地下水資源可持續(xù)利用的制度架構(gòu)——以華北平原為例

王樹強(qiáng)

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島266100)

地下水資源可持續(xù)利用的制度架構(gòu)
——以華北平原為例

王樹強(qiáng)

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島266100)

在水資源日益成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的今天，地下水資源由于其分布廣泛、水質(zhì)純凈、開采方便等特點(diǎn)被過(guò)度開采，華北平原是我國(guó)地下水開采最嚴(yán)重的地區(qū)。針對(duì)華北平原地下水資源利用現(xiàn)狀與存在問(wèn)題，從而看到加強(qiáng)地下水資源保護(hù)的緊迫性，要建立健全地下水資源管理的制度法規(guī)。把行政法中的許可證制度、經(jīng)濟(jì)刺激制度，環(huán)境法中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、信息公開制度引入到地下水的管理與保護(hù)之中，為實(shí)現(xiàn)地下水資源的可持續(xù)利用提供更全面的制度架構(gòu)。

地下水;華北平原;制度架構(gòu)

0 引言

地下水資源是水循環(huán)的重要組成部分，是一種寶貴自然資源，同時(shí)也是人類生產(chǎn)和生活中不可缺少的物質(zhì)基礎(chǔ)。地下含水層具有較大的調(diào)蓄能力，水量穩(wěn)定，在水資源中日益顯示其重要性。我國(guó)北方干旱半干旱地區(qū)，沿海城鎮(zhèn)和缺水山區(qū)，地下水已成為工農(nóng)業(yè)，畜牧業(yè)和居民生活用水的重要供水水源，它給國(guó)民經(jīng)濟(jì)提供了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。但是由于地下水的過(guò)度可采，其水量和水質(zhì)所存在的日益嚴(yán)重的危機(jī)，已成為眾所關(guān)注的全球性重大問(wèn)題之一。本文以華北平原為切入點(diǎn)，力求在分析華北平原地下水現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對(duì)地下水資源的保護(hù)進(jìn)行制度架構(gòu)，以期實(shí)現(xiàn)我國(guó)地下水資源的可持續(xù)利用。

華北平原位于太行山麓以東、黃河以北，包括北京市、天津市和河北三省的全部平原及河南省和山東省的黃河以北平原。地貌按成因和形態(tài)特征可分為山前沖洪積傾斜平原，中部沖積平原和東部濱海沖積、海積平原。面積13.9萬(wàn) km2，屬地于黃河、海河和灤河流域。該地區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中受水資源制約最嚴(yán)重的區(qū)之一。華北平原人均水資源量?jī)H為335 m3/a，不足全國(guó)的1/6。地表水時(shí)空分布不均，地下水已成為華北平原經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要支柱。調(diào)查表明，華北平原地下水天然資源為227.4億 m3/a。淺層地下水可開采量為168.3億 m3/a，深層地下水可采量為24.2億 m3/a。目前，北京、石家莊、天津、保定、衡水、德州、唐山等城市的地下水開采量已占總供水量的70%以上。隨著人口的不斷增加，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，水資源供需矛盾日益突出，長(zhǎng)期過(guò)度開發(fā)利用地下水，已經(jīng)造成了嚴(yán)重的環(huán)境負(fù)面效應(yīng)，不僅制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)正常發(fā)展，甚至影響到國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

1 華北平原地下水利用現(xiàn)狀及問(wèn)題

1.1 深層地下水超采嚴(yán)重

中國(guó)地質(zhì)科學(xué)院水文地質(zhì)環(huán)境地質(zhì)研究所實(shí)施的《全國(guó)地下水資源及其環(huán)境問(wèn)題的綜合評(píng)價(jià)及專題研究》項(xiàng)目調(diào)查顯示，華北地區(qū)地下水超采嚴(yán)重，開采程度為177.2% 。［1］其中河北平原開采程度最高，該區(qū)已不具備開采潛力，需嚴(yán)格控制開采。河北省農(nóng)業(yè)用水占全省用水總量的3/4，在每年160多億m3的地下水開采量中，約有85%用于農(nóng)田灌溉，全省目前農(nóng)用機(jī)井達(dá)80多萬(wàn)眼。［2］但大面積的井灌區(qū)即使不新增用水量，在現(xiàn)狀的取用模式下，由于取水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于補(bǔ)給量，致使機(jī)井越打越深，井眼越打越多，結(jié)果就是深層地下水位以每年1～2 m的速度下降。目前，河北省為全國(guó)人均水資源最少和嚴(yán)重缺水的地區(qū)。而我國(guó)的取水許可制度規(guī)定過(guò)于寬泛，在《中華人民共和國(guó)水法》和《取水許可制度實(shí)施辦法》中甚至對(duì)用于抗旱的灌溉區(qū)機(jī)井抽取地下水免于申請(qǐng)?jiān)S可證，越缺越抽，越抽越少，這就導(dǎo)致華北平原地下水不斷縮減處于法律的監(jiān)管之外。

1.2 地下水位持續(xù)下降

調(diào)查顯示，華北平原山前平原區(qū)淺層地下水位普遍下降10～30 m，中東部平原下降5～10 m，濱海平原下降0～5 m;中東部及濱海平原區(qū)深層地下水降至埋深30～100 m。目前，華北平原自流水區(qū)已消失 ，深層地下水低于海平面的范圍約為76 732 km2;“華北平原環(huán)渤海復(fù)合大漏斗”覆蓋了河北、北京、天津及山東的廣大平原，占區(qū)域的52%。按照環(huán)境價(jià)值優(yōu)先的原則，許可使用的經(jīng)濟(jì)用水總量是水資總量扣除環(huán)境用水的剩余。這個(gè)關(guān)系可用公式表示如下:用水許可量=水資源總量－環(huán)境用水總量。［3］但華北平原特殊的取水模式并不適用這個(gè)公式，當(dāng)?shù)叵滤鳛檗r(nóng)業(yè)灌溉主要水源，并且在汛期和枯期差異明顯的華北平原，幾乎年年喊“抗旱”，此水可以稱之為“生存之水”，自然排在環(huán)境用水的前面，此公式即變成:生存用水優(yōu)先，次之環(huán)境用水，最后經(jīng)濟(jì)用水。有法律法規(guī)，有政策保障，但地下水位年年下降就不足為怪了。

1.3 地下水掠奪誘發(fā)地質(zhì)問(wèn)題

華北平原地下水的連續(xù)超量開采和人類活動(dòng)的影響，引發(fā)了一系列環(huán)境地質(zhì)問(wèn)題。［4］主要體現(xiàn)在:在開采量相對(duì)集中的地區(qū)形成大范圍的降落漏斗(如滄州、衡水和德州)，局部地區(qū)含水層發(fā)生季節(jié)性疏干(主要分布在山前集中開采地段，如石家莊地區(qū))，并造成濕地減少，自然生態(tài)環(huán)境受到破壞(湖水面積萎縮，如白洋淀)。此外地下水位持續(xù)下降，還引發(fā)了地面沉降，目前華北平原已形成天津、滄州和北京3個(gè)沉降中心。天津的地面沉降問(wèn)題非常復(fù)雜，沿海一帶已出現(xiàn)負(fù)海拔標(biāo)高地區(qū)近20 km2，淤積突出，風(fēng)暴潮災(zāi)害非常嚴(yán)重。向西與河北平原沉降已連成一體，與華北地下水開采形成的大漏斗相吻合。河北平原逐漸形成了滄州、保定、衡水、任丘、南宮、霸州、大城、曲周、唐海9個(gè)主要地面沉降區(qū)。北京地區(qū)由于第四系沉積物相對(duì)致密，地面沉降及其危害輕于天津和河北平原地區(qū)。但是，由于高層建筑和其它重大工程對(duì)地面變形的要求很高，其潛在威脅不容忽視。［5］

1.4 地下水污染日益加重

由于我國(guó)城市化急劇擴(kuò)張，城市污水排放量大幅增加，并且資金投入不足，管網(wǎng)建設(shè)相對(duì)滯后、維護(hù)保養(yǎng)不及時(shí)，管網(wǎng)漏損導(dǎo)致污水外滲，部分進(jìn)入地下水體;雨污分流不徹底，汛期污水隨雨水溢流，造成地下水污染;部分工業(yè)企業(yè)通過(guò)滲井、滲坑和裂隙排放、傾倒工業(yè)廢水，造成地下水污染;部分地下水工程設(shè)施及活動(dòng)止水措施不完善，導(dǎo)致地表污水直接污染含水層，以及不同含水層之間交叉污染。大量化肥和農(nóng)藥通過(guò)土壤滲透等方式污染地下水;部分地區(qū)長(zhǎng)期利用污水灌溉，對(duì)農(nóng)田及地下水環(huán)境構(gòu)成危害，農(nóng)業(yè)區(qū)地下水氨氮、硝酸鹽氮、亞硝酸鹽氮超標(biāo)和有機(jī)污染日益嚴(yán)重。另一方面由于地表水與地下水相互連通，地表水的污染對(duì)地下水的影響日益加重。

目前頒布實(shí)施的法律法規(guī)，僅有少部分條款涉及地下水保護(hù)與污染防治，缺乏系統(tǒng)完整的地下水保護(hù)與污染防治法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，難以明確具體法律責(zé)任。地下水環(huán)境保護(hù)資金投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息缺乏，科學(xué)研究滯后，基礎(chǔ)設(shè)施不完善、治理工程不到位，難以滿足地下水污染防治工作的需求。地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)體系和預(yù)警應(yīng)急體系不健全，地下水污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等技術(shù)體系不完善，難以形成地下水污染防治合力。地下水環(huán)境管理體制和運(yùn)行機(jī)制不順，各部門各自為政，沒(méi)有建立信息共享平臺(tái)與透明機(jī)制平臺(tái)，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)高效的地下水污染防治對(duì)策措施，都嚴(yán)重制約了地下水污染防治工作的開展。

2 實(shí)現(xiàn)地下水資源可持續(xù)利用的制度架構(gòu)

2.1 地下水開發(fā)許可證制度

許可證制度是我國(guó)環(huán)境資源保護(hù)與管理中的重要組成部分，如《漁業(yè)法》中的漁業(yè)捕撈許可證，《森林法》中的采伐和運(yùn)輸許可證，《礦業(yè)資源法》中的采礦許可證，《野生動(dòng)物保護(hù)法》中的狩獵證、持槍證等。在水資源方面，僅有《水污染防治法》中簡(jiǎn)單規(guī)定，對(duì)水污染物實(shí)行排污登記申報(bào)制度，包括總量控制與污染物排放的具體操作。地下水資源保護(hù)應(yīng)該吸收水污染防治許可制度，既要在對(duì)向地下水排污方面采取嚴(yán)格的登記申報(bào)與許可制度，以便于使水環(huán)保部門及時(shí)掌握還了解污染物的排放狀況，同時(shí)將污染物排放納入到水環(huán)境行政管理的范圍，利于及時(shí)監(jiān)測(cè)、管理、統(tǒng)計(jì)與分析。同時(shí)又要包括對(duì)向地下水開采的單位與集體實(shí)行許可證制度，包括灌溉區(qū)大規(guī)模抽水。確定本地區(qū)地下水可利用總量，包括淺層地下水與深層地下水，然后劃分各地區(qū)可以利用的配額，在配額范圍內(nèi)實(shí)行開采地下水的許可證審評(píng)，同時(shí)相關(guān)部門要做好許可證審批后的監(jiān)督檢查工作。這樣真正做到開源節(jié)流，從計(jì)劃開發(fā)的嚴(yán)格許可證審查，到排污申報(bào)許可的嚴(yán)格限制，輔以必要的監(jiān)督檢查制度以及必要的專業(yè)管理人員來(lái)健全地下水許可證的管理體制，對(duì)保護(hù)地下水資源至關(guān)重要。

2.2 地下水經(jīng)濟(jì)刺激制度

經(jīng)濟(jì)刺激制度是地下水資源保護(hù)中的重要一環(huán)。用水量的常年倍增，單純的行政管理和法律強(qiáng)制往往效果并不盡如人意，而綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)刺激制度(包括稅、費(fèi)制度和財(cái)政制度)更容易達(dá)到我們保護(hù)地下水的初衷。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)杠桿在節(jié)水農(nóng)業(yè)中的作用十分顯著，如河北衡水市的“一提一補(bǔ)”水價(jià)機(jī)制。在吸收我國(guó)節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，借鑒糧食直補(bǔ)政策的積極效應(yīng)，以加強(qiáng)深層地下水管理為契機(jī)，建立新型節(jié)水補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制，以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”將節(jié)水農(nóng)業(yè)與農(nóng)民的切身利益緊緊聯(lián)系起來(lái)，變要農(nóng)民節(jié)水為農(nóng)民自覺(jué)自愿節(jié)水。同時(shí)對(duì)一些積極采用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和設(shè)備來(lái)治理地下水污染的企業(yè)給與財(cái)政補(bǔ)貼。另外，在稅收方面，可以采取減稅、免稅的方法鼓勵(lì)企業(yè)治理地下水污染和提高水資源的利用率。

除了正面刺激，結(jié)合本文前面提到的許可證制度中排污申請(qǐng)登記管理，對(duì)向地下水排污的企業(yè)和個(gè)人征收排污費(fèi)，可以在參照我國(guó)《水污染防治法》中的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合地下水獨(dú)有的特點(diǎn)，形成一套完整的包含地下水排污許可及稅費(fèi)繳納、征收、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、管理、應(yīng)用的法律法規(guī)體系和法律制度。

2.3 地下水環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

地下水資源的環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)該包括戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)和實(shí)質(zhì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)。首先對(duì)起草的地下水保護(hù)立法進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)。戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)側(cè)重于對(duì)政策和發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析預(yù)測(cè)和科學(xué)評(píng)價(jià)，提出預(yù)防對(duì)策和措施，是從決策源頭上防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要舉措。涉及地下水保護(hù)的起草階段的法律應(yīng)該作為戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象，這樣才能從源頭上保證地下水立法的科學(xué)性、民主性以及避免實(shí)施中可能遭遇的阻撓。

其次是實(shí)質(zhì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、包括地下水水量評(píng)價(jià)、地下水水質(zhì)評(píng)價(jià)、開采技術(shù)條件評(píng)價(jià)，環(huán)境效益評(píng)價(jià)以及防護(hù)措施評(píng)價(jià)。在開采地下水的所有工業(yè)活動(dòng)與農(nóng)業(yè)活動(dòng)中，都要對(duì)可能影響地下水體狀況的施工進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，貫穿其規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工及建成后可能帶來(lái)的影響等全部過(guò)程。地下水資源的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度如果能夠?qū)嵤?，既能做到?duì)地下水資源現(xiàn)狀的及時(shí)掌握，又能在此評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上劃分飲用水、工農(nóng)業(yè)用水的區(qū)分利用，是我國(guó)飲用水水源地保護(hù)制度的必要前提，同時(shí)是對(duì)我國(guó)環(huán)境治理問(wèn)題中的“末端治理”模式固有頑疾的摒棄，體現(xiàn)了預(yù)防為主的原則，對(duì)保護(hù)我國(guó)地下水資源非常有必要。

2.4 地下水信息共享與公開制度

首先，在地下水立法起草時(shí)，環(huán)保部、水利部、國(guó)土資源部相互間應(yīng)有咨詢的權(quán)利。環(huán)保部負(fù)責(zé)起草的法律涉及地下水內(nèi)容時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮水利部與國(guó)土資源部的意見(jiàn)，水利部與國(guó)土資源部應(yīng)就此咨詢提供詳細(xì)的信息和具體的建議;相反的情況下，水利部與國(guó)土資源部應(yīng)就此向環(huán)保部咨詢，環(huán)保部必須就此提供詳細(xì)的信息和具體的建議。

其次，盡快建立健全地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)體系。在國(guó)土資源、水利及環(huán)境保護(hù)等部門已有的地下水監(jiān)測(cè)工作基礎(chǔ)上，充分銜接“國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)工程”監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，整合并優(yōu)化地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)布設(shè)點(diǎn)位，完善地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)信息共享。［6］對(duì)重要城市、人口密集區(qū)、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)區(qū)、大型能源礦業(yè)基地、重大工程建設(shè)區(qū)地下水骨干點(diǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，并逐步全面實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化監(jiān)測(cè)與數(shù)據(jù)傳輸，使之成為支撐國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性公益網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)向社會(huì)公開發(fā)布地下水監(jiān)測(cè)信息，不斷滿足社會(huì)公眾對(duì)地下水信息的需求，讓公眾清楚地知道我國(guó)地下水利用的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，同時(shí)自覺(jué)監(jiān)督政府部門的管理和各行業(yè)的用水情況，實(shí)現(xiàn)我國(guó)地下水資源的可持續(xù)利用。

［1］http://www.chinamining.com.cn/news/listnews.asp classid=154＆siteid=295905.中國(guó)礦業(yè)網(wǎng).

［2］邵愛(ài)軍.葛之藝等.環(huán)境變化對(duì)河北省可利用水資源的影響［J］.載南水北調(diào)與水利科技.2003.1(4):33－36.

［3］徐祥民.柏楊.可交易水許可權(quán)制度構(gòu)想—關(guān)于平衡水資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值和環(huán)境價(jià)值的思考.載環(huán)境資源法論叢.第四卷371.

［4］張兆吉.費(fèi)宇紅.陳宗宇.華北平原地下水可持續(xù)利用調(diào)查評(píng)價(jià)［M］.北京:地質(zhì)出版社.2009.

［5］殷躍平.張作辰.張開軍.我國(guó)地面沉降現(xiàn)狀及防治對(duì)策研究［J］.中國(guó)地質(zhì)災(zāi)害與防治學(xué)報(bào).2005.16(2):1－8.

［6］http://baike.baidu.com/view/7652953.htm.全國(guó)地下水污染防治規(guī)劃(2011－2020年).

Sustainable Use of Groundwater Resources in the System Frame——as an example of the North China Plain

WANG Shu－qiang
(Law ＆ Politics academy，China Ocean University Qingdao 266100，Shandong)

For the present situation，the groundwater resources increasingly restrict China′s economic and social development，and due to some characteristics that is its wide distribution，water purity，and convenient to exploit，it has been over－ exploitation.The North China Plain is the most serious areas of groundwater over－ exploited in China.For status and problems of the North China Plain，it is urgency to strengthen protectiong of the groundwater resource，establish a sound groundwater resource management system and regulations.permit system in administrative law，economic stimulus system of environmental law，environmental impact assessment system，the information disclosure system introduced into the groundwater management and protection.And it provides a more comprehensive institutional framework for sustainable utilizaiton of groundwater resources.

Groundwater;North China Plain and the System Frame

TV211.1+2

A

1004－1184(2012)03－0006－03

2012－02－29

王樹強(qiáng)( 1985 － ) ，男，山東臨沂人，研究生，主要從事水資源相關(guān)的環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究。