略論產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型背景下政府與高校專業(yè)設(shè)置權(quán)的配置

廖偉偉，怡 煒，吳 波

（1.安徽大學(xué) 高等教育研究所，安徽 合肥230039；2.上海市楊浦區(qū)檢察院，上海 200090）

略論產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型背景下政府與高校專業(yè)設(shè)置權(quán)的配置

廖偉偉1，怡 煒1，吳 波2

（1.安徽大學(xué) 高等教育研究所，安徽 合肥230039；2.上海市楊浦區(qū)檢察院，上海 200090）

法學(xué)視角下，高等學(xué)校本科專業(yè)設(shè)置權(quán)不僅具有公權(quán)力的屬性，同時(shí)也屬于高校自主辦學(xué)的基本權(quán)利范疇。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的背景下，我國(guó)現(xiàn)有的專業(yè)設(shè)置體制已不能適應(yīng)高等教育改革與發(fā)展的需要，亟待依照高等教育規(guī)律與現(xiàn)代法治的要求重新配置政府與高校的專業(yè)設(shè)置權(quán)。省級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)以地方立法規(guī)范專業(yè)設(shè)置權(quán)的行使，高校應(yīng)當(dāng)在大學(xué)章程中載明本校專業(yè)設(shè)置的基本思路。

地方政府；公立高校；專業(yè)設(shè)置權(quán)；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

國(guó)內(nèi)教育學(xué)界一般認(rèn)為，高等學(xué)校本科專業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“專業(yè)”）是高校培養(yǎng)人才的基本單位，其本質(zhì)上是由一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展水平、社會(huì)分工、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)狀況決定的，它集中反映了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展對(duì)專門人才的種類、規(guī)格、知識(shí)能力與素質(zhì)的根本要求。專業(yè)設(shè)置是高等教育部門根據(jù)科學(xué)分工和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的需要所設(shè)置的學(xué)業(yè)門類，專業(yè)設(shè)置模式是人才培養(yǎng)模式的重要組成部分。［1］黨的十七大以來(lái)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，但是專業(yè)設(shè)置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫節(jié)的問題卻日趨嚴(yán)重。在建立現(xiàn)代大學(xué)制度與建設(shè)法治政府的雙重背景下，以法學(xué)的角度探索新時(shí)期專業(yè)設(shè)置的權(quán)力屬性及其配置方式，對(duì)規(guī)范政府與高校的專業(yè)設(shè)置行為，增強(qiáng)高校人才培養(yǎng)的質(zhì)量具有重要的現(xiàn)實(shí)意義與理論價(jià)值。

一、我國(guó)亟需建立與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應(yīng)的專業(yè)設(shè)置制度

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，是黨的十七大以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方向。為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)，完善和發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)布實(shí)施＜促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定＞的決定》（國(guó)發(fā)［2005］40號(hào)）、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》等政策性文件。理順高校專業(yè)設(shè)置與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整之間的關(guān)系，建立與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應(yīng)的專業(yè)設(shè)置制度具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性與緊迫性。

（一）高校專業(yè)設(shè)置與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整關(guān)聯(lián)性較高

高校的專業(yè)設(shè)置不僅直接關(guān)系到學(xué)校人才培養(yǎng)的建設(shè)，而且能夠間接地反應(yīng)社會(huì)的變化和經(jīng)濟(jì)的調(diào)整。由于專業(yè)設(shè)置實(shí)踐性強(qiáng)，其內(nèi)容易受到社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等綜合因素的影響，尤其是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整短期內(nèi)對(duì)高校專業(yè)設(shè)置有較大影響。世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果表明，“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必然會(huì)引起勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的重新組合”。［2］雖然學(xué)科的基礎(chǔ)研究都具有一定的穩(wěn)定性，可以為科學(xué)研究和傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的繼承打下良好的基礎(chǔ)；但與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整關(guān)聯(lián)性較高的新興學(xué)科和交叉學(xué)科專業(yè)，以及應(yīng)用性較強(qiáng)的專業(yè)，則具有一定的靈活性，需要隨著科技、經(jīng)濟(jì)以及市場(chǎng)的走向來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)。例如，2010－2011年，教育部就修訂《學(xué)位授予和人才培養(yǎng)學(xué)科目錄》、《普通高等學(xué)校本科專業(yè)目錄》，增設(shè)與國(guó)家重大戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和改善民生相關(guān)的學(xué)科22個(gè)、專業(yè)133個(gè)。①

專業(yè)設(shè)置調(diào)整也要遵循其內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，同時(shí)要與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、與崗位職業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。高校作為能夠?yàn)楫a(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供新技術(shù)，并為其培養(yǎng)符合要求的人才的機(jī)構(gòu)，其專業(yè)設(shè)置和專業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整本身反過來(lái)又會(huì)促進(jìn)或阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。高校在進(jìn)行專業(yè)設(shè)置和調(diào)整時(shí)，必然要將諸多因素作為參考，不僅要考慮到本地區(qū)內(nèi)高校特色專業(yè)和優(yōu)質(zhì)專業(yè)所能提供的科技支持，也要考慮到基礎(chǔ)專業(yè)和應(yīng)用專業(yè)人才培養(yǎng)的就業(yè)問題。這種適應(yīng)不是被動(dòng)的，專業(yè)結(jié)構(gòu)必在其自身發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上去主動(dòng)適應(yīng)，才能對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)起促進(jìn)作用。學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)及其調(diào)整的關(guān)鍵是要積極主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，既要發(fā)揮高等學(xué)校滿足社會(huì)需要的功能，又要發(fā)揮它引領(lǐng)和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的作用。

（二）專業(yè)設(shè)置制度適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本要求

我國(guó)專業(yè)設(shè)置與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整脫節(jié)問題較為嚴(yán)重，從實(shí)際情況看，1998年制定的《普通高等學(xué)校本科專業(yè)目錄》相對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展已表現(xiàn)出明顯的滯后性，難以與社會(huì)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。［3］高校專業(yè)設(shè)置是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，專業(yè)的實(shí)踐性、周期性、專業(yè)本身涉及知識(shí)的高深性等特點(diǎn)決定了需要建立適應(yīng)強(qiáng)的專業(yè)設(shè)置制度才能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，其基本要求應(yīng)包括：

1.主動(dòng)適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，正確預(yù)測(cè)市場(chǎng)的需求。專業(yè)設(shè)置要實(shí)現(xiàn)與中央及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)，就必須結(jié)合自身的實(shí)際，遵循經(jīng)濟(jì)和教育的基本規(guī)律，搜集相關(guān)信息，揚(yáng)長(zhǎng)避短，敏銳地對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化做出反應(yīng)，進(jìn)行全面的學(xué)科專業(yè)優(yōu)化調(diào)整。除學(xué)校自身對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變換的適應(yīng)度外，還要考慮特殊專業(yè)所具有的穩(wěn)定性，以及所培養(yǎng)的人才是否具備適應(yīng)變化的能力；對(duì)專業(yè)設(shè)置的投入能否有較高的社會(huì)或經(jīng)濟(jì)效益等。

2.建立人才需求預(yù)測(cè)機(jī)制，增強(qiáng)專業(yè)自我調(diào)適的能力。充分成熟專業(yè)的一個(gè)根本標(biāo)志是國(guó)家賦予的市場(chǎng)保護(hù)（特許權(quán)）以及專業(yè)的科學(xué)知識(shí)體系最終是在高校系統(tǒng)化（成為課程）、結(jié)構(gòu)化（組合成專業(yè)課程計(jì)劃）、合法化（課程和課程計(jì)劃獲得確認(rèn)的過程）并傳授給準(zhǔn)專業(yè)人員（學(xué)生）而得到傳承的。［4］因此，在設(shè)置專業(yè)之前需要針對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和畢業(yè)生就業(yè)等情況做出調(diào)查，搜集相關(guān)各方的信息，根據(jù)結(jié)果分析市場(chǎng)對(duì)人才種類、數(shù)量以及質(zhì)量的需求，同時(shí)結(jié)合高校最近一段時(shí)間內(nèi)自身的發(fā)展變化進(jìn)行預(yù)測(cè)，再進(jìn)行對(duì)專業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以強(qiáng)化專業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的敏感度，保證專業(yè)發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)，提高人才在社會(huì)中的應(yīng)用度，提高學(xué)校的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

3.增設(shè)交叉學(xué)科門類，控制學(xué)科門類數(shù)量，拓寬專業(yè)內(nèi)涵。學(xué)科發(fā)展，新興學(xué)科和交叉學(xué)科的發(fā)展使專業(yè)處于整合與分化的狀態(tài)中，專業(yè)設(shè)置不僅要適應(yīng)已有學(xué)科與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而且還要有利于促進(jìn)新興學(xué)科和交叉學(xué)科的發(fā)展與分化。專業(yè)設(shè)置不只是在種類和規(guī)模上進(jìn)行的整合，必須把專業(yè)內(nèi)涵提上日程，通過專業(yè)調(diào)整提高專業(yè)的內(nèi)在質(zhì)量。對(duì)過分專業(yè)化模式的改變，將專業(yè)內(nèi)涵拓寬，不僅有利于促進(jìn)學(xué)科專業(yè)的交叉和融合，且能在人才培養(yǎng)方面更具綜合性，使學(xué)生擁有一定專業(yè)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，提高其專業(yè)的適應(yīng)性。是故，專業(yè)設(shè)置需結(jié)合實(shí)際情況，以學(xué)科屬性和人才培養(yǎng)基礎(chǔ)為標(biāo)準(zhǔn)，整合現(xiàn)有學(xué)科門類，合并相近專業(yè)，加強(qiáng)特色專業(yè)，發(fā)展新興專業(yè)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

二、行政權(quán)配置過多是專業(yè)設(shè)置制度與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整契合度不高的主要原因

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下人才供給需要及前蘇聯(lián)專業(yè)設(shè)置模式的影響，上個(gè)世紀(jì)八九十年代高校專業(yè)設(shè)置權(quán)集中在中央政府，在專業(yè)設(shè)置的口徑、方向、時(shí)間、空間等方面地方政府和高校的權(quán)力較少。上世紀(jì)末，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)發(fā)展和職業(yè)崗位的變化規(guī)律，專業(yè)設(shè)置權(quán)逐漸下放給省級(jí)政府和高校。從高校專業(yè)設(shè)置權(quán)的法律屬性來(lái)看，其既有行政權(quán)的屬性，同時(shí)又屬于高?；緳?quán)利的范疇。政府行政權(quán)干預(yù)過多，高校辦學(xué)自主權(quán)受法律保護(hù)程度低，是導(dǎo)致專業(yè)設(shè)置制度與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整契合度不高的主要原因。

（一）專業(yè)設(shè)置權(quán)具有行政權(quán)屬性

一般認(rèn)為，我國(guó)的專業(yè)設(shè)置權(quán)是教育行政部門所擁有的一種職權(quán)，具有行政權(quán)的屬性。這種觀點(diǎn)有其法源依據(jù)，《高等學(xué)校本科專業(yè)設(shè)置規(guī)定》（教高［1999］7號(hào)）這部規(guī)章對(duì)中央政府、地方政府和高校之間的專業(yè)設(shè)置權(quán)力進(jìn)行了框架性的配置：1.中央教育行政主管部門享有頒布高等學(xué)校本科專業(yè)目錄的權(quán)力、對(duì)“設(shè)置、調(diào)整核定的學(xué)科門類范圍外的專業(yè)”和“專業(yè)設(shè)置數(shù)和自主審定專業(yè)的學(xué)科門類”有備案監(jiān)督權(quán)、對(duì)“高等學(xué)校設(shè)置、調(diào)整專業(yè)目錄外的專業(yè)”以及“國(guó)家控制布點(diǎn)的專業(yè)”有審核批準(zhǔn)權(quán)，同時(shí)對(duì)高校的專業(yè)設(shè)置還有實(shí)行指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督、評(píng)估、處罰等權(quán)力。2.省級(jí)教育行政主管部門享有的專業(yè)設(shè)置管理權(quán)包括：對(duì)所屬高校“設(shè)置、調(diào)整核定的學(xué)科門類范圍外的專業(yè)”的審批權(quán)、對(duì)“設(shè)置、調(diào)整國(guó)家控制布點(diǎn)的專業(yè)”的審核權(quán)、對(duì)“設(shè)置、調(diào)整專業(yè)目錄外的專業(yè)”按規(guī)定程序組織專家論證并審核的權(quán)力、以及對(duì)所屬高等學(xué)校專業(yè)建設(shè)，對(duì)新增設(shè)專業(yè)進(jìn)行檢查、評(píng)估、處罰的權(quán)力。3.高校：在專業(yè)目錄規(guī)定的范圍內(nèi)有自主調(diào)整和設(shè)置專業(yè)的權(quán)力。權(quán)力配置的特點(diǎn)是：中央教育行政主管部門集中了專業(yè)設(shè)置的行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政許可、行政處罰、檢查、評(píng)估、監(jiān)督等系列權(quán)力，地方政府教育行政主管部門和高校所擁有的權(quán)力較少。

2000年和2001年，教育部分別頒布了《關(guān)于近期高等學(xué)校本科專業(yè)設(shè)置幾個(gè)具體問題處理意見的通知》（教高廳［2000］11號(hào)）和《關(guān)于做好普通高等學(xué)校本科學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的若干原則意見的通知》（教高［2001］5號(hào)），將普通高校專業(yè)設(shè)置的審批權(quán)下放給各省級(jí)相關(guān)單位；同時(shí)也支持高校對(duì)新興交叉學(xué)科、專業(yè)設(shè)置的探索；并于2002年批準(zhǔn)6所高校②具有自主設(shè)置專業(yè)的權(quán)力。此時(shí)，教育部將專業(yè)設(shè)置自主權(quán)絕大部分下放給省級(jí)政府相關(guān)部門和高校本身，只對(duì)《高等學(xué)校本科專業(yè)設(shè)置目錄》范圍以外的專業(yè)，保留核準(zhǔn)審批權(quán)，并對(duì)專業(yè)名稱的統(tǒng)一和開設(shè)程序嚴(yán)格把關(guān)。這一輪改革加強(qiáng)了省級(jí)政府對(duì)專業(yè)設(shè)置的調(diào)控，擴(kuò)大地方教育行政部門的統(tǒng)籌權(quán)，同時(shí)賦予高校在高新科技類本科專業(yè)、與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)緊密結(jié)合的應(yīng)用型專業(yè)、交叉學(xué)科專業(yè)等方向上一定的自主權(quán)。

（二）專業(yè)設(shè)置權(quán)屬于高校的基本權(quán)利

從更高層級(jí)的法源來(lái)看，專業(yè)設(shè)置權(quán)是高校辦學(xué)自主權(quán)的一部分，屬于高校的基本權(quán)利范疇?！陡叩冉逃ā罚?998年）確立了大學(xué)事業(yè)單位法人的地位，該法第三十三條的規(guī)定，“高等學(xué)校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)?！北緱l所指高校享有依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)的權(quán)利應(yīng)當(dāng)屬于該法第十條所稱的“國(guó)家依法保障高等學(xué)校中的科學(xué)研究，文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由”，即屬于學(xué)術(shù)自由權(quán)這類基本權(quán)利范疇的高校“組織和活動(dòng)”權(quán)利。③在《高等教育法》頒布之后，各地紛紛出臺(tái)了相應(yīng)的配套實(shí)施辦法，如《湖南省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)高等教育法＞辦法》第八條第二款規(guī)定高校依法行使“設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)；根據(jù)教學(xué)需要，制定教學(xué)計(jì)劃、選編教材、組織實(shí)施教學(xué)活動(dòng)”的辦學(xué)自主權(quán)。

專業(yè)設(shè)置權(quán)作為辦學(xué)自主權(quán)的一種，應(yīng)當(dāng)屬于高?？梢宰晕疫x擇與決定的自治權(quán)。但實(shí)際上，我國(guó)大陸高校自治權(quán)的內(nèi)容，其特點(diǎn)是“自治的主體中沒有教授，也沒有學(xué)生；自治的范圍也不僅僅限于學(xué)術(shù)自由事項(xiàng)，還包括許多內(nèi)部行政管理事項(xiàng)；學(xué)術(shù)自由的事項(xiàng)和內(nèi)部行政管理的事項(xiàng)界限不清，統(tǒng)一于自主權(quán)之中，法律上沒有對(duì)兩者區(qū)別對(duì)待，更沒有對(duì)前者著重對(duì)待。”［5］在有關(guān)專業(yè)設(shè)置的整個(gè)權(quán)力體系的配置中，我們可以發(fā)現(xiàn)一副圖景：中央教育行政機(jī)關(guān)對(duì)高等教育事項(xiàng)形成了從宏觀到微觀全方位規(guī)制的一元主導(dǎo)結(jié)構(gòu)；行政機(jī)關(guān)試圖通過行政權(quán)力的充分規(guī)劃與運(yùn)用達(dá)到對(duì)全國(guó)數(shù)千所高校、數(shù)千種專業(yè)的精細(xì)化控制，以“適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、科技進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展的需要”。依據(jù)《立法法》的規(guī)定，在法律、法規(guī)和規(guī)章三個(gè)層級(jí)的“法”，高校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)所指稱的“法”至少應(yīng)當(dāng)是規(guī)章以上層級(jí)的法律規(guī)范，如《高等教育法》、《高等學(xué)校本科專業(yè)設(shè)置規(guī)定》以及地方性的法規(guī)和規(guī)章。實(shí)際上，設(shè)置調(diào)整學(xué)科專業(yè)的實(shí)體性內(nèi)容與程序性內(nèi)容多體現(xiàn)在中央和地方行政部門頒布的其他規(guī)范性文件中，這些行政法規(guī)或規(guī)章以外的決定、命令等具有普遍性行為規(guī)則所作的規(guī)定具有較強(qiáng)的政策性、導(dǎo)向性與程序上的可操作性，但是其內(nèi)容是否保障了《高等教育法》確定的高校擁有的“依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)”的權(quán)利，且在效力上是否強(qiáng)制性，這些都是需要進(jìn)一步考察的。

三、有限政府與服務(wù)政府理念下的專業(yè)設(shè)置權(quán)配置

在建立現(xiàn)代大學(xué)制度與建設(shè)法治政府的雙重背景下，應(yīng)當(dāng)依據(jù)專業(yè)設(shè)置的權(quán)力屬性對(duì)設(shè)置權(quán)進(jìn)行配置，規(guī)范政府與高校的專業(yè)設(shè)置行為。自治是現(xiàn)代大學(xué)制度的精神，在我國(guó)現(xiàn)有的立法中表現(xiàn)為依法自主辦學(xué)的權(quán)利，與之配套的是“有限政府”的法治理念。“有限政府”是新自由主義理論的組成部分，它主張政府權(quán)力的有限性，減少不合理干預(yù)，提高行政效率，從而實(shí)現(xiàn)“有效政府”。［6］與現(xiàn)代大學(xué)制度相匹配的有限政府理念要求政府的規(guī)模適度，功能謙抑，形態(tài)法治，尊重大學(xué)自治。我國(guó)專業(yè)設(shè)置改革的方向應(yīng)是下放專業(yè)設(shè)置權(quán)以增強(qiáng)高校自主辦學(xué)的能力和活力，改革步驟應(yīng)采取漸進(jìn)方式。［7］政府應(yīng)遵從有限政府的要求，合理配置中央政府與地方政府的專業(yè)設(shè)置權(quán)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，最大程度的保障高校依法自主設(shè)置專業(yè)的權(quán)利。

（一）中央政府的權(quán)力配置：規(guī)劃、指導(dǎo)、檢查，全面監(jiān)督

2003年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消第二批行政審批項(xiàng)目和改變一批行政審批項(xiàng)目管理方式的決定》（國(guó)發(fā)［2003］5號(hào)）取消了教育部對(duì)高等學(xué)校在本科專業(yè)目錄內(nèi)設(shè)置、調(diào)整核定的學(xué)科門類范圍內(nèi)的本科專業(yè)的審批權(quán)。依據(jù)《行政許可法》第十三條的規(guī)定：“通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；（三）行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；（四）行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。”政府的職能應(yīng)定為于宏觀調(diào)控，信息公開，信息引導(dǎo)功能，政策調(diào)控，引導(dǎo)發(fā)展，專業(yè)僅是微觀層面一個(gè)系列、有一定邏輯關(guān)系的課程組織，高校作為事業(yè)單位法人可以對(duì)專業(yè)設(shè)置行使自主權(quán)，政府應(yīng)按照有限政府的理念，嚴(yán)格限定活動(dòng)范圍，減少直接行政干預(yù)。中央政府可以采用行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政檢查等柔性行政行為方式干預(yù)高校的專業(yè)設(shè)置權(quán)，同時(shí)保留對(duì)地方政府和高效的監(jiān)督權(quán)。中央政府在保留監(jiān)督、指導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃?rùn)?quán)的基礎(chǔ)上下放專業(yè)設(shè)置權(quán)，一方面，強(qiáng)化專業(yè)設(shè)置政策本身的科學(xué)性與合理性，理順與強(qiáng)化傳導(dǎo)機(jī)制，對(duì)專業(yè)設(shè)置應(yīng)當(dāng)依法行使行政規(guī)劃和行政指導(dǎo)權(quán)力，保障地方政府權(quán)力運(yùn)行與高校權(quán)利的行使。要分析國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整格局變化的實(shí)際情況，從而把握未來(lái)對(duì)人才需求變化的趨勢(shì)，并作出合理引導(dǎo)專業(yè)設(shè)置、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策。另一方面，中央教育行政主管部門應(yīng)當(dāng)保留行政檢查和對(duì)地方政府及高效的監(jiān)督權(quán)，通過制度化的制衡監(jiān)督機(jī)制，中央教育行政部門應(yīng)當(dāng)阻遏地方教育行政主管部門及高校決策失誤、政策執(zhí)行偏差和腐敗，保證決策的有效性。

需要注意的是，要糾正“國(guó)家頒布的學(xué)科、專業(yè)目錄是關(guān)于高等學(xué)校學(xué)科、專業(yè)設(shè)置的部門規(guī)章”的誤解，雖然學(xué)科專業(yè)目錄“規(guī)定學(xué)科劃分、名稱及所屬門類，反映培養(yǎng)人才的業(yè)務(wù)規(guī)格和工作方向，是設(shè)置和調(diào)整學(xué)科和專業(yè)，實(shí)施人才培養(yǎng)、授予學(xué)位、安排招生、指導(dǎo)畢業(yè)生就業(yè)等工作的重要依據(jù)?！保?］但從法源層級(jí)上看，它并不屬于《立法法》確定的“法”的范疇，也不屬于行政規(guī)范性文件，因此不應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)制性，僅對(duì)高校具有參照意義與指導(dǎo)價(jià)值。中央政府采取行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)的方式，不僅可以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)，完善和發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，還可以建立與其適應(yīng)的專業(yè)設(shè)置制度。

（二）省級(jí)政府的權(quán)力配置：統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、評(píng)估、獎(jiǎng)勵(lì)

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了省級(jí)政府對(duì)所屬高校的統(tǒng)籌，由省級(jí)政府負(fù)責(zé)設(shè)置和調(diào)整所屬高校的學(xué)科、專業(yè)布局。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)生產(chǎn)要素稟賦條件的變化，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)。產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移不僅體現(xiàn)在國(guó)際分工中，而且也出現(xiàn)在同一國(guó)家不同地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局上。高校的專業(yè)設(shè)置和人才培養(yǎng)需要得到省級(jí)政府的支持，并將其納入整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的規(guī)劃中，才能使人才培養(yǎng)成為推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的強(qiáng)大動(dòng)力。變省級(jí)政府的直接行政干預(yù)為宏觀調(diào)控，多采用統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、評(píng)估、獎(jiǎng)勵(lì)等措施，擴(kuò)大高校在學(xué)科專業(yè)設(shè)置和調(diào)整方面的自主權(quán)。省級(jí)政府要從整個(gè)區(qū)域環(huán)境著眼，為高校營(yíng)造一種宏觀環(huán)境——可以自我約束并發(fā)展，可以公平競(jìng)爭(zhēng)等，并建設(shè)相應(yīng)完善的宏觀調(diào)控制度。這種宏觀調(diào)控實(shí)質(zhì)上是省級(jí)政府對(duì)公立高校自主權(quán)的一種下放，給予高校更多的空間來(lái)自由發(fā)揮，省級(jí)政府的主要角色則是指導(dǎo)和監(jiān)督，通過建立新的專業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)及時(shí)反映高校各專業(yè)的人才培養(yǎng)質(zhì)量，利用資金和評(píng)估等手段為高校整體的專業(yè)結(jié)構(gòu)引導(dǎo)正確的方向。

省級(jí)政府在條件成熟的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)以地方性法規(guī)及規(guī)章的形式確立本省高校專業(yè)設(shè)置的程序與主要內(nèi)容。這種調(diào)控不單是對(duì)高校辦學(xué)行為的指導(dǎo)，也旨在明確高校自身的角色，強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立法人的地位和應(yīng)行使的自主權(quán)。地方政府應(yīng)當(dāng)通過立法的方式。如深圳市政府2011年5月24日頒布的《南方科技大學(xué)管理暫行辦法》第十條規(guī)定“南科大以培養(yǎng)創(chuàng)新型人才為中心，依法設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)，開展教學(xué)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)。南科大以實(shí)施全日制學(xué)歷教育為主。學(xué)科設(shè)置以理、工學(xué)科為主，兼有部分特色人文與管理學(xué)科，積極發(fā)展國(guó)家和區(qū)域發(fā)展需要的交叉學(xué)科和新興學(xué)科?！蓖瑫r(shí)也要利用財(cái)政及稅收等公共政策對(duì)整個(gè)區(qū)域的勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)整，確定相應(yīng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)方向等，這樣才能在一定程度上通過更為客觀的方式來(lái)影響整個(gè)地區(qū)勞動(dòng)力市場(chǎng)的供求關(guān)系。如，省級(jí)政府想引導(dǎo)社會(huì)資源的流向，就可以通過制定高校專業(yè)設(shè)置的發(fā)展規(guī)劃，并有重點(diǎn)地扶持特色專業(yè)等手段。

（三）高校專業(yè)設(shè)置自主權(quán)的運(yùn)行：在立法與政策的框架內(nèi)充分行使權(quán)利

保障高等學(xué)校實(shí)現(xiàn)法定權(quán)利是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的基本要求，高等學(xué)校的公共性質(zhì)決定了高等學(xué)校具有一種為實(shí)現(xiàn)公共目的的權(quán)利。相對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說，這種公共權(quán)利是獨(dú)立行使的。［9］大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的載體，集中反映了大學(xué)的權(quán)利與義務(wù)，是高校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則，體現(xiàn)出與有限政府相契合的民主精神、科學(xué)精神和法治精神。2011年7月12日教育部第21次部長(zhǎng)辦公會(huì)議審議通過的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》已于2012年1月1日起施行。該部規(guī)章第七條第四款規(guī)定：章程應(yīng)當(dāng)按照高等教育法的規(guī)定，載明學(xué)校的主要學(xué)科門類，以及設(shè)置和調(diào)整的原則、程序。第八條第二款規(guī)定，章程應(yīng)當(dāng)按照高等教育法的規(guī)定，健全學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的行使與監(jiān)督機(jī)制，明確設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)的基本規(guī)則、決策程序與監(jiān)督機(jī)制。綜觀世界各國(guó)眾多大學(xué)的經(jīng)驗(yàn)與做法，大學(xué)專業(yè)設(shè)置一般可在設(shè)置口徑、設(shè)置方向、設(shè)置時(shí)間、設(shè)置空間等方面進(jìn)行形態(tài)變化設(shè)計(jì)，以充分施展專業(yè)設(shè)置在人才培養(yǎng)活動(dòng)中的多方面作用。高?？梢栽诹⒎ㄅc政策的框架內(nèi)，以大學(xué)章程為載體，充分規(guī)范行使專業(yè)設(shè)置權(quán)。高校充分利用自身設(shè)立的學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)，依據(jù)大學(xué)章程確定的程序?qū)徸h專業(yè)的設(shè)置，也可以通過設(shè)立與專業(yè)設(shè)置相關(guān)的評(píng)估委員會(huì)，建立專業(yè)信息發(fā)布的網(wǎng)站，完善已有的專業(yè)設(shè)置機(jī)制，來(lái)調(diào)控學(xué)校內(nèi)部的專業(yè)設(shè)置情況。最重要的是，高校要建立一個(gè)（或一種）研究自身學(xué)科專業(yè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性問題的機(jī)構(gòu)（或機(jī)制），依靠高校自身來(lái)調(diào)節(jié)專業(yè)與社會(huì)需求的匹配度，定時(shí)按期研究，這樣才能從根本上對(duì)這個(gè)動(dòng)態(tài)的過程了然于胸。

［注 釋］

① 參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施＜國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）＞工作情況的報(bào)告》，2011年12月28日。

② 這6所高校分別是北京大學(xué)、清華大學(xué)、上海交通大學(xué)、北京師范大學(xué)、浙江大學(xué)和武漢大學(xué)。上述學(xué)校只需向教育部備案新專業(yè)的設(shè)置情況，不用經(jīng)過教育部的審核與批準(zhǔn)。

③《高等教育法》第四章對(duì)高等學(xué)校在組織活動(dòng)中的權(quán)利予以了規(guī)定，包括自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)（第33條）；自主開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)（第34條）；自主開展與境外高等學(xué)校之間的科學(xué)技術(shù)文化交流與合作（第35條）；自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員分配，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，評(píng)聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)，調(diào)整津貼及工資分配（第36條）；對(duì)舉辦者提供的財(cái)產(chǎn)、國(guó)家財(cái)政性資助、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)依法自主管理和使用（第37條）等。

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On Distribution for the Power of Major Setting between Local Governments and Universities under the Background of Industrial Transformation

Liao Weiwei，Yi Wei，Wu Bo

From a view of law，the power of setting undergraduate major for universities belongs to the features of executive power as well as within the range of their basic independent management power.Under the background of industrial transformation，current major setting system has not been fit for the demands of higher education＇s reform and development，which need redistribute major setting power between these two parties as higher education regularity and rule of law.For provincial governments，it is necessary for them to legislate for appropriate use of major setting power，but for universities，they need to clearly explain their basic thought in the university constitution.

local government；public university；power of major setting；industrial restructuring

G642

A

1673-1794（2012）03-0066-04

廖偉偉（1982－），男，安徽淮南人，碩士，助研，主要從事教育法研究；怡煒（1985－），女，山西大同人，碩士研究生，主要從事教育管理研究；吳波（1980－），男，安徽黟縣人，上海市楊浦區(qū)檢察院政策研究室主任，主要從事法學(xué)基礎(chǔ)理論研究。

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“行政法視角下的現(xiàn)代大學(xué)制度研究”（12BFX038）；安徽大學(xué)校級(jí)教學(xué)研究項(xiàng)目 “我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與高等學(xué)校學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)改革研究”（XJ200980）；安徽大學(xué)“高等教育管理與法治創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”；安徽大學(xué)青年基金

2012-03-14