區(qū)域水功能區(qū)限制納污指標(biāo)與水質(zhì)達(dá)標(biāo)率確定初探

張 洪，季友玉，李合海

(1.山東省臨沂水文水資源勘測(cè)局，山東 臨沂276002;2.山東省臨沂市蘭山區(qū)水務(wù)局，山東 臨沂276000)

區(qū)域水功能區(qū)限制納污指標(biāo)與水質(zhì)達(dá)標(biāo)率確定初探

張 洪1，季友玉2，李合海1

(1.山東省臨沂水文水資源勘測(cè)局，山東 臨沂276002;2.山東省臨沂市蘭山區(qū)水務(wù)局，山東 臨沂276000)

為實(shí)施水功能區(qū)限制納污紅線，嚴(yán)格控制以行政區(qū)域?yàn)閱卧娜牒优盼劭偭?，是?dāng)前面臨的重要課題和技術(shù)難點(diǎn)。通過(guò)對(duì)水功能區(qū)限制納污紅線管理風(fēng)險(xiǎn)的分析，以臨沂試點(diǎn)為例，初步以區(qū)域水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為考核依據(jù)，核減下一年度縣區(qū)地表水用水指標(biāo)，并以限制納污指標(biāo)為輔助控制指標(biāo)。本文著重探討在沒(méi)有縣級(jí)水功能區(qū)劃的情況下，如何將一個(gè)跨縣區(qū)的水功能區(qū)COD、氨氮指標(biāo)客觀、公正地分配到相關(guān)縣區(qū);探討在沒(méi)有縣界水質(zhì)目標(biāo)的情況下，如何處理好上下游水質(zhì)達(dá)標(biāo)率的責(zé)任考核問(wèn)題，使流域與行政區(qū)域，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率與納污控制指標(biāo)相銜接。

區(qū)域水功能區(qū);限制納污;水質(zhì)達(dá)標(biāo)率

最嚴(yán)格水資源管理制度是圍繞《水法》設(shè)定的用水總量控制制度來(lái)設(shè)立的。在國(guó)內(nèi)、國(guó)外是一個(gè)嶄新的難度大的重要研究課題。

實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，要達(dá)到三個(gè)目標(biāo):一是水資源嚴(yán)重短缺的需要，通過(guò)實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，最終使有限的水資源保障經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展;二是政府改革和社會(huì)管理改革的需要，最終目的是水利部門(mén)作為最基礎(chǔ)的資源管理部門(mén)社會(huì)地位的確立;三是水資源目前管理形勢(shì)的需要，最終目的是要實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的水資源管理制度。重點(diǎn)和難點(diǎn)是“總量控制、增量嚴(yán)管、綜合考核”。

建立最嚴(yán)格的水資源管理制度，對(duì)年度用水總量、用水效率和水功能區(qū)納污容量嚴(yán)格實(shí)行“紅線”管理，充分發(fā)揮“三條紅線”的“硬約束”作用，以用水許可制度為總抓手，引導(dǎo)各地改善用水方式，提高用水效率，發(fā)展節(jié)水經(jīng)濟(jì)，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，以水資源的可持續(xù)利用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

通過(guò)水功能區(qū)限制納污與達(dá)標(biāo)率的監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)分配水量指標(biāo)核減、計(jì)算水污染折合水量、界定區(qū)界間污染通量等基本考核，而取用水水量、用水效率的紅線的作用，從一定程度上又促進(jìn)水功能區(qū)限制納污總量控制的效果，“三條紅線”應(yīng)互相聯(lián)系、互相促進(jìn)、互相制約，互相銜接，并相輔相成。

1 區(qū)域水功能區(qū)概念

區(qū)域水功能區(qū)是指為滿(mǎn)足最嚴(yán)格水資源管理制度水功能區(qū)限制納污紅線的需求，圍繞水資源的配置、節(jié)約和保護(hù)，根據(jù)水資源的自然條件、功能要求、開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀，按照流域綜合規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，在相應(yīng)行政區(qū)域(市或縣)所轄的相應(yīng)水域，按其主導(dǎo)功能劃定、執(zhí)行相應(yīng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行區(qū)域年度達(dá)標(biāo)率考核的特定區(qū)域。

2 水功能區(qū)限制納污紅線管理風(fēng)險(xiǎn)分析

對(duì)水功能區(qū)限制納污紅線劃定方法和管理過(guò)程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行多情景歸類(lèi)分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策措施。

2.1 風(fēng)險(xiǎn)分析

1)分析設(shè)計(jì)頻率本身遭遇了超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。

2)分析作為限制納污指標(biāo)劃定的污染物不超標(biāo)，其他污染物超標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。

3)分析納污能力計(jì)算誤差引起水功能區(qū)水質(zhì)超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。即出現(xiàn)納污控制指標(biāo)達(dá)標(biāo)，但水質(zhì)不達(dá)標(biāo);納污控制不達(dá)標(biāo)，但水質(zhì)達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象。

入河排污口核查和監(jiān)測(cè)的全面性不足，點(diǎn)源和面源污染物入河量資料難以實(shí)測(cè)到，監(jiān)測(cè)到的部分入河排污口并不直接進(jìn)入水功能區(qū)，實(shí)際入河污染物量較難確定，限制納污指標(biāo)的管理存在難度。不少的水功能區(qū)監(jiān)測(cè)不到排污，但水質(zhì)不達(dá)標(biāo)。輔助評(píng)價(jià)用的各縣區(qū)點(diǎn)源、面源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況等調(diào)查統(tǒng)計(jì)基本資料搜集有很大的難度。

2.2 降低風(fēng)險(xiǎn)的措施

1)針對(duì)設(shè)計(jì)頻率本身遭遇了超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，需提供多方案設(shè)計(jì)保證率納污能力計(jì)算成果，對(duì)季節(jié)性河流需根據(jù)水功能徑流的年內(nèi)變化情況，提出逐月納污能力計(jì)算成果。

2)針對(duì)紅線劃定水質(zhì)指標(biāo)不超標(biāo)，其他水質(zhì)指標(biāo)超標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，需制定具體的水質(zhì)監(jiān)測(cè)規(guī)劃，提出對(duì)某些特定入河排口排放的特定污染物監(jiān)控方案。

3)針對(duì)納污能力計(jì)算誤差引起水功能區(qū)水質(zhì)超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行多模型比對(duì)和模型的驗(yàn)證實(shí)驗(yàn)。加大入河排污口的核查和監(jiān)測(cè)尤為必要。

因此，限制納污指標(biāo)可操作性難度大，需要以水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為考核管理的主要依據(jù)。在沒(méi)有縣界水質(zhì)目標(biāo)的情況下，處理好上下游水質(zhì)達(dá)標(biāo)率的責(zé)任考核問(wèn)題，是關(guān)系到納污控制紅線管理的成敗，綜合考慮納污控制指標(biāo)和水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率，以年度水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為主，限制納污達(dá)標(biāo)為輔助，使流域與行政區(qū)域，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率與納污控制指標(biāo)相銜接。把管理風(fēng)險(xiǎn)降低到較小。

從風(fēng)險(xiǎn)管理分析可看出，水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)與區(qū)域年度水質(zhì)達(dá)標(biāo)率指標(biāo)是水功能區(qū)限制納污紅線有效管理的兩個(gè)最基本的要素和指標(biāo)。限制納污分配和水質(zhì)達(dá)標(biāo)率確定的目的就是核定年度地表水用水總量指標(biāo)、計(jì)算污染物通量和污染物折合水量等。

3 區(qū)域水功能區(qū)限制納污指標(biāo)分配

3.1 限制納污指標(biāo)

限制納污量(入河控制量)是以水域納污能力為基礎(chǔ)，根據(jù)區(qū)域和流域的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)劃和水體功能要求確定，它可以等于或小于納污能力，但不能超過(guò)納污能力。

制定水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)，是以水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)作為水資源保護(hù)和水功能區(qū)監(jiān)督管理的重要抓手，嚴(yán)格控制主要污染物入河總量，系統(tǒng)建立以水體功能保障為目標(biāo)，以總量控制為核心，統(tǒng)籌水量、水質(zhì)的區(qū)域和流域水資源保護(hù)綜合監(jiān)管體系，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)等手段，建立健全考核制度，著力解決水污染等影響水資源可持續(xù)利用的突出問(wèn)題，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)以好又快發(fā)展。限制納污指標(biāo)的計(jì)算是以功能區(qū)的納污能力分析結(jié)果和該功能區(qū)的現(xiàn)狀納污量、污水達(dá)標(biāo)排放量來(lái)確定功能區(qū)的入河排污控制量。

3.2 區(qū)域指標(biāo)的分配

進(jìn)入某一個(gè)水功能區(qū)排污口的性質(zhì)和途徑復(fù)雜，特別是臨沂轄區(qū)水系豐富，溝渠交錯(cuò)，存在跨縣區(qū)污水排放的情形。在沒(méi)有更適宜的分配辦法前，可綜合考慮現(xiàn)狀污染物排放量、所在縣區(qū)的GDP、流域面積、河流長(zhǎng)度等因素，臨沂的做法是根據(jù)所在縣區(qū)的流域面積和GDP兩個(gè)重要因素進(jìn)行縣區(qū)COD、氨氮指標(biāo)分配，兩者各占50%的份值或額度，流域面積和GDP兩個(gè)因素均具有自然和客觀屬性。不考慮現(xiàn)狀排放量的原因是有關(guān)縣區(qū)存在“少排放或不排放吃虧”的現(xiàn)象。方法的合理性有待檢驗(yàn)和完善。

利用流域面積和GDP兩個(gè)重要因素，可以從宏觀上把握區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀、未來(lái)、結(jié)構(gòu)調(diào)整等狀況。既要考慮現(xiàn)在的實(shí)際納污狀況，又要公平合理地照顧環(huán)境效益突出、污染排放量小的縣區(qū)。

4 區(qū)域水功能區(qū)年度達(dá)標(biāo)率確定

4.1 水質(zhì)年度達(dá)標(biāo)與主要超標(biāo)項(xiàng)目界定

單次水功能區(qū)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)根據(jù)水功能區(qū)管理目標(biāo)規(guī)定的評(píng)價(jià)內(nèi)容進(jìn)行。對(duì)規(guī)定了水質(zhì)類(lèi)別管理目標(biāo)的水功能區(qū)進(jìn)行水質(zhì)類(lèi)別達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)。所有參評(píng)水質(zhì)項(xiàng)目均滿(mǎn)足水質(zhì)類(lèi)別管理目標(biāo)要求的水功能區(qū)為水質(zhì)達(dá)標(biāo)水功能區(qū);有任何一項(xiàng)不滿(mǎn)足水質(zhì)類(lèi)別管理目標(biāo)要求的水功能區(qū)為水質(zhì)不達(dá)標(biāo)水功能區(qū)。

年度水功能區(qū)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)，在各水功能區(qū)單次達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)成果基礎(chǔ)上進(jìn)行。在年度內(nèi)，達(dá)標(biāo)率不小于80%的水功能區(qū)為年度達(dá)標(biāo)水功能區(qū)。年度超標(biāo)項(xiàng)目是根據(jù)水質(zhì)項(xiàng)目水期或年度的超標(biāo)率確定。年度超標(biāo)率大于20%的項(xiàng)目為年度超標(biāo)項(xiàng)目。將超標(biāo)項(xiàng)目按超標(biāo)率由高到低排序，列前三位者為年度主要超標(biāo)項(xiàng)目。

4.2 年度達(dá)標(biāo)率確定方法

主要參照臨沂市區(qū)域水功能區(qū)限制納污達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)、區(qū)域水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率分析、流域面積、跨區(qū)排污溝分布以及上下游水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)狀況等成果綜合確定某一水功能區(qū)相關(guān)的達(dá)標(biāo)或不達(dá)標(biāo)縣區(qū)，納入用水量核定考核。

對(duì)于水功能區(qū)隸屬一個(gè)縣區(qū)的，達(dá)標(biāo)和不達(dá)標(biāo)的均計(jì)入縣區(qū)考核。對(duì)于跨縣區(qū)的水功能區(qū)，達(dá)標(biāo)的水功能區(qū)個(gè)數(shù)計(jì)入相關(guān)縣區(qū)。不達(dá)標(biāo)的并監(jiān)測(cè)到有排污行為的縣區(qū)為該功能區(qū)不達(dá)標(biāo)縣區(qū)，計(jì)入考核，無(wú)排污的不計(jì)入不達(dá)標(biāo)考核統(tǒng)計(jì)。經(jīng)調(diào)查，入河排污口未監(jiān)測(cè)到但實(shí)際有排污的縣區(qū)，致使水功能區(qū)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的，計(jì)入考核，無(wú)實(shí)際排污的暫不計(jì)入不達(dá)標(biāo)考核。對(duì)于均無(wú)排污行為，但功能區(qū)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的，追溯上游相鄰的水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況，上游水功能區(qū)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)且上游相鄰縣COD、氨氮入河排放量有任一項(xiàng)超過(guò)限制納污指標(biāo)的，致使下游水質(zhì)受到污染影響而不達(dá)標(biāo)的，該不達(dá)標(biāo)功能區(qū)計(jì)入上游相鄰縣考核。確因水力要素、水文地質(zhì)等自然因素導(dǎo)致的水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，如地下水高濃度的硝酸鹽氮滲入到河流，導(dǎo)致地表水水源地水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的，暫不在區(qū)域考核范圍內(nèi)，可以通過(guò)工程等措施解決。

隨著市級(jí)水功能區(qū)劃的開(kāi)展，達(dá)標(biāo)率確定辦法和賠償機(jī)制將會(huì)調(diào)整。(當(dāng)上游來(lái)水水質(zhì)超出水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)，導(dǎo)致下游水功能區(qū)水體功能降低時(shí)，計(jì)入上游行政區(qū)不達(dá)標(biāo)考核。當(dāng)上游來(lái)水水質(zhì)超出水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)，未導(dǎo)致下游水功能區(qū)水體功能降低時(shí)，可計(jì)算行政區(qū)間污染物通量，具體制定賠償機(jī)制)。

4.3 達(dá)標(biāo)率考核依據(jù)

《山東省用水總量控制管理辦法》(省政府227號(hào)令)第十五條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水功能區(qū)和地下水的監(jiān)督管理，嚴(yán)格控制入河湖排污總量，限制或者禁止開(kāi)采超采區(qū)地下水。造成水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率降低或者水文地質(zhì)環(huán)境惡化的，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)核減責(zé)任區(qū)域下一年的年度用水控制指標(biāo)”。根據(jù)其他有關(guān)規(guī)定和要求，結(jié)合“十二五”期間水功區(qū)達(dá)標(biāo)率目標(biāo)，對(duì)造成水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率下降和達(dá)標(biāo)率不足60%的區(qū)域，核減下年度地表水用水控制指標(biāo)，核減幅度根據(jù)達(dá)標(biāo)率的不同而有所區(qū)別。

5 結(jié)語(yǔ)

目前水功能區(qū)限制納污紅線劃定的最小基本單元是水功能區(qū)。區(qū)劃成果執(zhí)行的是省政府批準(zhǔn)的《山東省水功能區(qū)區(qū)劃》，功能區(qū)長(zhǎng)度較長(zhǎng)，跨縣區(qū)的水功能區(qū)較多，給縣區(qū)限制納污指標(biāo)分配、區(qū)域水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率評(píng)價(jià)、各縣區(qū)用水量核減等造成難度，缺乏可操作性。開(kāi)展市地級(jí)水功能區(qū)區(qū)劃，對(duì)一定流域面積以上的河流進(jìn)行劃分，并配套相應(yīng)的法規(guī)辦法，經(jīng)地方政府批準(zhǔn)后實(shí)施，可在一定程度上解決跨區(qū)域水功能區(qū)水質(zhì)考核問(wèn)題。

進(jìn)入某一個(gè)水功能區(qū)排污口的性質(zhì)和途徑復(fù)雜，特別是區(qū)域內(nèi)水系豐富，溝渠交錯(cuò)，多存在跨縣區(qū)、跨流域污水排放的情形。建立以區(qū)域水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為主要考核依據(jù)，以限制納污指標(biāo)為輔助控制指標(biāo)的評(píng)價(jià)和管理體系，是實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格水資源管理制度的基本要求，是實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)限制納污紅線的有效途徑。如何分配和考核限制納污控制指標(biāo)，如何確定區(qū)域水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率，是今后一段時(shí)間內(nèi)需要深層次探討和研究的問(wèn)題。

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1004－1184(2012)03－0097－02

2012－02－03

張洪(1971－)，男，山東泰安人，工程師，主要從事水文測(cè)驗(yàn)與管理工作。