關(guān)于完善地方財政預算管理改革及地方稅制的研究

趙昊駿

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

關(guān)于完善地方財政預算管理改革及地方稅制的研究

趙昊駿

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

地方財政是國家財政的重要組成部分，是地方政府為實現(xiàn)其職能，依法組織財政收入和安排財政支出的活動.地方財政既是地方政府經(jīng)濟活動的重要方面，也是地方政府履行政府職能，完成地方社會事務管理，提供社會公共服務的重要條件。地方財政職能的發(fā)揮應以預算為基礎，因此可以說，地方財政預算的質(zhì)量決定了地方政府經(jīng)濟職能發(fā)揮的質(zhì)量.在地方財政的組成中，稅收占絕大部分的比例，因此良好的地方稅制對于地方財政的質(zhì)量也具有重要影響。本文從地方財政預算管理改革及地方稅制的完善兩個角度探討如何完善我國的地方財政.

地方財政預算；管理稅收；地方稅制完善

1 強化地方財政預算的重要性

現(xiàn)代意義上的財政是指：政府為了維持其存在、實現(xiàn)其職能而借助于公共權(quán)力進行的理財活動.財政不僅是經(jīng)濟范疇，也是政治范疇；財政制度不僅是經(jīng)濟制度，更是一種政治制度.對當代財政與國家（政府）之間的緊密聯(lián)系，熊彼特甚至認為可以把現(xiàn)代國家直接成為“稅務國家”.熊彼特還認為，預算體制同現(xiàn)代國家制度具有十分緊密的聯(lián)系，政府預算推動了國家的產(chǎn)生和發(fā)展，使得支撐國家運轉(zhuǎn)的官僚制得以建立，并將管轄權(quán)逐漸擴大，滲透到市場經(jīng)濟活動中.因此可以說，高質(zhì)量的政府預算對于國家的經(jīng)濟推動作用和社會經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)作用具有廣泛而深遠的積極影響.

因此，強化地方財政，規(guī)范地方財政預算體制，加強地方財政預算管理改革就成為了目前中國地方財政工作的重要議題.就目前而言，重點需要做好地方財政預算管理改革和完善地方稅制兩方面的工作.

2 我國地方財政預算管理改革

健全地方預算管理，對于規(guī)范地方財政管理，提高財政資金的使用效益，規(guī)范地方政府行為，從源頭上、制度上預防和治理腐敗具有重要意義.中國現(xiàn)行地方預算管理扔存在不少問題，對這些問題的合理解決將長遠地有利于我國地方財政預算的規(guī)范化和合理化，真正發(fā)揮我國稅收“取之于民，用之于民”的性質(zhì).

2.1 我國地方預算管理存在問題

現(xiàn)階段我國政府預算管理主要存在以下幾個方面的問題：

2.1.1 監(jiān)督弱化問題

我國地方財政預算制度處于深度變革期，同時也處在問題多發(fā)期.就監(jiān)督而言，地方人大對于預算的監(jiān)督約束力停留在紙面上，沒有發(fā)揮應有的職能，這種約束軟化現(xiàn)象被稱為“橡皮圖章”.近年來，地方政府進行電子政務建設，一定程度上是吸納了公開和透明，是政治民主化有所進步的現(xiàn)象.然而，從根本上講，地方人大的權(quán)力并沒有得到強化，人大對政府財政預算地方財政預算的約束力并沒有得到增強，這種公開是形式上的，并且是難以持續(xù)的.

2.1.2 預算收入超收問題

預算收入決定了預算支出.根據(jù)馬斯格雷夫的經(jīng)濟發(fā)展階段論，我國地方政府處于發(fā)展階段，預算支出需求很大，因此資金的籌集成為了重要的問題.預算并非越多越好，這樣會徒增公眾負擔、干擾正常的分配秩序，同時降低預算的約束性；預算也非越少越好，過少的收入影響了地方政府公共職能的發(fā)揮.

然而我國的預算收入超收主要是由任務制度導致，地方政府在收入上實行任務制度，各部門被派發(fā)任務，甚至地方政府工作稅務機關(guān)等部門的收入與完成任務的數(shù)量呈正比.實際上，過分地獲取收入會導致百姓生活水平受到負面影響，應該對不合理征收稅費的現(xiàn)象予以批評和制止，然而任務制度則對這一現(xiàn)象進行縱容，并在行政權(quán)行使上予以支撐.這是違背基本經(jīng)濟規(guī)律和地方政府的“為人民服務”的性質(zhì)的.

2.1.3 先期執(zhí)行問題

中國地方政府預算采用歷年制，即從每年1月1日到12月31日，而中國地方人大召開一般是在第一季度，有的遲于第一季度召開，這意味著在一個財政年度開始的最初幾個月里，地方政府執(zhí)行的是沒有經(jīng)過法定程序批準的預算草案，預算應具有的法律約束力和強制力收到很大影響.

2.2 解決方案

針對以上問題，筆者提出以下解決方案：

2.2.1 確立地方人大主導地位，加強預算監(jiān)督，增加透明度

代議機關(guān)控制財政是現(xiàn)代公共財政的必然要求，是“一切權(quán)力屬于人民”的本質(zhì)的體現(xiàn).預算需經(jīng)統(tǒng)計人大逐項審核批準才能執(zhí)行.經(jīng)人大批準的預算必須具有剛性約束力，不得隨意改變收支計劃，沒有列入收入的，不得征收；沒有列入支出的，不得支出；規(guī)定了支出標準的，不得超標；尤其是嚴格確定單位人員編制，實行定員定額管理.在執(zhí)行中，因特殊情況需要調(diào)整預算的，應編輯預算調(diào)整方案，并提請本級人大常務委員會審查和批準.未經(jīng)批準，任何部門和單位不得擅自調(diào)整預算.在每一預算年度結(jié)束時，各級政府必須如實編輯本級決算草案，送本級人大常務委員會審查和批準.

建立人大、財政、審計監(jiān)督的協(xié)調(diào)機制，使三者分工合作、內(nèi)外結(jié)合；財政部門應將監(jiān)督的重點由宏觀轉(zhuǎn)向微觀，將更多的精力放到對具體的部門和開支項目進行監(jiān)督；同事，還應加強事前和事重監(jiān)督.

地方預算從編制、執(zhí)行到?jīng)Q算必須公開，這是預算監(jiān)督的前提和基礎.預算管理的公開使地方政府出于輿論的廣泛監(jiān)督之下，促使地方政府強化財政管理，真正使財政資金“取之于民，用之于民”.

2.2.2 完善預算管理編制，培養(yǎng)預算會計人才

關(guān)于預算管理編輯工作的完善，主要從三個方面進行：（1）適當增加預算編制時間，使預算編制部門有比較充足的時間對上年預算執(zhí)行結(jié)果進行分析和評估，以及對下一年度預算收支規(guī)模和增長速度進行科學測算；（2）實施綜合財政預算管理，將各部門和各單位的一切財政性收支統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排；（3）調(diào)整預算時間.為增強預算的權(quán)威性，可以考慮將預算時間調(diào)整以每年的4月1日為年度開始日期，或?qū)嵭须p年度制，使得預算具有更為長遠的規(guī)劃性.建立于國際上的通行做法相一致的按部門、功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類的政府預算收支分類體系.

為確保以上工作的順利開展，需要對地方政府預算會計和財務會計人員的基本素質(zhì)和業(yè)務能力提出更高的要求.地方政府應就會計人才培養(yǎng)問題，從以下幾個方面開展工作：

2.2.3 降低高校畢業(yè)生入職門檻，吸納專業(yè)人才

以往地方政府對高校畢業(yè)生從事政府預算會計的門檻過高，幾乎不吸納高校畢業(yè)人才，使得最先進的會計人才無法為政府提供服務.吸納高校人才可以提高政府的預算質(zhì)量，提高預算效率，保證政府預算的科學化和合理化，使財政預算的前瞻性更強.同時，政府應建立同高校的合作，對會計理論進行深化研究，找出當前工作的突破口，促進我國地方政府財政預算和管理的質(zhì)的飛躍.

2.2.4 加強政府與會計師事務所的合作

政府同企業(yè)的合作已經(jīng)在多領(lǐng)域內(nèi)開展，作為會計師事務所這樣的專業(yè)的會計機構(gòu)，無論是從專業(yè)性還是客觀性上都能夠做到最好.這也要求政府在各項數(shù)據(jù)的提供上堅持公開和透明，不能利用信息不對稱來誤導會計師的工作，影響預算結(jié)果.

另一方面，企業(yè)能夠為政府提供高校無法給予的業(yè)務專業(yè)化的支持.高校畢業(yè)生在校期間學習的內(nèi)容往往與政府財政預算的實際工作具有一定的偏差甚至是不協(xié)調(diào)性，這需要高校畢業(yè)生在長期的實際工作中不斷磨練.而企業(yè)的業(yè)務范圍和業(yè)務能力都具有絕對的優(yōu)勢，能夠更好地彌補政府和高校在財政預算方面的弊端.因此政府可以將財政預算和核算的部分工作外部給會計師事務所，采用“政府采購”的方式，設立專項資金用以高質(zhì)量地完成工作.會計師事務所也應設立固定時間對政府會計人員進行培訓，提高其業(yè)務水平.

2.2.5 進行高水平會計人才招聘

地方政府可以通過聘任制度，對高水平會計人才進行招聘，用來提高政府會計水平，完善地方政府財政預算工作.2009年5月，吉林省長春市在吉林大學前衛(wèi)南區(qū)舉辦了首屆“高水平會計人才選拔”考試，這一機制的確立有利于從總體和長遠上解決地方政府內(nèi)部會計水平長期滯后于市場總體水平的現(xiàn)象.

3 我國地方稅制存在的問題及完善的途徑

在我國現(xiàn)階段實行的稅制是分稅制，它對地方政府組織財政收入有積極的促進作用.但中國實行分稅制的時間不長，在分稅體制下的地方稅制還有待完善.

我國現(xiàn)行分稅制存在的問題體現(xiàn)在地方稅主體稅種缺位.財政分權(quán)要求地方政府擁有支持其正常公共支出的主體稅種，該稅種收入應穩(wěn)定可靠，并在該管轄區(qū)內(nèi)具有一定的調(diào)節(jié)作用.中國目前的地方稅種普遍偏小，地方稅種大多與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密相關(guān)，與第一、第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系緊密的消費稅和增值稅只有25%歸地方，導致地方政府在制定發(fā)展規(guī)劃和扶持重點項目時，傾向于過分培植與自身收入相關(guān)的稅源.地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)容易產(chǎn)生趨同和失衡現(xiàn)象.

完善地方稅制的根本目的，是通過增強地方政府的財力來提高地方政府的活動能力.為此，必須為地方政府培植一個相對穩(wěn)定的稅源環(huán)境.具體地講，可以從以下方面著手：

3.1 賦予地方政府地方稅上一定的立法權(quán)

在各項法律、法規(guī)逐步建立和完善的條件下，將中國地方稅收立法權(quán)下放到省一級，不會導致稅收秩序的混亂.可以考慮將影響范疇只限于地方本級管轄區(qū)域內(nèi)的地方稅稅種的立法權(quán)歸地方，由地方?jīng)Q定其稅基、稅率、減免、開停征及征收管理等項事宜；中央可授權(quán)地方?jīng)Q定對具有區(qū)域性特點的稅源開征新的地方稅種.

3.2 發(fā)展稅基共享式地方稅種

國際經(jīng)驗表明，中央政府獨享全國性稅基而把地方政府派出在外的方式未必可取.就中國實際情況而言，增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅這樣的與經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)的大稅種，不論是完全劃歸中央還是完全劃歸地方都不太合適.個人所得稅就其長遠潛力來講也是如此.事實上，目前這幾個稅種都是中央與地方共享的，但收入劃分標準很不規(guī)范.可以考慮將這幾種稅種演變?yōu)槎惢蚕硎蕉惙N，中央和地方政府各自以不同的稅率對其進行征稅，這不僅能規(guī)范和穩(wěn)定政府間財政關(guān)系，還能端正地方政府培植稅源的態(tài)度，增強其管理責任心.

3.3 逐步健全財產(chǎn)稅

財產(chǎn)稅主要指房地產(chǎn)稅，是市場經(jīng)濟國家較通行的地方稅種，其稅基十分穩(wěn)固，且符合受益原則和納稅能力原則，常作為減少財富不平等和收入不平等的一種手段.由于財產(chǎn)稅課征對象的復雜性，特別適宜由地方政府征管，有可能成為地方政府穩(wěn)定的大宗財源.

3.4 完善地方稅輔助稅種

目前正在進行的稅費改革，給地方稅改革提供了一個良好時機.國家已作出決定，將一部分體現(xiàn)政府職能、具有稅收特征的收費改為相應的稅收，納入政府稅收體系.其中有相當一部分由于符合受益原則，且具有地域特征，適合作為地方稅稅種.應以此為契機，適度擴大地方稅稅基，完善地方稅輔助稅種.

4 結(jié)語

地方財政預算管理的質(zhì)量決定了當?shù)亟?jīng)濟生活秩序的好壞，應摒棄以往的弊端，加強監(jiān)督機制建設，完善政府內(nèi)部的會計水平的提高，加強政府與高校、企業(yè)的合作，在專業(yè)性上強化預算的科學性，同時，應對中央與地方稅制的問題加以解決，賦予地方政府地方稅上一定的立法權(quán)，發(fā)展稅基共享式地方稅種，逐步健全財產(chǎn)稅，完善地方稅輔助稅種.只有踏踏實實地做好以上工作，才能使得地方政府財政預算的管理和地方稅制問題得到更好的解決.

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F812.7

A

1673-260X（2012）05-0079-03