預(yù)算監(jiān)督：以納稅人和法律的名義

■周雪飛

預(yù)算監(jiān)督：以納稅人和法律的名義

■周雪飛

眾所周知，政府的任何行為與活動都需要資金推動其運轉(zhuǎn)。從這個意義上講，預(yù)算可謂政府“生命的血液、呼吸之氧氣”，須臾不可或缺。因此，在現(xiàn)代社會，要有效控制政府運轉(zhuǎn)成本，就必須有效制約和監(jiān)督政府行為；而要有效制約與監(jiān)督政府行為，則制約和監(jiān)督政府的財政預(yù)算成為關(guān)鍵。換言之，預(yù)算監(jiān)督堪稱督察政府行為、看護公共資金的“監(jiān)控器”與警示燈。

一、預(yù)算監(jiān)督必須廓清的基本問題

就我國的預(yù)算監(jiān)督而言，當(dāng)務(wù)之急必須廓清三大基本問題：誰來監(jiān)督，即“預(yù)算監(jiān)督的主體問題”；如何監(jiān)督，即“預(yù)算監(jiān)督的依據(jù)和方式問題”；能否落實，即“預(yù)算監(jiān)督的效果問題”。

（一）誰來監(jiān)督

根據(jù)社會契約理論，公共權(quán)力源于社會公民的“普遍同意”，是公民權(quán)利的派生物。換言之，現(xiàn)代社會里，政府的公共權(quán)力來源于人民。具體到中國，公共權(quán)力是通過人民代表大會制度，并以憲法和法律規(guī)定的形式，賦予國家機關(guān)工作人員行使的。

憲法明確指出，在我國一切權(quán)力屬于人民，國家的權(quán)力機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。而政府是由人民選舉產(chǎn)生，接受人民委托，代理人民執(zhí)行公共事務(wù)、維護公共秩序、增進公共利益，亦即提供公共品和公共服務(wù)。由此，人民和政府之間形成“公共委托代理”關(guān)系。

需要強調(diào)的是，人民擁有的權(quán)力中，最重要的一項當(dāng)屬：監(jiān)督政府正確行使公共權(quán)力，約束政府公正廉潔、公開透明地使用公共資金亦即納稅人的“錢”，并將公共資金用于符合公共利益和民眾意愿的公共領(lǐng)域。

正因為此，作為代表納稅人行使權(quán)力的各級人民代表及其代表大會，如果沒有實質(zhì)性的權(quán)力去審查、監(jiān)督政府的各項財政收支，政府及其公務(wù)人員則有可能違背納稅人的意愿，將公共資金“挪作他用”甚或中飽私囊，從而損害納稅人的公共利益，人民的監(jiān)督權(quán)力將隨之落空、束之高閣。

顯而易見，預(yù)算監(jiān)督的實質(zhì)，應(yīng)當(dāng)是國家權(quán)力機關(guān)代表納稅人來監(jiān)督政府的行為和活動。這種預(yù)算監(jiān)督相對政府機構(gòu)而言屬于外部監(jiān)督，是有別于作為內(nèi)部監(jiān)督的財政部門實施的各項監(jiān)督。循著這個邏輯，必須在我國現(xiàn)行預(yù)算制度中強化各級人大更為切實的監(jiān)督權(quán)力。

（二）如何監(jiān)督

法國偉大的啟蒙思想家孟德斯鳩曾警示世人：一切權(quán)力不受約束，必將腐敗。古今中外的歷史同樣表明：權(quán)力從一開始就顯現(xiàn)出它的蠻橫、暴力和獨霸，只允許服從，不愿意分享；權(quán)力僅憑官員自我的人格品德來約束，是靠不住的?，F(xiàn)代文明更是告訴我們，只有實行真正的憲政制度，權(quán)力才會受到切實制約和監(jiān)督；只有當(dāng)權(quán)力被關(guān)在法治編織的籠子里行使其應(yīng)該行使的權(quán)力時，才不會肆意張揚，為害民眾。因此，必須“把公共權(quán)力關(guān)在籠子里”。這個籠子，就是“憲政”和“法治”。

回顧歷史，憲政制度與法治秩序?qū)τ谑袌鼋?jīng)濟發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展起到了不容忽視的推進作用。毋庸置疑，在依法治國、法治經(jīng)濟的趨勢背景下，我國預(yù)算監(jiān)督同樣要在“法治化”的路徑上行進邁步，即走“依法監(jiān)督”、“財政民主”之路。唯有此，才能擺脫“官本位”、“權(quán)大于法”等傳統(tǒng)觀念的羈絆和束縛。

（三）能否落實

分權(quán)制衡理論是關(guān)于國家的立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)之間，國家的整體和部分之間權(quán)力分工與制衡的學(xué)說。其基本內(nèi)核包括：公共權(quán)力應(yīng)當(dāng)分立；公共權(quán)力之間應(yīng)當(dāng)相互監(jiān)督制衡；人民享有最高權(quán)力，并由代議機構(gòu)具體負(fù)責(zé)行使。

經(jīng)合組織（OECD）通過對該組織數(shù)十個國家的考察得出結(jié)論，在所有的民主國家和設(shè)有立法機關(guān)的非民主國家中，立法機關(guān)在關(guān)乎“國家錢包”的事項中都具有至高的地位。

就預(yù)算的審議而言，各國為了有效地實現(xiàn)對預(yù)算的審查，一般都在議會之下專門設(shè)有強大的預(yù)算審查機構(gòu)，如美國國會預(yù)算辦公室（CBO）、參眾兩院預(yù)算委員會、參眾兩院撥款委員會與小組委員會，英國下院的財政委員會、撥款委員會，日本參眾兩院的預(yù)算委員會等。在預(yù)算案提交議會大會審議表決之前，議會一般均會將預(yù)算案交由其內(nèi)部的各種委員會先行審議，最后才由議會大會審議表決。

這種預(yù)算審查機構(gòu)不僅具有較強的獨立性，而且其組成人員的專業(yè)性也很強。換言之，“獨立性”與“專業(yè)性”的組合優(yōu)勢，在很大程度上使得立法機構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督能夠落到實處、實至名歸。

從我國目前的現(xiàn)實來看，分權(quán)制衡尚不適合現(xiàn)行的政治體制架構(gòu)，但其合理的元素和成份，也能對預(yù)算管理與監(jiān)督起到相應(yīng)的啟示、借鑒作用。

二、我國預(yù)算監(jiān)督的“軟肋”及其背后的深層原因

（一）預(yù)算監(jiān)督的主體模糊不清，內(nèi)外監(jiān)督混為一談

現(xiàn)階段，我國的預(yù)算監(jiān)督主要包括立法機關(guān)對政府的預(yù)算監(jiān)督，以及政府財政、審計等部門對其他政府各部門與單位的預(yù)算監(jiān)督兩部分。

理論上講，立法機關(guān)（人大）的預(yù)算監(jiān)督應(yīng)當(dāng)效力最高，最具權(quán)威性，其實質(zhì)是立法權(quán)監(jiān)督制約行政權(quán)，權(quán)力機關(guān)監(jiān)督制約行政機關(guān)的財政行為。但事實上，現(xiàn)實層面我國更多強調(diào)上級財政對下級政府、財政等部門及對其他各部門與單位的預(yù)算監(jiān)督。不僅如此，預(yù)算監(jiān)督被視為財政監(jiān)督的一部分而存在，而財政監(jiān)督的主體又被明確為財政部門。換言之，政府行政機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督權(quán)力大于人大預(yù)算監(jiān)督的外部監(jiān)督權(quán)力，兩者呈“此強彼弱”態(tài)勢。

同樣糾結(jié)的是，除立法機關(guān)和行政機關(guān)外，司法機關(guān)、審計部門乃至社會媒體等都被認(rèn)為是預(yù)算監(jiān)督的主體。這種“預(yù)算監(jiān)督的主體并存林立、模糊不清，內(nèi)外監(jiān)督混為一談、權(quán)責(zé)不明”的格局，無疑淡化了立法機關(guān)作為預(yù)算監(jiān)督主體的權(quán)威性。

其深層次的原因在于：“議行合一”的人大、政府體制架構(gòu)（即內(nèi)閣制）下，政府擁有高度集中的決策權(quán)力，其自由裁量權(quán)過大，某種程度上甚至超越了人大的監(jiān)督和制約。

（二）預(yù)算監(jiān)督的相關(guān)法律存在瑕疵、明顯滯后，缺乏“問責(zé)”條款，出現(xiàn)“軟”約束

盡管1982年《憲法》和1995年起施行至今的《預(yù)算法》都明確規(guī)定了人大的預(yù)算審查和監(jiān)督職能，但其條文內(nèi)容較為粗疏，使得各級人大及其常委會的預(yù)算監(jiān)督“華而不實”，預(yù)算草案的審議批準(zhǔn)流于形式化。

真正意義上的《預(yù)算法》當(dāng)屬“財政基本法”，理應(yīng)成為高懸于公共權(quán)力和政府部門頭上的“達(dá)摩克里斯劍”?，F(xiàn)實中，《預(yù)算法》猶如一根彈簧，軟弱有余，強硬不足。

究其原因，一方面，現(xiàn)行《預(yù)算法》并未清晰地界定人大對政府預(yù)算審查監(jiān)督的主要權(quán)限：人大代表沒有對預(yù)算案的修正權(quán)，沒有對預(yù)算案的分項審批權(quán)，同樣也沒有對超預(yù)算收入部分如何使用的“過問權(quán)”。于是乎，對于明顯不合理的預(yù)算安排，人大代表不能修改；對于政府提交的一攬子預(yù)算，人大要么全盤否定，要么全盤肯定，卻無單項否決的權(quán)力，因而不合理的項目也能“搭車通過”；對于超預(yù)算收入的使用，政府不受人大約束，年末“突擊花錢”便成為常態(tài)。

另一方面，已經(jīng)頒行近18年的《預(yù)算法》，在審查主體、財政年度、審查范圍、預(yù)算調(diào)整、法律責(zé)任等方面都不同程度存在缺陷和瑕疵。特別是當(dāng)前各級財政的收支結(jié)構(gòu)及管理內(nèi)容等都發(fā)生了重大改變，而以《預(yù)算法》為核心的財政法律制度未作出相應(yīng)調(diào)整，難以適應(yīng)形勢發(fā)展要求。

當(dāng)預(yù)算監(jiān)督主體的權(quán)力出現(xiàn) “空置”，相關(guān)法律缺乏“問責(zé)”條款，政府及其公務(wù)人員違反《預(yù)算法》后并不承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，法治在公權(quán)面前就會顯得軟弱無力、相形見絀，人大對預(yù)算的審批和監(jiān)督只能是“形同虛設(shè)”。

（三）預(yù)算監(jiān)督缺乏專門機構(gòu)予以落實

由于缺乏專業(yè)人員、專門機構(gòu)的配合，人大的預(yù)算監(jiān)督職能在實際操作層面也難以得到落實。

目前中國預(yù)算審查制度的缺點是：各級人大的監(jiān)督，主要側(cè)重對預(yù)算和決算審議批準(zhǔn)，草案報告內(nèi)容粗略，造成“內(nèi)行說不清，外行看不懂”的尷尬局面；審查時間太短，加之多數(shù)人大代表缺乏相關(guān)專業(yè)知識，難以發(fā)現(xiàn)具體問題并提出有針對性的意見和建議。久而久之，人大在審批上的形式化和監(jiān)督上的表面性、政府在預(yù)算中的過度控制性和隨意性便由此形成。

預(yù)算審查和監(jiān)督的專業(yè)性強、工作量大、內(nèi)容繁雜，需要多個專門機構(gòu)通力協(xié)作才能完成。由于缺乏健全的預(yù)算監(jiān)督組織體系、缺少強有力的專門委員會及專業(yè)的預(yù)算審查人員，目前我國各級人大不可能對政府預(yù)算進行實質(zhì)性監(jiān)督。

換句話說，現(xiàn)時期，我國的政府預(yù)算雖然在形式上受到權(quán)力機構(gòu)即人大的審批和監(jiān)督，但這種審批與監(jiān)督僅是“程序性”、“象征性”的，并非具有“實質(zhì)性”、“約束性”，而且很多場合下連程序性的批準(zhǔn)和監(jiān)督也難以保證，政府就將納稅人的錢花出去了。

三、預(yù)算監(jiān)督怎樣才能“實至名歸”

當(dāng)公共權(quán)力不受法律約束、制衡時，預(yù)算監(jiān)督無異于“形同虛設(shè)”、“花瓶擺樣”。當(dāng)公眾的眼睛被黑布蒙住時，財政透明、預(yù)算公開則恰似“霧里看花”、“盲人摸象”。當(dāng)監(jiān)督主體和監(jiān)督對象無法分離甚至形成“利益合謀”時，預(yù)算監(jiān)督的格局則不啻為 “貓鼠同籠”、“與狼共舞”。

正因為此，預(yù)算監(jiān)督制度的完善，非一朝一夕之功所能及。長期而言，一個科學(xué)、有效預(yù)算監(jiān)督體系的構(gòu)建，需要來自政治體制、財政制度、社會輿論、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等多個層面的支撐。

近期來看，要有效發(fā)揮人大預(yù)算監(jiān)督的功能、作用，可從如下方面著手：

（一）強化立法機關(guān)對行政機關(guān)的權(quán)力制約，明確人大的預(yù)算監(jiān)督主體地位

人大作為最高國家權(quán)力機關(guān)、代表納稅人行使權(quán)力的立法機關(guān)，應(yīng)當(dāng)理直氣壯地依法對政府行政機關(guān)行使票決權(quán)和監(jiān)督權(quán)。作為政府權(quán)力的最大制約力量，人大有權(quán)力將《憲法》及所有上位法及納稅人的公共利益視為把關(guān)的首要依據(jù)，將政府的違規(guī)行為制止在萌芽狀態(tài)；行政機關(guān)任何超越憲法和法律所規(guī)定的權(quán)力都必須受到人民代表大會的審查乃至彈劾，而違憲違法的行政行為必須要受到法律的制裁。只有這樣，才能保證人大對政府的有效監(jiān)督和制約，最終體現(xiàn)“人民當(dāng)家做主”的民主意志。

與此同時，《立法法》、《人大常委會監(jiān)督法》等應(yīng)明確人大的預(yù)算監(jiān)督主體地位，突出并強化人大的財政立法權(quán)。實行“稅收法定”原則和“法律保留”原則，一切稅收的開征與廢除，只能通過人大立法確定；強化人大對政府債務(wù)的監(jiān)督，國務(wù)院發(fā)行國債及對外舉債，必須經(jīng)過全國人大及其常委會的批準(zhǔn)。

不僅如此，在完善體制內(nèi)的外部監(jiān)督的同時，更應(yīng)發(fā)揮體制外的社會輿論、網(wǎng)絡(luò)媒體等外部監(jiān)督的作用。

（二）完善、修訂《預(yù)算法》，賦予人大代表具體的預(yù)算審查權(quán)限

在《預(yù)算法》的修訂中，應(yīng)全面貫徹預(yù)算法定原則，包括預(yù)算主體權(quán)利（權(quán)力）法定、預(yù)算主體義務(wù)法定、預(yù)算程序法定和預(yù)算責(zé)任法定。

不斷提高預(yù)算的公開性和透明度，明確賦予人大代表對于預(yù)算的否定權(quán)、調(diào)整權(quán)、修改權(quán)；增加政府預(yù)算編制及人大審批預(yù)算的時間，完善預(yù)算聽證、調(diào)整、質(zhì)詢、審批、審核等程序環(huán)節(jié)，健全預(yù)算審議制度，進而強化人大的預(yù)算監(jiān)督。

基于此，建議今后“兩會”召開期間，考慮將審議預(yù)算報告放在各項議程的首位，有關(guān)預(yù)算報告的討論應(yīng)當(dāng)成為“兩會”熱點；維護《預(yù)算法》的嚴(yán)肅性，預(yù)算年度要和預(yù)算審議批準(zhǔn)時間相匹配，建議由“歷年制”改為“跨年制”，譬如當(dāng)年4月至次年3月，為一個完整預(yù)算年度。

（三）將審計機構(gòu)納入人大體系，強化并落實預(yù)算監(jiān)督

將國家審計署納入人大序列，設(shè)立“全國人大預(yù)算監(jiān)督與審計工作委員會”。與之相對應(yīng)，各級政府的審計機關(guān)亦改為隸屬于各級人大的獨立的監(jiān)督機構(gòu)，設(shè)立“地方人大預(yù)算監(jiān)督與審計工作委員會”，專門負(fù)責(zé)預(yù)算審查與監(jiān)督工作，進而做實人大對政府預(yù)算的外部監(jiān)督。

實現(xiàn)各級“大預(yù)算監(jiān)督與審計工作委員會”與同級財政部門“國庫支付系統(tǒng)”的聯(lián)網(wǎng)，追蹤國庫支付系統(tǒng)撥付財政資金的去向、用途，對政府預(yù)算執(zhí)行情況進行“在線適時監(jiān)督”。

各級人大應(yīng)設(shè)立專門網(wǎng)站，及時向納稅人發(fā)布預(yù)算報告、預(yù)算監(jiān)督和審查報告等相關(guān)信息，以滿足社會公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院）