農(nóng)村社會管理體制改革創(chuàng)新的困境及對策

○文斌

農(nóng)村社會管理體制改革創(chuàng)新的困境及對策

○文斌

“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，提高社會管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系”，這是我國新時(shí)期改革和創(chuàng)新社會管理體制的要求。從一定意義上來說，社會管理體制的難點(diǎn)和基點(diǎn)在農(nóng)村，因而，推進(jìn)農(nóng)村社會管理體制的改革和創(chuàng)新尤為重要。隨著改革開放的不斷深化和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系發(fā)生深刻變化，農(nóng)村社會問題日益凸顯，如何轉(zhuǎn)變農(nóng)村社會管理理念，構(gòu)建適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的農(nóng)村社會管理新體制成了一個(gè)重大而緊迫的實(shí)踐課題。

一、當(dāng)前農(nóng)村社會管理體制存在的突出問題

當(dāng)前，我國農(nóng)村社會管理模式是政府與社會高度合一的集中管理模式。這種管理模式導(dǎo)致農(nóng)村缺乏自我管理和自我發(fā)展的能力，最終影響到農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。就農(nóng)村社會管理體制存在的問題而言，主要體現(xiàn)在農(nóng)村社會管理主體權(quán)威弱化、“鄉(xiāng)政村治”造成權(quán)力運(yùn)行中的體制摩擦、農(nóng)民協(xié)同參與社會管理意識薄弱等方面。

（一）農(nóng)村社會管理主體權(quán)威日漸弱化

新中國成立后至黨的十一屆三中全會期間，經(jīng)過不斷的探索，逐漸形成了以基層政府管理為核心、以高度集中的權(quán)力組織體系為紐帶的一種農(nóng)村社會管理體制。隨著改革開放的深化，由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型加速推進(jìn)，社會的民主意識和法制觀念不斷增強(qiáng)，傳統(tǒng)的高度集中的魅力型農(nóng)村社會管理體制的權(quán)威基礎(chǔ)不斷受到削弱，農(nóng)村的自我管理、自我維權(quán)意識、自我服務(wù)能力不斷提高，基層政府管理權(quán)威的弱化，社會管理的難度增加，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會動員能力銳減，導(dǎo)致基層政府對基層社會管理能力減弱，農(nóng)村改革和發(fā)展內(nèi)生驅(qū)動力不足。一方面，由于基層政府管理權(quán)威的削弱，農(nóng)村組織的自由度增大且社會組織化程度低，出現(xiàn)了一些新的問題，特別是近年來的群體性事件，給農(nóng)村社會的穩(wěn)定與和諧帶來沖擊和挑戰(zhàn)；另一方面，在基層社會管理主體權(quán)威弱化的同時(shí)，行使村務(wù)管理權(quán)力的村委會也出現(xiàn)一定程度的信任危機(jī)，村委會自身出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)渙散和功能退化等問題。如“江西上饒市廣豐縣橫山鎮(zhèn)山頭村村主任夏劍波，長期在外省包工程，而將公章交由其父母保管”。這種“空巢”村委會和公章管理的混亂，反映了當(dāng)?shù)鼗鶎訖?quán)力監(jiān)管明顯存在漏洞，也體現(xiàn)了農(nóng)民群眾對村委會認(rèn)同度和信任度不充分，直接影響了社會管理職能的發(fā)揮。基層社會管理主體權(quán)威弱化，直接導(dǎo)致黨和政府的路線、方針、政策、政令等難以通過基層社會管理體制得到貫徹執(zhí)行，也影響了黨對農(nóng)村的政治領(lǐng)導(dǎo)。

（二）“鄉(xiāng)政村治”造成權(quán)力運(yùn)行中的體制摩擦

“鄉(xiāng)政村治”作為我們現(xiàn)行的農(nóng)村社會管理制度，對維護(hù)農(nóng)村社會的和諧和推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展起到了很大的作用。所謂“鄉(xiāng)政村治”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府按照有關(guān)法律法規(guī)要求，依法行政；而村委會作為村民自治組織依法自治，這種體制的核心就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但由于村委會公信力和認(rèn)同度的下降，其自治管理權(quán)威弱化，在農(nóng)村社會管理中無法發(fā)揮出應(yīng)有的職能和作用。從實(shí)踐層面上看，“鄉(xiāng)政村治”運(yùn)行中也暴露出了矛盾與問題。2010年10月修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特殊性，導(dǎo)致這種“鄉(xiāng)政村治”關(guān)系發(fā)展呈現(xiàn)非線性的特征。主要體現(xiàn)在兩方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是國家政權(quán)體系的最低端，是地方經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的直接管理者和推動者，對農(nóng)村工作行使行政管理和公共服務(wù)的職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的全面性，片面地強(qiáng)調(diào)了對基層社會的直接領(lǐng)導(dǎo)和行政干預(yù)，忽視了對農(nóng)村自治組織的扶持和指導(dǎo)；二是由于農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變遷，農(nóng)村社會組織實(shí)體性增強(qiáng)，農(nóng)村專業(yè)合作組織自主性加強(qiáng)，一定程度上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政和宏觀指導(dǎo)不重視，導(dǎo)致了“鄉(xiāng)政”與“村治”關(guān)系的脫節(jié)。“鄉(xiāng)政村治”造成的權(quán)力運(yùn)行體制摩擦將一定范圍和一定時(shí)期內(nèi)長期存在，因此厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村自治組織的關(guān)系顯得尤為重要，特別是在創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制中，必須明確基層社會管理主體的職責(zé)，以便充分發(fā)揮兩方面的積極性。

（三）農(nóng)民組織化程度偏低，社會協(xié)同管理意識薄弱

黨中央提出要構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的四位一體的社會管理格局。社會協(xié)同是社會管理體制中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。相對城市而言，農(nóng)村發(fā)展相對滯后，農(nóng)村社會是一個(gè)相對弱勢的社會，農(nóng)村的利益表達(dá)和利益訴求渠道有待進(jìn)一步完善，這在一定程度上影響了農(nóng)村社會管理協(xié)同體系的建設(shè)。我國農(nóng)村有近2.5億農(nóng)戶、近4萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近70萬個(gè)行政村。有關(guān)調(diào)查資料顯示，目前我國農(nóng)民合作組織的數(shù)量雖已超過15萬個(gè)，農(nóng)民專業(yè)協(xié)會約占65%，專業(yè)合作社約占35%，但參加合作組織的農(nóng)戶僅有2363萬戶，占全國總農(nóng)戶數(shù)的9.8%。雖然近年來，農(nóng)民維權(quán)意識覺醒，有些地方成立了一些專業(yè)合作組織，但是由于組織成員單一、組織規(guī)模較小、穩(wěn)定性差及博弈能力低，其社會管理作用發(fā)揮不充分。由于受現(xiàn)有政治體制的限制及教育落后等因素的制約,部分農(nóng)民民主管理意識淡薄，農(nóng)村民主管理的積極性和創(chuàng)造性得不到發(fā)揮，影響和制約了農(nóng)村社會管理的科學(xué)化水平。

二、新時(shí)期改革和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制的路徑

農(nóng)村社會管理體制改革與創(chuàng)新的根本目的是為了適應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和全面建設(shè)小康社會的需要，促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。當(dāng)前農(nóng)村社會管理體制改革要從解決當(dāng)前的農(nóng)村民生問題入手，建立與完善農(nóng)村社會管理多元主體的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會流動機(jī)制，建立健全農(nóng)村社會矛盾糾紛預(yù)警調(diào)處機(jī)制，不斷完善具有中國特色的農(nóng)村社會保障機(jī)制，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。

（一）建立與完善農(nóng)村社會管理多元主體的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制

“善治”就是公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)是政府通過與公民平等溝通、共同協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、確立共同目標(biāo)等方式實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。它要求政府在有限政府和責(zé)任政府理念下重塑政府，增強(qiáng)社會管理能力，加強(qiáng)對社會組織的引導(dǎo)和監(jiān)督，在積極協(xié)作和良性互動中實(shí)現(xiàn)利益最大化的公共管理。農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新應(yīng)樹立“善治”理念，建立和完善社會管理多元主體的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。

一是加大黨組織和地方政府對農(nóng)村社會組織的培育、扶持和監(jiān)督力度。從我國農(nóng)村社會管理的實(shí)際來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府無疑是社會管理的主體力量，這也就要求基層黨組織在加強(qiáng)自身建設(shè)的同時(shí)，對其他社會組織和自治組織加以培育和引導(dǎo)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的要求，集中精力定方向、謀大事、出思路、管干部，確保黨的路線方針政策全面、正確貫徹落實(shí)。建立和完善黨委定期研究黨建工作、理論學(xué)習(xí)、交流工作等制度。通過經(jīng)常開展集中學(xué)習(xí)、經(jīng)驗(yàn)交流活動，進(jìn)一步激發(fā)班子成員競相學(xué)習(xí)、比學(xué)趕超的熱情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推行服務(wù)群眾來訪“首問責(zé)任制”、“責(zé)任追究制”等措施。嚴(yán)格執(zhí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和民主集中制，積極開展領(lǐng)導(dǎo)班子的談心活動，營造互相信任、互相支持、互相補(bǔ)臺的良好氛圍，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)班子整體功能，建成堅(jiān)強(qiáng)有力的農(nóng)村社會管理領(lǐng)導(dǎo)集體。另一方面，要充分發(fā)揮農(nóng)村社會組織在農(nóng)村社會管理、構(gòu)建農(nóng)村和諧中的積極作用，鼓勵(lì)支持農(nóng)村自治組織和社會自治參與農(nóng)村社會管理，特別是參與農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)工作?；鶎诱迩逭c農(nóng)村社會組織的關(guān)系，堅(jiān)持“引導(dǎo)不領(lǐng)導(dǎo)，扶持不干預(yù)”原則，保持農(nóng)村社會組織的相對獨(dú)立性。加大政府對農(nóng)村社會組織的財(cái)政、稅收、信貸支持力度。發(fā)揮這些組織在維護(hù)社會穩(wěn)定中的積極作用，加強(qiáng)基層政府對農(nóng)村組織的引導(dǎo)、組織和監(jiān)管，逐步把農(nóng)村社會組織培育成介于農(nóng)民與政府之間的“第三部門”，發(fā)揮農(nóng)村社會組織在加強(qiáng)社會管理中的橋梁與紐帶作用。

二是發(fā)揮社會組織的協(xié)同作用。美國學(xué)者指出：在社會生活管理領(lǐng)域，政府和社會組織的關(guān)系不僅僅是相互補(bǔ)充，更重要是互助合作，在公共管理和公共服務(wù)兩者間的高度協(xié)作是非常重要的。也就是說，在農(nóng)村社會管理的大格局中，既要充分體現(xiàn)黨和政府在社會管理中的主體地位，同時(shí)也要發(fā)揮農(nóng)村自治組織和社會組織的社會協(xié)同作用。通常意義來說，社會組織的協(xié)同度是衡量一個(gè)國家和社會現(xiàn)代文明程度的重要標(biāo)識。社會組織發(fā)達(dá)的地區(qū)，社會協(xié)同程度也高，也就有發(fā)達(dá)的公民社會。在全面建設(shè)小康社會，加速推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的新的歷史時(shí)期，更要注重和發(fā)揮農(nóng)村社會組織在社會管理中的橋梁紐帶作用，積極反映農(nóng)民的利益需求，配合支持政府公共管理行為和公共服務(wù)。在與基層政府的協(xié)作中，社會組織要通過對政府決策和執(zhí)行過程的參與，增加政府決策的透明度和對社會公開程度，不斷推進(jìn)政府決策的科學(xué)化，防止盲目決策帶來的資源浪費(fèi)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共利益的最大化。

（二）建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會流動機(jī)制

社會流動是一個(gè)社會學(xué)概念，指社會成員從一種社會地位向另一種社會地位、從一種職業(yè)向另一種職業(yè)的轉(zhuǎn)變。它是社會結(jié)構(gòu)自我調(diào)節(jié)的機(jī)制之一，合理的社會流動能夠促進(jìn)不同社會階層的交流，激發(fā)人的積極性，從而保持社會階層的合理結(jié)構(gòu)和社會的良性運(yùn)行。由于受歷史和體制等因素的影響，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一定程度上造成農(nóng)村人才、資源、生產(chǎn)要素等在社會流動中不暢通，使城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)差距呈擴(kuò)大趨勢。建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會流動機(jī)制，是改革和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理機(jī)制的重要保障。

多年來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，致使城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)差距越拉越大。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求，其立足點(diǎn)在于改變當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)戶籍制度改革步伐。改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，由原來單一從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)林牧副漁現(xiàn)代綜合農(nóng)業(yè)發(fā)展，出現(xiàn)了大量的農(nóng)村剩余勞動力，據(jù)有關(guān)部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，目前我國農(nóng)村富余勞動力規(guī)模大、增速快、數(shù)量大，農(nóng)村剩余勞動力數(shù)量在1.5億以上，而且，農(nóng)村剩余勞動力以每年1000萬到1300萬的速度增長。由于長期城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)民無法享受社會發(fā)展所帶來的成果，農(nóng)村剩余勞動力的大轉(zhuǎn)移給社會管理帶來很多問題與挑戰(zhàn)。政府作為社會管理主體，應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村剩余勞動力流動加強(qiáng)管理，妥善解決富余勞動力的就業(yè)、教育、社會保障問題，逐步取消影響和制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制性障礙，切實(shí)保障廣大農(nóng)民群眾的切身權(quán)益。

（三）建立健全農(nóng)村社會矛盾糾紛預(yù)警調(diào)處機(jī)制

“利益關(guān)系是一切社會關(guān)系的基礎(chǔ)。社會和諧的核心在于利益關(guān)系的和諧”。從一定意義來說，社會管理的過程就是化解社會矛盾實(shí)現(xiàn)社會和諧的過程。因此，正確處理農(nóng)村社會矛盾，建立健全利益糾紛預(yù)警調(diào)處機(jī)制是創(chuàng)新農(nóng)村社會管理機(jī)制的關(guān)鍵一環(huán)。

一是要建立農(nóng)村社會矛盾輿情匯集預(yù)警機(jī)制。社會輿情是社會民情的晴雨表。近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會矛盾糾紛已經(jīng)擴(kuò)展到社會經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。在農(nóng)村承包、村務(wù)財(cái)務(wù)管理、土地征用補(bǔ)償、房屋宅基地使用等方面矛盾糾紛日益突出。首先，要組織力量負(fù)責(zé)收集農(nóng)村社會矛盾輿情，對所收集的社會輿情進(jìn)行歸類整理、分析研究，并作為黨和政府制定政策的重要依據(jù)，堅(jiān)持從抓早、抓小、抓苗頭入手，切實(shí)把預(yù)測工作做到防范之前，把預(yù)防工作放到調(diào)處之前，把調(diào)處工作做到激化之前，強(qiáng)化工作的針對性和實(shí)效性。充分發(fā)揮綜治信息平臺作用，建立綜治信息穩(wěn)定工作臺賬，及時(shí)掌握輿情信息，找出矛盾糾紛的根源和癥結(jié)，做到有問題及時(shí)報(bào)告，及時(shí)解決。其次，要暢通農(nóng)民群眾利益表達(dá)和利益訴求的渠道和機(jī)制。通過座談、調(diào)研、接訪等多種形式了解群眾最關(guān)心最迫切的利益問題，形成農(nóng)村利益表達(dá)和利益訴求的長效機(jī)制。進(jìn)一步完善社會矛盾化解機(jī)制，深化涉穩(wěn)突出問題排查調(diào)處，完善“大調(diào)解”工作體系，全力維護(hù)和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。再次，建立和完善社會決策的科學(xué)化機(jī)制。通過充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的集體智慧，力求做到?jīng)Q策群眾知情、決策群眾評議、決策群眾認(rèn)可的有機(jī)統(tǒng)一。

二是要完善農(nóng)民利益表達(dá)和利益協(xié)商機(jī)制。農(nóng)村公共政策和公共產(chǎn)品的供給應(yīng)以解決利益矛盾為落腳點(diǎn)，特別要妥善解決農(nóng)民群眾反映最突出的、最直接的利益問題，建立廣泛而有效的利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，把群眾利益訴求納入理性化、法制化、制度化的軌道，讓廣大農(nóng)民群眾共享改革和發(fā)展的成果。堅(jiān)持協(xié)同與參與相結(jié)合，化解社會矛盾、促進(jìn)社會公正。通過深入開展“領(lǐng)導(dǎo)干部接待日”等活動，搭建領(lǐng)導(dǎo)與群眾的對話平臺，較好地密切黨和政府同人民群眾的聯(lián)系，有效化解群眾的上訪問題，推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。加強(qiáng)村民自治組織的建設(shè)，使自治組織真正代表村民利益、表達(dá)村民利益，充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，規(guī)范社會行為。

（四）不斷完善具有中國特色的農(nóng)村社會保障機(jī)制

當(dāng)務(wù)之急是要建立健全農(nóng)村社會保障的資金籌措機(jī)制。建立健全社會保障資金籌措機(jī)制，是進(jìn)一步完善社會保障體系的基礎(chǔ)保證，也是深化社會保障制度改革的關(guān)鍵舉措。根據(jù)世界各國和地區(qū)發(fā)展社會保障制度的經(jīng)驗(yàn)顯示，全世界絕大部分國家城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資模式基本上是由政府撥款或由政府和單位出大頭、受保人出小份的模式。加大社會保障投入，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府履行社會管理和公共服務(wù)職能的重要體現(xiàn)，是構(gòu)建和諧社會的重要舉措，是維護(hù)和發(fā)展人民群眾根本利益的實(shí)際行動。按照黨的十七大提出的多渠道籌措和積累社會保障基金的要求，各級政府和有關(guān)部門要認(rèn)真貫徹中央和省委、省政府的部署，認(rèn)真研究采取切實(shí)有效措施，多管齊下健全社會保障資金籌措機(jī)制，加快建立比較完善的基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)和工傷、生育等城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)體系，努力構(gòu)筑以最低生活保障、被征地人員基本生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村五保對象和城鎮(zhèn)“三無”人員集中供養(yǎng)、貧困家庭子女助學(xué)等為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)社會救助體系，讓最廣大農(nóng)民群眾共享改革和發(fā)展的成果。主要辦法有：一是對社會統(tǒng)籌的基本社會保險(xiǎn)部分實(shí)行強(qiáng)制征繳；二是加大財(cái)政對社保投入比例，改變目前用于社保的財(cái)政支出份額偏低的狀況；三是構(gòu)建健全的社會保障管理體制、監(jiān)督機(jī)制、實(shí)施機(jī)制，規(guī)范基金管理，確?；鸢踩?/p>

（作者單位 湖南省懷化市委黨校）

（責(zé)任編輯 崔光勝）