(xiāng)割離、城市偏好的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，使公共服務(wù)供給帶有明顯的以城市為導(dǎo)向的“二元供給”或“一品兩制”特征。城鄉(xiāng)居民收入差距導(dǎo)致公共服務(wù)消費(fèi)差距繼續(xù)擴(kuò)大，城鄉(xiāng)居民對(duì)基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)的消費(fèi)存在巨大差異，城市公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于農(nóng)村。

二、影響農(nóng)村公共服務(wù)供給水平的因素分析

(一)供給主體失衡，供給責(zé)任不清

首先表現(xiàn)為供給主體多元化結(jié)構(gòu)的缺失。農(nóng)村公共服務(wù)的特殊性必然要求供給主體多元化格局的存在。但是目前，農(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一，除政府以外的其他主體尚未規(guī)模性地進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)供給領(lǐng)域。財(cái)政困難致使政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的供給匱乏。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，我國的財(cái)力還不能完全滿足人民日益增長的公共服務(wù)需求。

私營部門和社會(huì)力量缺乏參與意愿和機(jī)會(huì)。由于農(nóng)村公共服務(wù)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，其利潤空間很小甚至完全無利潤。而社會(huì)資金更愿意流向收益較高的私人服務(wù)領(lǐng)域，不愿投入無收益或收益甚小的農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域。依靠市場(chǎng)和社會(huì)力量供給的機(jī)制尚不成熟，限制了私營部門和社會(huì)力量的進(jìn)入。此外，政府對(duì)一些農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭懈叨葔艛?，私營部門和社會(huì)力量無法參與，更不能大規(guī)模地進(jìn)入供給領(lǐng)域，從而抑制了農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給。

(二)多方參與的激勵(lì)機(jī)制缺失

農(nóng)村公共服務(wù)供給主體的多元化是緩解農(nóng)村公共服務(wù)供需矛盾的主要路徑。作為制度的制定者和供給者的政府，并沒有建立有效完善的激勵(lì)機(jī)制吸引其他供給主體進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。首先政府缺乏有效的信息溝通機(jī)制、參與決策機(jī)制和需求表達(dá)機(jī)制，抑制了農(nóng)民自愿供給的積極性。第二，缺乏產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制，政府對(duì)公共服務(wù)嚴(yán)格規(guī)制和壟斷，導(dǎo)致市場(chǎng)主體不能充分進(jìn)入供給領(lǐng)域。第三，政府缺乏扶持激勵(lì)機(jī)制以激勵(lì)各種社會(huì)力量供給農(nóng)村公共服務(wù)。

(三)農(nóng)民缺乏需求表達(dá)機(jī)制

農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的需求不是由農(nóng)村居民的內(nèi)部需求決定，而是由農(nóng)村區(qū)域外部的指令和各級(jí)政府的決策制度而定。政府在決定公共服務(wù)的各級(jí)方式、種類及結(jié)構(gòu)時(shí)，忽略了農(nóng)民真正的需求，農(nóng)民所需得不到滿足。各級(jí)政府的目標(biāo)函數(shù)和農(nóng)民的目標(biāo)函數(shù)并不總是一致，前者主要追求的是領(lǐng)導(dǎo)者的效用最大化，而后者追求的則是生產(chǎn)的效益最大化和消費(fèi)的效用最大化。二者的利益不一致，自上而下的農(nóng)村公共服務(wù)供給決策不是總能滿足農(nóng)民需求。

農(nóng)民缺乏自我表達(dá)的意識(shí)，對(duì)政府的依賴較強(qiáng)，對(duì)于自己迫切需要的公共服務(wù)不主動(dòng)爭(zhēng)取，對(duì)于政府供給的即使不是自己所需的也默然接受。再者，農(nóng)民沒有暢通的需求表達(dá)渠道。由于缺乏農(nóng)民公共服務(wù)需求偏好的表達(dá)機(jī)制，忽視了農(nóng)民的真實(shí)價(jià)值偏好和多樣化需求，最終致使農(nóng)村公共服務(wù)供給與需求的錯(cuò)位，影響了農(nóng)村公共服務(wù)供給水平。

三、完善農(nóng)村公共服務(wù)供給的建議

(一)建立和完善多元主體聯(lián)合供給機(jī)制

在農(nóng)村公共服務(wù)供給中，主要的供給主體概括來說有政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量。有效的供給主體必須包含三者，應(yīng)力求三者在農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的均衡點(diǎn)，建立多元主體聯(lián)合供給的機(jī)制。

1.明確各主體間的責(zé)任劃分

(1)政府

政府可以分為中央政府和地方政府，中央政府主要負(fù)責(zé)兩類農(nóng)村公共服務(wù)的投入，一類是關(guān)系到國家總體利益和農(nóng)民基本權(quán)利的農(nóng)村公共服務(wù)，比如農(nóng)村的義務(wù)教育、基本的醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等;第二類是全國范圍的農(nóng)村公共服務(wù)，比如全國性農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理服務(wù)體系、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、全國性的農(nóng)業(yè)信息傳播等。地方政府供給公共服務(wù)的范圍主要是那些本區(qū)域內(nèi)的服務(wù)。比如村內(nèi)社會(huì)治安、農(nóng)村科技信息、農(nóng)村法律和社區(qū)服務(wù)、供電、供氣、公共衛(wèi)生保障體系等。

(2)市場(chǎng)

那些具有排他性、外部性不強(qiáng)、交易成本低、易收費(fèi)又有利可圖的農(nóng)村公共服務(wù)完全可以按照市場(chǎng)運(yùn)行的原則由市場(chǎng)投入。比如農(nóng)業(yè)機(jī)械的提供和服務(wù)、農(nóng)業(yè)科學(xué)研究和技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)等，可以由市場(chǎng)高效有序地供給。

(3)社會(huì)力量

社會(huì)力量主要是指那些主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)和公共福利事業(yè)的協(xié)會(huì)、社團(tuán)、基金會(huì)、慈善信托、非營利性組織或其他法人等民間組織或志愿性團(tuán)體以及企業(yè)和個(gè)人。社會(huì)力量投入的領(lǐng)域一般適合于小型分散的、接近基層的農(nóng)村公共服務(wù)。包括農(nóng)村文化娛樂設(shè)施、對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的指導(dǎo)、農(nóng)業(yè)科技推廣、信息提供和咨詢、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)銷售服務(wù)等。就落后地區(qū)而言，社會(huì)力量的投入因其作用領(lǐng)域的特殊性能夠?qū)ω毨У貐^(qū)的農(nóng)村公共服務(wù)供給發(fā)揮重要的補(bǔ)充作用。

2.以政府為主導(dǎo)實(shí)現(xiàn)多元化的供給方式

(1)以中央、省兩級(jí)政府為主導(dǎo)，縣級(jí)財(cái)政適當(dāng)配套并負(fù)責(zé)的供給方式，根據(jù)受益范圍和管轄范圍進(jìn)行責(zé)任劃分，根據(jù)不同的供給責(zé)任賦予不同的財(cái)政權(quán)力，著重解決與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密的公共服務(wù)。

(2)實(shí)行公私合作，即政府委托私人部門供給的方式。公私合作方式有:

合同承包方式。即政府可以通過公開競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)、承包、租賃和托管等方式與私營部門簽訂經(jīng)營合同，私人部門按照政府的意圖和合同供給公共服務(wù)。

特許經(jīng)營方式。即政府可以將壟斷性特權(quán)給予某一私營部門，被授權(quán)者在這一特定領(lǐng)域提供特定服務(wù)，禁止其他私營部門自由進(jìn)入，如農(nóng)村電信服務(wù)。

政府補(bǔ)貼方式。即政府可以通過直接補(bǔ)貼或間接補(bǔ)貼的方式鼓勵(lì)私營部門投入農(nóng)村公共服務(wù)，如投資參股、減征免征稅收、按業(yè)務(wù)量補(bǔ)貼、提供低息甚至無息貸款、無償或低價(jià)提供土地等促使私人部門向公眾提供公共服務(wù)。

(3)由市場(chǎng)或社會(huì)力量生產(chǎn)提供，通過明晰產(chǎn)權(quán)，積極引進(jìn)市場(chǎng)資本和民間資金，按照“誰投資、誰受益”的原則供給公共服務(wù)，鼓勵(lì)農(nóng)民自己提供生產(chǎn)生活所需要的各種公共服務(wù)，通過收取一定的費(fèi)用來取得投資回報(bào)。

(二)鼓勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)力量的投入

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，政府作為公共服務(wù)供給惟一主體面臨著許多困難，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的多樣化需求，政府鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織和私人資本投入，來擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)的供給。

1.實(shí)施優(yōu)惠政策，給予精神鼓勵(lì)

政府可以在水費(fèi)、電費(fèi)、稅收等方面給予一定的優(yōu)惠，降低市場(chǎng)經(jīng)營成本，進(jìn)而吸引更多資本參與，還可以出臺(tái)鼓勵(lì)捐贈(zèng)的優(yōu)惠政策，提高企業(yè)捐贈(zèng)享受稅收優(yōu)惠的比例，增加可以接受捐贈(zèng)的社會(huì)力量的數(shù)量，促進(jìn)接收單位的多樣化，對(duì)實(shí)物捐贈(zèng)給予稅收優(yōu)惠。在慈善捐贈(zèng)活動(dòng)中，還可以列出捐贈(zèng)名單榜，允許一些團(tuán)體組織及企業(yè)借捐助平臺(tái)宣傳形象。

2.發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼

農(nóng)村公共服務(wù)具有較低的營利性或完全是非營利性。為此，政府應(yīng)對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，減少他們?cè)诶嫔系膿p失。政府可以對(duì)私人和企業(yè)主體授權(quán)特許經(jīng)營、與其主體簽訂供給合同，給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，采取各種優(yōu)惠激勵(lì)政策吸引市場(chǎng)資金的注入，當(dāng)市場(chǎng)供給農(nóng)村公共服務(wù)出現(xiàn)資金短缺時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)給予資金的支持，提供擔(dān)保，保證對(duì)公共服務(wù)供給的持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給效率提高的目標(biāo)。

(三)優(yōu)化政策和制度環(huán)境

1.完善決策機(jī)制，建立需求表達(dá)機(jī)制

首先要建立自上而下和自下而上相結(jié)合的決策機(jī)制和民主表達(dá)機(jī)制，加強(qiáng)基層民主建設(shè)，增加農(nóng)民表達(dá)需求的渠道，真實(shí)表達(dá)農(nóng)民的需求意愿，確保決策的科學(xué)性、合理性。其次建立各級(jí)政府之間、各主體之間良好的溝通機(jī)制，充分了解供給狀況和農(nóng)民的需求偏好。再者調(diào)整各級(jí)政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，使公共財(cái)政向農(nóng)村傾斜，以培養(yǎng)政府的“農(nóng)村偏好”。完善監(jiān)督機(jī)制，減少政府公務(wù)人員供給農(nóng)村公共服務(wù)的隨意性。通過對(duì)政府人員政績的績效評(píng)價(jià)以及農(nóng)民的認(rèn)可度，以此來決定公務(wù)人員的升遷和獎(jiǎng)懲，約束政府公務(wù)人員對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)“隨意投入”的思想，充分發(fā)揮農(nóng)民的參與決策權(quán)。

2.完善財(cái)政支付轉(zhuǎn)移制度

彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府財(cái)政不足的主要方法就是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，尤其對(duì)于貧困地區(qū)，國家更要加大轉(zhuǎn)移支付力度，建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)地區(qū)間的均衡發(fā)展。政府必須通過再分配手段縮小地區(qū)差距，從而遏制地區(qū)間貧富差距拉大的趨勢(shì)。所以要實(shí)現(xiàn)地區(qū)間均衡發(fā)展、共同富裕，就要建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付的范圍，增加轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，建立針對(duì)農(nóng)村基層政府的轉(zhuǎn)移支付框架，使不同地區(qū)間公共服務(wù)投入水平基本均衡，體現(xiàn)社會(huì)公平和公共服務(wù)均等化的原則。

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