食品安全監(jiān)管中的政府角色

○王中亮 單 寶 朱亞兵

（上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院）

食品安全監(jiān)管中的政府角色

○王中亮 單 寶 朱亞兵

（上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院）

食品安全問題涉及人身健康和社會(huì)穩(wěn)定，它的產(chǎn)生有著道德、法律和體制等多方面原因，其中重要原因就是政府監(jiān)管存在監(jiān)管缺失和監(jiān)管漏洞。食品安全所具有的顯著外部性、市場(chǎng)失靈以及法制的不完備，決定了政府必須承擔(dān)應(yīng)有的監(jiān)管與治理職責(zé)。政府在食品安全監(jiān)管中應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任以及如何承擔(dān)，是食品安全監(jiān)管問題研究的一個(gè)根本性問題。

一、政府監(jiān)管缺失是食品安全的最大隱患

目前，國內(nèi)食品安全監(jiān)管鏈條長，涉及范圍廣，由此造成的問題就是在監(jiān)管過程中容易造成監(jiān)管的真空，責(zé)任認(rèn)定的模糊以及由此而來的責(zé)任推脫等，使監(jiān)管工作大打折扣。同時(shí)，在實(shí)際工作過程中，由于相關(guān)體制機(jī)制的不健全，很多監(jiān)管措施無法到位，監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)，造成許多方面雖有監(jiān)管但形同虛設(shè)的現(xiàn)象，再加之部分監(jiān)管人員責(zé)任意識(shí)淡薄乃至貪污腐敗，使政府的監(jiān)管工作讓社會(huì)失去信任，質(zhì)疑之聲不斷。近幾年來食品藥品安全問題頻發(fā)，它的產(chǎn)生有著道德、法律和體制等多方面的原因，其中重要原因就是政府監(jiān)管存在監(jiān)管缺失和監(jiān)管漏洞，主要表現(xiàn)有如下方面。

1、政府監(jiān)管體制的缺失

我國目前食品安全管理體制是由農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、食品、衛(wèi)生、工商和商業(yè)等多個(gè)政府部門“分段監(jiān)管”，由于行政部門條塊分割，職能難以協(xié)調(diào)，在所謂的“聯(lián)合執(zhí)法”過程中，很難做到環(huán)環(huán)相扣，緊密配合，因此而造成了巨大的監(jiān)管漏洞。如“瘦肉精”包括鹽酸克侖特羅、萊克多巴胺、沙丁胺醇和硫酸特布他林等7種腎上腺類神經(jīng)興奮劑化學(xué)藥物，這些藥物的生產(chǎn)許可、監(jiān)管分別屬于衛(wèi)生和質(zhì)監(jiān)部門，銷售流通監(jiān)管屬于工商管理部門，用于畜牧業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管屬于農(nóng)業(yè)部門，加工、銷售肉類食品監(jiān)管屬于食品藥品監(jiān)督管理部門，這么多政府部門沒有哪一家能夠完全履行食品安全監(jiān)管的責(zé)任，有的屬于相互交叉共同管理。監(jiān)管體制不順，導(dǎo)致負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的政府部門遇到食品安全事件往往是推諉責(zé)任、互相扯皮。在食品安全方面擔(dān)負(fù)重要職責(zé)的食品藥品監(jiān)督管理力量薄弱，不能實(shí)施食品從生產(chǎn)到銷售的全程監(jiān)管，賦予的權(quán)力只是一般的執(zhí)法罰款權(quán)，根本無力肩負(fù)食品安全的重大監(jiān)管責(zé)任。

2、政府監(jiān)管手段的缺失

食品品種繁多復(fù)雜，許多有害成份檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)陳舊，技術(shù)手段落后，檢測(cè)結(jié)果不準(zhǔn)確，檢測(cè)成本費(fèi)用大。由于經(jīng)費(fèi)、成本原因，監(jiān)管部門不作為，生產(chǎn)農(nóng)戶和企業(yè)不主動(dòng)檢測(cè)，使大量有毒食品流入市場(chǎng)。有些地方畜牧部門對(duì)生豬安全檢測(cè)流于形式，只要花錢就是病死豬也能蓋上合格檢驗(yàn)章。法律法規(guī)在這些人眼中視同兒戲，完全沒有約束作用。如用工業(yè)酒精勾兌毒酒，用農(nóng)藥敵敵畏充當(dāng)假酒中的醇香劑，以及禁而不絕的地溝油、皮革奶、毒膠囊等，都是因政府監(jiān)管不到位、監(jiān)管措施滯后而造成食品安全事故。

3、政府監(jiān)管過程的缺失

食品生產(chǎn)、消費(fèi)是一個(gè)周期性較長的過程，往往食品安全事件發(fā)生后，監(jiān)管才被提上政府的議事日程，平時(shí)的事前監(jiān)管常常不到位，事后監(jiān)管也是開展一些運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，只求“見效”快，不管“療效”長。由于一時(shí)“突擊”，就難保更多時(shí)候不留下巨大的監(jiān)管“真空”。例如，不法商家為使饅頭變白使用增白劑，為使生姜變鮮嫩使用硫磺熏蒸，為使海鮮速發(fā)使用化學(xué)制劑泡發(fā)等等。這些不法行為使食品成為毒品，嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者的身體健康，而屢禁不絕的原因，就是監(jiān)管部門不主動(dòng)履行監(jiān)管責(zé)任，有的執(zhí)法人員采取睜只眼、閉只眼的態(tài)度，媒體不曝光就不主動(dòng)監(jiān)管。監(jiān)管中缺少問責(zé)制度，就難免出現(xiàn)失職、瀆職的現(xiàn)象。

4、政府在監(jiān)管法律方面的缺失

雖然我國的法律體系已經(jīng)建立，但食品安全監(jiān)管方面的專項(xiàng)法律和配套的法規(guī)體系嚴(yán)重缺位。2009年出臺(tái)的《食品安全法》以及2011年出臺(tái)的《刑法修正案（八）》都從不同側(cè)面對(duì)解決日趨嚴(yán)峻的食品安全犯罪問題提供了法律依據(jù)。但僅靠上述法律法規(guī)仍不足以解決食品安全犯罪問題。這些法律的出臺(tái)，只能表明我們意識(shí)到了其對(duì)社會(huì)的危害性，可是法律的支撐體系還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在現(xiàn)行食品安全法規(guī)中，不僅責(zé)任條款過于籠統(tǒng)不夠細(xì)化，操作性不強(qiáng)，而且對(duì)于違法行為的處罰過輕，一般只是以非法收入的數(shù)倍罰款了結(jié)，情節(jié)嚴(yán)重的也不過是吊銷經(jīng)營許可證而已，處予刑罰的則很少。低廉的違法成本，遏制不了無良商家的逐利欲望。隨著科技的發(fā)展，一些不法商家的造假水平不斷升級(jí)，手段也更加隱蔽，現(xiàn)有的食品安全檢測(cè)技術(shù)方法往往難以識(shí)別。例如，生產(chǎn)瓜果的農(nóng)戶使用膨大素，肉雞、水產(chǎn)養(yǎng)殖戶使用快速生長激素等行為，所生產(chǎn)的果品、肉食品食用后會(huì)促使少年兒童性早熟以及亢奮煩躁等性格類型。包括今年連續(xù)被媒體曝光的毒蜜餞、毒膠囊、皮革奶、牛肉膠、增塑劑等違法行為，有的早已存在多年，食物中違規(guī)濫用添加劑更是普遍現(xiàn)象，食用后就是出現(xiàn)不良后果，也要經(jīng)過一段時(shí)間累積才有反應(yīng)。對(duì)這類現(xiàn)象僅靠宣傳教育和道德約束，卻沒有相應(yīng)法律來規(guī)范生產(chǎn)者行為，就根本談不上真正的食品監(jiān)管。面對(duì)暴利的誘惑，難保哪個(gè)不良企業(yè)被查處后只是暫停違法行為，等待時(shí)機(jī)東山再起。在食品安全問題上，應(yīng)采取零容忍的態(tài)度，對(duì)于情節(jié)惡劣，后果嚴(yán)重的，必須嚴(yán)厲懲戒，施于重典，處以巨額罰金，剝奪其所有非法所得，使其喪失再犯能力，對(duì)主觀上明知故意，客觀上已形成危害的犯罪行為，應(yīng)當(dāng)比照故意傷害罪、危害公共安全罪定罪量刑，這才是真正的高壓態(tài)勢(shì)，對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的違法行為能起到強(qiáng)烈的震懾效果。

近年來政府在食品安全方面雖然做了很多努力，法規(guī)法律正不斷完善，檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)在逐步升級(jí)，治理力度也不斷加大，但食品安全監(jiān)管中政府監(jiān)管缺失現(xiàn)象卻難以改觀，成為問題的關(guān)鍵。政府監(jiān)管缺失的主要成因大致有以下三點(diǎn)。

其一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部存在的代理成本問題。從理論上說政府監(jiān)管行為必須代表公共利益，然而現(xiàn)實(shí)中，政府不是一個(gè)超脫于現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的萬能的神靈之手。無論是政府官員，還是政府機(jī)構(gòu)，都有自己的利益和行為目標(biāo)。他們的利益和行為目標(biāo)，并不一定與社會(huì)公共利益相一致。當(dāng)兩者發(fā)生矛盾時(shí)，就有可能出現(xiàn)政府官員為追求自身利益，而做出有害于公共利益的決策。在食品行業(yè)企業(yè)監(jiān)管中，政府對(duì)食品安全的調(diào)控和干預(yù)也是由具體的政府官員來行使的。當(dāng)出現(xiàn)食品安全問題時(shí)，政府官員就可能考慮會(huì)影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入和職工就業(yè)，或擔(dān)心個(gè)人官職和利益而設(shè)法向上級(jí)隱瞞實(shí)情或拖延不報(bào)。事實(shí)上，許多食品安全事件往往與當(dāng)?shù)卣谋幼o(hù)有關(guān)。比如三鹿奶粉事件中，石家莊市政府在接到三鹿集團(tuán)公司關(guān)于奶粉問題的報(bào)告后，拖延了38天才向河北省政府報(bào)告，違反了有關(guān)重大食品安全事故報(bào)告的規(guī)定，造成了事件的惡性發(fā)展和嚴(yán)重后果。

其二，信息的不完全性與政策的局限性。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效性，在很大程度上取決于政策的合理性，以及合理政策的正確實(shí)施。這一點(diǎn)又在一定程度上有賴于政府對(duì)信息掌握的完全性程度。但是，作為監(jiān)管者的政府并不能獲取絕對(duì)完全的信息。正如英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克（Hayek）所說，由于市場(chǎng)的分散化，每個(gè)人只能了解他所能了解的那些東西。在現(xiàn)實(shí)中，食品行業(yè)企業(yè)有其私人信息，并且在信息的占有方面具有一定的優(yōu)勢(shì)。在個(gè)人利益最大化原則的驅(qū)動(dòng)下，擁有信息優(yōu)勢(shì)的食品生產(chǎn)經(jīng)營者會(huì)自覺不自覺地利用自身的信息優(yōu)勢(shì)，提供虛假、遺漏、過時(shí)或誤導(dǎo)的信息，甚至生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品銷售給顧客。由于食品行業(yè)呈分散化、多樣化特征，加上制假設(shè)備日益先進(jìn)，手段更為隱蔽及各種添加劑成分日趨復(fù)雜化，監(jiān)管者很難完全察覺受監(jiān)管者的隱藏信息，并且由于時(shí)間和資源的有限，無法對(duì)大量的食品廠商的生產(chǎn)過程進(jìn)行全面跟蹤調(diào)查，政府不可能監(jiān)督他們的所有經(jīng)營行為，因而政府的政策效果具有一定的局限性。

其三，缺乏對(duì)監(jiān)管者的有效監(jiān)督與獎(jiǎng)懲制度。目前已成為共識(shí)的是，在缺乏監(jiān)督與懲罰機(jī)制的情況下，任何權(quán)力都會(huì)被濫用而導(dǎo)致腐敗，結(jié)果會(huì)造成對(duì)他人權(quán)利的踐踏。假冒偽劣食品之所以泛濫，一個(gè)重要原因就是我國監(jiān)督食品安全的監(jiān)督制衡機(jī)制及獎(jiǎng)懲制度不完備。在缺乏有效監(jiān)督的條件下，誰也不能保證運(yùn)用行政權(quán)力來干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就能代表社會(huì)利益、提高經(jīng)濟(jì)效率。比如，在《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查檢測(cè)應(yīng)當(dāng)委托具備相應(yīng)的檢查條件和能力的、由省級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門或者其授權(quán)的部門考核合格的、依法經(jīng)計(jì)量認(rèn)證合格的檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。而對(duì)檢測(cè)者及檢測(cè)機(jī)構(gòu)的檢測(cè)結(jié)果的正確性由誰來進(jìn)行監(jiān)督卻沒有規(guī)定，如果應(yīng)該檢測(cè)而未予檢測(cè)也缺少懲罰措施和問責(zé)制度。

二、厘定食品安全監(jiān)管中的政府角色

根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，食品安全是食物中有害、有毒物質(zhì)對(duì)人體健康影響的公共衛(wèi)生問題。顯然食品安全與每個(gè)人的利益、尊嚴(yán)息息相關(guān)，是政府行使公共權(quán)力的一項(xiàng)重大責(zé)任。只有代表公民整體利益并掌握公共權(quán)力的政府才能真正履行食品安全監(jiān)管的責(zé)任。

1、食品安全監(jiān)管中的政府依法行政角色

政府作為人民意志的體現(xiàn)者，它代表社會(huì)整體利益。但作為一個(gè)組織，它又要追求其自身利益。在我國現(xiàn)階段，存在著政府身兼行政管理者與企業(yè)所有者雙重身份之間的利益沖突，如果政府一方面是企業(yè)的所有者，另一方面是社會(huì)的管理者，就會(huì)存在深刻的角色沖突，政府就可能利用它作為社會(huì)管理者的職能，行使其特有的壟斷權(quán)力，來保護(hù)自己作為所有者的利益，更難以在發(fā)生利益沖突時(shí)，充當(dāng)裁判員，客觀公正地依法行政。政府在缺乏制度約束的情況下，往往會(huì)置社會(huì)利益于不顧，并利用掌握的公共權(quán)力尋求自身利益最大化，從而產(chǎn)生創(chuàng)租、尋租和腐敗等擾亂市場(chǎng)秩序現(xiàn)象。因此，政府必須受約束是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要解決的一大難題。在約束政府的制度安排上，法治通常被認(rèn)為是一種有效的方法?！胺ㄖ巍辈坏韧凇胺ㄖ啤保胺ㄖ巍笔瞧髽I(yè)、個(gè)人和政府都置于法律的框架下，都受到法律的約束?！胺ㄖ巍毕碌恼诜芍?，受法律約束的有限權(quán)力政府。“法制”是政府以法律為工具來管制企業(yè)和個(gè)人，但政府本身在法律之上，不受法律的約束。因此，法治是建設(shè)好的政府、好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度保證。

為了保障食品行業(yè)的有效運(yùn)行，政府對(duì)食品行業(yè)的調(diào)控和干預(yù)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)在法律框架之內(nèi)，行使政府職能的官員也應(yīng)當(dāng)接受法律的監(jiān)督。這不僅可預(yù)防尋租和腐敗現(xiàn)象，避免資源配置的無效率情況的發(fā)生，而且可防止出現(xiàn)政府濫用行政權(quán)力和出現(xiàn)政策多變現(xiàn)象，從而使食品行業(yè)的運(yùn)行能有一個(gè)比較穩(wěn)定的預(yù)期，使食品行業(yè)企業(yè)的效率和效益不斷提高，盡量減少乃至杜絕食品安全問題的發(fā)生。此外，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)除受上級(jí)主管部門、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督外，還要接受社會(huì)力量的監(jiān)督和質(zhì)詢。行政問責(zé)制的實(shí)施能夠形成開放式的激勵(lì)創(chuàng)新，即包容了私人或公共性質(zhì)的中介組織的激勵(lì)，通過監(jiān)管政策的各個(gè)利益相關(guān)者所進(jìn)行的對(duì)話和交流形成規(guī)制政策，從而逐漸形成共同治理的局面。

2、食品安全監(jiān)管中的政府社會(huì)治理角色

從社會(huì)建構(gòu)的角度而言，食品安全監(jiān)管工作是政府社會(huì)治理最基礎(chǔ)的部分之一。一個(gè)運(yùn)行正常的社會(huì)，在安全、秩序、法治、正義等諸多顯在價(jià)值的排序中，安全的價(jià)值永遠(yuǎn)列在首位。這里的所謂“安全”，絕非單單指社會(huì)成員看似安全存在的事實(shí)，還涉及到那些可以讓社會(huì)成員感覺到安全存在的“安全感”，以及構(gòu)成這種“安全感”所必需的所有社會(huì)現(xiàn)實(shí)。顯然，食品安全，就是構(gòu)成社會(huì)成員“安全感”所必需的最基本部分。作為個(gè)體的社會(huì)成員，其個(gè)人無法為自己提供一個(gè)構(gòu)成其安全存在的社會(huì)環(huán)境。這一現(xiàn)實(shí)，正是個(gè)體社會(huì)成員“組織”起來成立國家，納稅供養(yǎng)、雇傭政府提供其安全存在所必需的“公共物品”的邏輯起點(diǎn)。由此，食品安全監(jiān)管，正是納稅人供養(yǎng)的政府所應(yīng)提供的“公共物品”之一；食品安全監(jiān)管工作，也是政府為社會(huì)成員提供一個(gè)基本安全環(huán)境的份內(nèi)職責(zé)。即使不論法治與正義，任何社會(huì)形態(tài)的政府，都要把提供和維持安全與秩序所必需的社會(huì)環(huán)境，作為自己最重要的工作。在此意義上，食品安全監(jiān)管，是政府社會(huì)治理的最基礎(chǔ)部分；食品安全監(jiān)管的質(zhì)量及其結(jié)果，應(yīng)該作為政府社會(huì)治理成敗的檢測(cè)標(biāo)尺。

事實(shí)表明，食品安全監(jiān)管，是當(dāng)今政府社會(huì)治理的短板之一，這與政府在其他方面的強(qiáng)勢(shì)作風(fēng)形成了鮮明對(duì)照和明顯反差，一定程度上抵消了政府在其他方面的治理努力，也動(dòng)搖了社會(huì)成員賴以形成安全感的基石。只要“不作為”、“不問責(zé)”的現(xiàn)象存在，食品安全監(jiān)管方面的法規(guī)、法律再多，也無濟(jì)于食品安全的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。因此，嚴(yán)格問責(zé)，尤其是嚴(yán)格問責(zé)“一把手”，政府社會(huì)治理的這塊短板才有望補(bǔ)齊。

3、食品安全監(jiān)管中的政府信息披露角色

食品安全問題實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的信息不對(duì)稱現(xiàn)象。由于食品是一種“經(jīng)驗(yàn)性消費(fèi)品”，對(duì)于消費(fèi)者來說，食品供給者具有明顯的信息成本優(yōu)勢(shì)，他們之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。食品消費(fèi)者獲得食品安全信息的成本高昂，也不可能在購買食品時(shí)收集到所有相關(guān)的食品安全信息。并且，食品安全信息具有專業(yè)性、技術(shù)性特點(diǎn)，普通消費(fèi)者不具有收集、分析、判斷的能力，還有食品安全隱患需要較長的時(shí)間才能發(fā)現(xiàn)，如果需要消費(fèi)者自我鑒別，也不具有可操作性。普通消費(fèi)者提起食品安全訴訟，由于信息的不對(duì)稱，以及食品安全的舉證需要較強(qiáng)的專業(yè)性，必然會(huì)增加消費(fèi)者的訴訟成本，導(dǎo)致消費(fèi)者放棄訴訟和訴訟不能。因此，政府必須建立食品企業(yè)、食品供給者的信息公開機(jī)制，明確食品安全信息的披露主體、披露原則、披露要求和披露渠道等制度。政府應(yīng)強(qiáng)化食品安全信息化建設(shè)，搭建食品安全信息交換平臺(tái)，形成中央、地方、部門、行業(yè)、社會(huì)組織共同參與的食品安全信息公開機(jī)制，并逐步將信息公開機(jī)制法治化、制度化和常態(tài)化。政府應(yīng)及時(shí)提供充分、權(quán)威的食品安全的相關(guān)信息，盡量滿足消費(fèi)者的需要，以填補(bǔ)信息不對(duì)稱造成的漏洞，提高消費(fèi)者在食品消費(fèi)維權(quán)、訴訟方面的能力。

需要注意的是，信息披露機(jī)制還應(yīng)與獎(jiǎng)懲機(jī)制密切聯(lián)系。對(duì)假冒偽劣食品供給者和違規(guī)、瀆職的監(jiān)督者的懲罰不僅包括經(jīng)濟(jì)上的懲罰，還應(yīng)包括“聲譽(yù)”等非經(jīng)濟(jì)性懲罰，及時(shí)將相關(guān)信息公之于眾。同時(shí)，實(shí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)及檢測(cè)者實(shí)名公開制，讓消費(fèi)者充分了解所食用的食品是由誰來負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)督的，出現(xiàn)問題該起訴誰。通過這樣的方式，不僅使得那些違法者在食品行業(yè)里難以立足，在整個(gè)社會(huì)中聲名狼藉，而且使監(jiān)督機(jī)構(gòu)和檢測(cè)者也難咎其責(zé)。

4、食品安全監(jiān)管中的政府扶持培育角色

政府應(yīng)該扶持食品行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展，充分發(fā)揮其行業(yè)監(jiān)督者作用，促進(jìn)行業(yè)自律。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理說明，道德、信用等社會(huì)規(guī)范通過“社會(huì)嵌入”使人們注重聲譽(yù)效應(yīng)。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等非政府組織的建設(shè)。通過行業(yè)協(xié)會(huì)及其成員對(duì)于本行業(yè)內(nèi)部信息獲取的優(yōu)勢(shì)和專業(yè)性地位，形成食品行業(yè)內(nèi)部的約束監(jiān)督機(jī)制。還可以由權(quán)威的行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行相關(guān)質(zhì)量認(rèn)證，定期向消費(fèi)者公布相關(guān)信息和推薦優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，以及對(duì)不合格食品進(jìn)行曝光等，減少食品市場(chǎng)中的信息不對(duì)稱和不透明現(xiàn)象。而政府所要做的是加強(qiáng)對(duì)食品行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)范，如對(duì)其推薦的產(chǎn)品要進(jìn)行突擊檢驗(yàn)和抽查，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)要定期進(jìn)行資信評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公眾公布，及時(shí)取締、懲罰信譽(yù)差的行業(yè)協(xié)會(huì)等。

政府在食品監(jiān)管中無疑要起到主導(dǎo)的作用，但僅僅依靠政府的力量來監(jiān)督食品安全是不夠的，必須形成社會(huì)大監(jiān)管的模式，充分發(fā)揮各方的積極性和主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)管理方式的創(chuàng)新。一是充分發(fā)揮消費(fèi)者的作用。食品質(zhì)量的好壞最終要通過消費(fèi)者來檢驗(yàn)，消費(fèi)者可以通過舉報(bào)等形式發(fā)揮監(jiān)督作用。二是發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督作用。在美國，通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布食品安全信息十分普遍。美國聯(lián)邦政府專門設(shè)立了一個(gè)“政府食品安全信息門戶網(wǎng)站”。人們可以通過該網(wǎng)站鏈接到與食品安全相關(guān)的各個(gè)站點(diǎn)，查找到準(zhǔn)確、權(quán)威并更新及時(shí)的食品安全信息。我國目前民間網(wǎng)站發(fā)布食品安全信息的也有許多，但是由于缺少政府的參與，其公正性、權(quán)威性受到質(zhì)疑。政府要發(fā)揮應(yīng)有的作用，社會(huì)各界要積極參與，多管齊下，形成對(duì)食品監(jiān)管的良性互動(dòng)機(jī)制。

三、政府主導(dǎo)下的食品安全監(jiān)管的思路

食品安全的監(jiān)管問題，對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定、人民的健康具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前，我國食品安全的監(jiān)管暴露出極其嚴(yán)重的問題，也反映了當(dāng)前政府在食品安全監(jiān)管上的許多缺陷與不足。政府主導(dǎo)下的食品安全監(jiān)管的思路有以下幾個(gè)方面。

1、政府須整合食品監(jiān)管資源，建設(shè)統(tǒng)一高效的監(jiān)管部門

目前，食品安全的監(jiān)管采用“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的模式，政府在食品安全監(jiān)管中多部門分段監(jiān)管、各自為政的現(xiàn)象并未得到根本的改觀，監(jiān)管不力、效率低下的問題嚴(yán)重存在。因此，政府在食品安全中需要整合食品監(jiān)管資源，建立統(tǒng)一高效的監(jiān)管部門。在食品安全監(jiān)管中明確責(zé)任主體，加大監(jiān)管力度，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門的行動(dòng)，對(duì)食品生產(chǎn)、加工、流通、銷售的全過程進(jìn)行監(jiān)管，避免多部門分散管理而造成的工作漏洞和資源浪費(fèi)，消除相互爭(zhēng)利、推諉的弊端，在公正、及時(shí)、高效的監(jiān)管工作中樹立權(quán)威，取信于民。我國應(yīng)該借鑒歐美國家食品安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，成立專門的食品藥品管理局，由其統(tǒng)一負(fù)責(zé)實(shí)施我國整個(gè)食品藥品安全監(jiān)管工作。通過設(shè)立專門的部門，可以改變我國目前各個(gè)監(jiān)管部門權(quán)力分散、各自為政的現(xiàn)象，提高食品安全監(jiān)管的執(zhí)行力，遏制日益蔓延的食品安全危機(jī)。

2、政府須強(qiáng)化法治建設(shè)，維護(hù)法律的權(quán)威

完善的法律是政府執(zhí)法的依據(jù)和基礎(chǔ)，是執(zhí)法監(jiān)管的尺度，也是公眾權(quán)利的保證。從立法的角度來說，遏制食品領(lǐng)域的違法犯罪活動(dòng)，最根本的是要建立起一套行之有效的法律法規(guī)體系。例如，對(duì)問題食品的回收制度，對(duì)消費(fèi)者的賠償制度，對(duì)失職、瀆職部門的問責(zé)制度等等。這樣的司法政策能夠激活市場(chǎng)和社會(huì)內(nèi)在的矯正機(jī)制，也是優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境、穩(wěn)定社會(huì)秩序之本。當(dāng)前，我國食品安全法律法規(guī)的不完善，是食品安全事故頻發(fā)的重要原因之一。因此，一是加強(qiáng)《食品安全法》和相關(guān)配套法律的建設(shè)。加強(qiáng)各監(jiān)管部門的組織協(xié)調(diào)工作，明確細(xì)化各監(jiān)管部門的職能和范圍，明確責(zé)任，按照權(quán)責(zé)一致的原則，建立食品安全監(jiān)管責(zé)任制和責(zé)任追究制。完善政府監(jiān)管部門在食品安全監(jiān)管中的懲罰力度，增強(qiáng)執(zhí)行力。二是健全統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。由于我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，存在著四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系，導(dǎo)致了監(jiān)管的困難、混亂和重復(fù)，降低了政府的執(zhí)行力；有的食品安全標(biāo)準(zhǔn)過時(shí)陳舊，未與國際接軌，還有的標(biāo)準(zhǔn)缺失，對(duì)問題食品中的有害物質(zhì)沒有檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)或標(biāo)準(zhǔn)過低，往往國外先亮起食品安全的“紅燈”，國內(nèi)才匆忙應(yīng)對(duì)。所以，完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系已是當(dāng)務(wù)之急。三是依法行政。政府的公信力，表現(xiàn)為政府監(jiān)管部門能夠嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政。政府監(jiān)管部門必須做好表率作用，嚴(yán)格依照法律規(guī)定的權(quán)限程序行使權(quán)力，履行食品監(jiān)管職責(zé)。只有不斷完善政府監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范政府執(zhí)法人員的行為，才能維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，提高法律的公信力。

3、政府須劃分清晰的權(quán)利責(zé)任體系

權(quán)責(zé)不明是影響我國政府管理效果的重要原因，對(duì)于食品安全監(jiān)管，需要涉及到多部門之間的協(xié)調(diào)配合，選擇性、任意性的規(guī)范機(jī)制只會(huì)導(dǎo)致各個(gè)責(zé)任主體之間在問題出現(xiàn)以后互相推諉，難以找到明確的負(fù)責(zé)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，無法對(duì)其問責(zé)處罰，這就導(dǎo)致食品安全惡性事件屢禁不止。明確權(quán)責(zé)清晰的責(zé)任體系，是當(dāng)前食品安全監(jiān)管的首要任務(wù)。對(duì)于參與食品安全監(jiān)管的各個(gè)部門之間，進(jìn)行明確的分工，甚至在部門內(nèi)部將具體的職責(zé)落實(shí)到個(gè)人，明確的責(zé)任主體能夠使我們?cè)趩栴}出現(xiàn)之后及時(shí)做出應(yīng)對(duì)和反應(yīng)，并且嚴(yán)厲的懲罰制度能夠加強(qiáng)對(duì)食品安全的事前監(jiān)管，減少食品安全事故發(fā)生的機(jī)率。

4、政府須加強(qiáng)對(duì)第三部門的培育和支持

第三部門是指兩個(gè)相互聯(lián)系的主體之外的某個(gè)客體。包括獨(dú)立的監(jiān)督檢驗(yàn)和評(píng)估機(jī)構(gòu)等。加強(qiáng)對(duì)第三部門的培育和支持，是政府義不容辭的責(zé)任。第一，政府應(yīng)通過立法確定第三部門的法律地位。目前我國第三部門主體的數(shù)量有限，質(zhì)量不高，不能滿足對(duì)食品安全監(jiān)管的需求，并且我國第三部門的法律地位不高，沒有完全獨(dú)立的法律地位，在人事、業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)上受行政機(jī)關(guān)很大的限制。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，第三部門的監(jiān)管將成為食品安全監(jiān)管的重要力量，所以要大力發(fā)展第三部門，賦予其獨(dú)立的法律地位和法律人格，使他們能獨(dú)立地發(fā)揮作用，政府也要把具體的食品安全管理權(quán)限回歸給第三部門，使他們擁有準(zhǔn)公共權(quán)力，保障它們的獨(dú)立性、權(quán)威性、公正性；第二，政府培育體系完整的第三部門組織。第三部門組織是監(jiān)管食品安全的重要力量，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的作用，必須建立完整的組織體系，即建立制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)，食品安全的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，食品安全信用評(píng)估機(jī)構(gòu)，食品安全的信息收集、分析、披露機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)分工合作，相互獨(dú)立，相互配合，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全的監(jiān)管；第三，政府建立綜合性監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。綜合性監(jiān)管本質(zhì)是整合社會(huì)資源，利用整個(gè)社會(huì)的力量來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，即調(diào)動(dòng)政府立法、執(zhí)法、司法監(jiān)管、第三部門具體業(yè)務(wù)管理、媒體輿論監(jiān)督、個(gè)人的起訴監(jiān)督等，并利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，及時(shí)通報(bào)、發(fā)布食品安全的信息，實(shí)現(xiàn)在各監(jiān)管主體之間信息共享，降低公眾收集食品安全信息的成本。

[1]胡穎廉：政府監(jiān)管視野下的食品安全[J].行政管理改革，2011（9）.

[2]王月紅等：食品監(jiān)管中的政府失靈及其防范[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2009（7）.

[3]周小梅等：食品安全管制長效機(jī)制[M].中國經(jīng)濟(jì)出版社，2011.

[4]光明網(wǎng)評(píng)論員：食品安全監(jiān)管是社會(huì)治理成敗的檢測(cè)標(biāo)尺[EB/OL].http：//view.gmw.cn/2012-06/14/content_4350031.htm，2012-06-14.

[5]張鋒：食品安全須解決信息不對(duì)稱問題[EB/OL].http：//theory.southcn.com/c/2012-05/16/content_45531857.htm，2012-05-16.

（注：本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“健全食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體制研究”階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：10YJA630160。 ）