問責制下我國問責官員復出的制度缺陷及出路

○王杰

問責制下我國問責官員復出的制度缺陷及出路

○王杰

隨著我國官員問責制度實踐的不斷推進，一方面，許多政府官員或因違反黨紀國法，或因對社會危機事件處置不力而被相繼問責，無論從法律層面還是政治層面，這都體現(xiàn)了權責統(tǒng)一的法治理念；另一方面，又因為官員的復出帶有隨意性、缺乏合法性，因而遭到公眾的不斷質疑與反對。“官員復出”指因問責被免職的行政官員在一定時期內重新?lián)?、或異地調任相關領導職務的政治現(xiàn)象。目前被問責官員的悄然復出現(xiàn)象時常發(fā)生，官員復出成了一種自由裁量的“合法”現(xiàn)象，官員問責被當成了一種官場游戲，這不僅是對依法治國理念的背離，也是對提供公權力的公眾的一種輕視，同樣也有悖于服務型政府建設的初衷。官員復出體現(xiàn)了政治理念和制度的理性，但并不意味著所有被問責的官員都可以直接復出，當前亟需健全官員復出制度，通過一系列的機制創(chuàng)新，杜絕這種隨意復出現(xiàn)象的肆意蔓延，確保官員復出的公開、公平和公正。

一、官員復出的合法性分析

被問責官員是否可以復出的問題是一對應然與實然的矛盾問題，對于這個問題，不同階層上的人都會有自己不同的見解。國內學者李松認為，“對一個本身頗有才能而偶爾犯下錯誤的官員永不重用，這無論對本人還是社會都是一種浪費。讓德才表現(xiàn)突出卻因突發(fā)事故引咎辭職的官員適時、以適當方式復出，用人之長、給人出路，從某種意義上說，可以視為一種政治理性”[1]。黃鳳蘭認為，應本著“懲前毖后、治病救人”的原則，不能在對官員啟動問責時將他們都一棒子打死，要區(qū)別對待，對那些有悔改之心且工作能力確實很強的官員給予一次重新復出的機會[2]。南開大學齊善鴻教授也曾說過：“讓有能力的被問責官員合理復出，也是一種政治理念與制度的理性?！笨梢姡瑖鴥群芏鄬＜覍W者對官員復出是持肯定態(tài)度的。

從法律制度角度看，目前我國很多部法律或法規(guī)都涉及到對官員復出方面的規(guī)定。例如，我國《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》（以下簡稱《辭職暫行規(guī)定》）第29條規(guī)定：“對引咎辭職、責令辭職以及自愿辭去領導職務的干部，根據(jù)辭職原因、個人條件、工作需要等情況予以適當安排。”再如，《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》（以下簡稱《問責暫行規(guī)定》）第10條規(guī)定：“引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年后如果重新?lián)闻c其原任職務相當?shù)念I導職務，除應當按照干部管理權限履行審批手續(xù)外，還應當征求上一級黨委組織部門的意見?！贝送?，《黨政領導干部選拔任用工作條例》第62條也明確提出了：“引咎辭職、責令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕晤I導職務”。等等。對這些法律文件中出現(xiàn)的“予以適當安排”、“如果重新?lián)闻c原任職務相當?shù)念I導職務”、“可以按照有關規(guī)定”等描述，我們都可以將之視為法律對被問責官員重新復出的認可。

然而，近年來很多被免職的官員卻因此而隨意復出。對此人們表示十分不滿，紛紛向政府拋去懷疑的眼光和持質疑的態(tài)度，致使黨和政府的威信受到了挑戰(zhàn)，決策受到了質疑，從而使得官員復出合法性顯得相對不足。

二、官員復出存在的法律缺陷

制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，是現(xiàn)代社會運行的基石。鄧小平曾說：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！币虼?，官員復出制度的缺陷是導致官員復出合法性不足的根本原因。

法律是一種制度，同時也是制度得以順利運行的保障，制度運作的理念主要體現(xiàn)在法的精神上。因此，官員復出制度的好壞狀況首先也就體現(xiàn)在相關法律條文的規(guī)定上。我國目前尚無一部統(tǒng)一完整的官員復出成文法律，相關規(guī)定僅散見于一些規(guī)范性條例或規(guī)定中，且內容較為模糊、不夠明晰?！凹殧?shù)《公務員法》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《辭職暫行規(guī)定》，相關規(guī)范模糊、籠統(tǒng)，操作性不強”[3]。例如，因問責而被免職的官員在何種條件下，經過何種程序可以復出，以及該出任何種職位等，這樣的規(guī)定在我國的《公務員法》中只字未提；《辭職暫行規(guī)定》第29條雖然規(guī)定了“對引咎辭職、責令辭職以及自愿辭去領導職務的干部，根據(jù)辭職原因、個人條件、工作需要等情況予以適當安排”，但其中的“適當安排”令人費解。再如，《問責暫行規(guī)定》第10條規(guī)定，“引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年內不得重新?lián)闻c其原任職務相當?shù)念I導職務。對引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，由黨委（黨組）、政府按照干部管理權限酌情安排適當崗位或者相應工作任務”。此外，“引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年后如果重新?lián)闻c其原任職務相當?shù)念I導職務，除應當按照干部管理權限履行審批手續(xù)外，還應當征求上一級黨委組織部門的意見”。等等。雖然，較之以前，它在官員復出問題上作了相對較多的規(guī)定，但總體仍不夠健全，存在許多未盡事宜，彈性有余[4]。首先，不難看出官員復出多是由黨委或政府來“酌情安排適當崗位”，何為“酌情安排”，何為“適當崗位”，表述不清；其次，“征求上一級黨委組織部門的意見”，這種繞開群眾和法律，僅在政府內部進行的人事調動活動終不能得到群眾的支持也是不難想象的。以上這些模糊的字眼，“無疑為官員的非正常復出留下了方便之門，提供了可操作的空間”[5]，而這一切都歸咎于我國尚未形成完善和統(tǒng)一的官員復出的法律機制，形形色色的制度漏洞帶來的制度斷層現(xiàn)狀，使得官員的復出常常成了相關黨政部門“合法”的自由裁量行為。

三、官員復出的制度設計路徑

面對問責官員不合理復出而屢遭群眾不滿的現(xiàn)狀，以及處理官員“帶病”復出這樣的政治問題，亟需建立一套系統(tǒng)完善的、差異化的問責官員復出體制機制，以避免官員在罷免后與再任前出現(xiàn)制度斷層現(xiàn)象，確保問責制運行的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

（一）官員復出的制度設計原則

官員因工作不力被問責落馬，若將他們就此一棒打死永不翻身，難免造成實用人才的流失，也難以體現(xiàn)法制的救濟原則。古人有云：“人非圣賢，孰能無過；知錯能改，善莫大焉?！彼詰摳鶕?jù)實際情況并按照復出制度的規(guī)定，給予他們重新復出的機會。為此，復出制度的設計就必須要體現(xiàn)官員復出的公平、公正和公開三大原則。

1.復出機會公平的原則

自古以來，為政之要在于人。事業(yè)之成敗都是由人來決定的，人的個人素質和能力對于權力行使的結果有著十分關鍵的影響作用，僅因一次疏忽就將人才埋沒是不現(xiàn)實的。然而，復出機會的賦予也是有選擇的，“應該考慮他所犯錯誤的性質，是決策失誤還是主觀故意，是一時之失還是蓄謀已久，是能力欠缺還是道德敗壞。對于前者可適當考慮給以復出機會，對于后者顯然就不適宜復出了”[6]。因此，在本著“懲前毖后，治病救人”原則的指導下，要基于被問責官員所負責任的性質，有區(qū)別地給予他們重新復出的機會，使復出的官員懂得珍惜并正確利用職權，繼續(xù)為人民的利益和經濟社會的發(fā)展做貢獻。

2.復出結果公正的原則

對于官員的復出不能一概而論。一方面，免職后的官員能否復出，要根據(jù)他們所負責任性質、社會影響程度、悔改認識情況以及在新崗位上德能勤績廉的考核結果等來確定；另一方面，官員復出的期限、出任的職位、級別大小、職責權限等具體內容也要以他們各自的責任性質和各方面的考核情況為主要依據(jù)，做到因人而異，確保復出的理念差異化和結果公正化。例如，因將放假通知中的“中秋節(jié)”錯寫成“端午節(jié)”而被免職的四川巴中市政府官員的復出，就應該與導致王家?guī)X煤礦透水事故中153人被困井下的責任官員的復出區(qū)別對待。

3.復出程序公開的原則

在整個復出程序中，最有發(fā)言權的應該是公眾，而不是相關的黨政領導。要獲得公眾對官員復出的支持，那么復出過程中的每一個環(huán)節(jié)都應公之于眾，“陽光是最好的防腐劑”，堅決杜絕“暗箱操作”。因此，有關部門就必須克服輕視民眾參與和害怕民眾參與的觀念，敞開大門，積極主動地吸納人民參與到政府決策中來[7]，確保官員的復出在群眾的監(jiān)督之下有序進行，有效保證群眾的知情權、參與權。不僅要使復出的結果令人民滿意，復出程序本身的合理性與可靠性也得要經得起人民的檢驗和審核。

（二）官員復出的立法和配套機制建設

前已述及，我國目前還尚未形成統(tǒng)一完整的“官員復出法”，缺少以完整的法律權威為支撐的官員復出，不僅人民群眾難以認可，恐怕上任后的官員也會覺得自己“名不正言不順”，倍感底氣不足，并且低調上任的問責官員由于缺乏基本的溝通和合理的解釋，在履行新職時小心翼翼，也就不能心無旁騖地開展工作[8]。官員復出制度的完善是一項系統(tǒng)的工程，需要多種機制的配套實施。因此，需要通過法律的完善來規(guī)定各項配套機制的建立和運行，確保各項復出工作有法可依，從根本上為官員復出制度的健全與完善提供法律支撐。

1.建立健全官員復出評估機制，增強官員復出任用的透明性與合理性

在對官員問責時，需要有問責前的評估；在官員復出時，同樣也需要在復出前實施評估。筆者認為，這是啟動復出制度過程中最為關鍵的一環(huán)，這在很大程度上決定了問責官員能否復出；即便可以復出，復出期限、出任崗位、官銜級別、職責大小也都來源于復出前的評估結果。在復出評估機制的設計上，要公開征求意見，廣泛考證、深入探討，汲取國內外優(yōu)秀的研究成果，一切因地、因時、因條件而異。在復出評估機制的運行上，要把官員的能力責任與態(tài)度責任區(qū)分開來，把官員的政治責任與法律責任區(qū)分開來，并結合被免職官員在新崗位上的工作績效情況，合理適時地安排官員復出，以增強官員復出的透明性與合理性。由此，建立健全統(tǒng)一有效的復出評估機制顯得十分迫切。

2.建立官員復出試任期制度，增強官員復出任用的科學性與準確性

顧名思義，官員復出試任期制度就是指復出官員在一定期限內任職試用的制度。實行復出試任期制，可以在實際工作中，更全面、更客觀地對復出官員德能勤績廉等方面進行考察，以此確定復出官員能否順利通過試用期而成為正式領導干部。通過實行復出試任期制度，使官員在一定的期限內進行任職試用，對于在試用期間或試用期滿考核合格且勝任現(xiàn)職的，可以按照有關規(guī)定，讓這部分官員成為正式的領導干部，“一般按試任前職級安排工作”，至少不能擔任高于原級別的職務；對于考核不合格的，或者廉潔自律方面又出現(xiàn)新問題的，做出復出決定的干部管理機關可以根據(jù)情況撤銷其任職決定[9]。在試用期限的設定上，中共中央組織部2001年頒發(fā)的《黨政領導干部任職試用期暫行規(guī)定》中的規(guī)定時限為一年。對此筆者認為，這是適用于新提拔干部的試用期限，而對于復出官員的試用期應以兩年為宜。作為一種時限上的懲罰措施，這既有利于對復出官員更加全面的考察，提高干部復出任用工作的科學性與準確性，同時也避免了因試用期限過長而降低復出官員工作積極性的可能。

3.建立官員復出回應機制，增強官員復出的民眾認同度

“讓問責官員陽光復出、規(guī)范復出，才能維護好復出官員群體的整體形象，才是對復出官員的更好保護，才是對復出官員負責任的做法”[10]。對此，日本行政決策的PR制度，即政府與社會公眾就某項問題進行的“廣聽、廣報”制度就值得我們借鑒。此外，還應建立官員復出培訓機制，緩解復出官員的心理壓力，并使其牢記責任，積極進取，切實履行公仆責任。最后，還應進一步推進行政體制改革，逐步裁減政府管理的中間層級，建立適應經濟社會發(fā)展要求的行政管理層級體制，以斬斷官員“抱成團”、部門“連成片”的利益鏈條，從根本上杜絕“官官相護”的不良風氣。

總之，本質上作為一種政府制度工具，官員復出制度也需要隨外部環(huán)境的不斷變化而對其多樣性和動態(tài)性做更多的研究。此外，制度的確立倘若不能得到切實有效的貫徹，再好的制度也不過只是一種擺設，法律的尊嚴也會因此遭到破壞。因此，制度建設的關鍵之處在于執(zhí)行，這也是評價一個制度是好是壞的實踐標準。眾所周知，“執(zhí)行一部憲法遠比制定一部憲法要困難得多”，這是一個政府執(zhí)行力問題。如何把官員復出制度的運行導入成功之途，這就是政府該努力思考怎樣去做好的問題。

[1]李松：《問責官員憑什么東山再起？厘清官員復出機制是關鍵》，《決策探索》2008年第10期。

[2]黃鳳蘭：《“問責官員”復出機制研究》，《中州學刊》2010年第1期。

[3][5]楊敏：《官員復出的制度漏洞》，《決策》2009年第4期。

[4]劉美萍：《論問責官員復出機制的構建——兼談<關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定>》，《成都行政學院學報》2010年第2期。

[6]梁棟、鄭曙村：《當前我國官員問責復出機制的失范與完善》，《當代世界與社會主義》2010年第1期。

[7]祝天智：《基層政治參與：擴大公民有序政治參與的起點和難點》，《湖北社會科學》2009年第2期。

[8]何勇：《高調問責，不能低調復出》，《人民日報》2009年3月27日。

[9]郭星云：《發(fā)揮組織人事部門在問責官員復出中的作用》，《領導科學》2010年第7期。

[10]孫發(fā)鋒：《問責官員復出機制亟需完善》，《探索》2010年第5期。

（作者單位 徐州師范大學管理學院）

（責任編輯 崔光勝）