試論高校周邊環(huán)境污染的法律規(guī)制

劉志堅

試論高校周邊環(huán)境污染的法律規(guī)制

劉志堅

分析了導(dǎo)致高校周邊環(huán)境污染的原因以及治理高校周邊環(huán)境面臨的問題。認為現(xiàn)有的有關(guān)法律規(guī)制對于解決高校周邊環(huán)境污染問題針對性不強，應(yīng)當(dāng)將高校周邊列入環(huán)境監(jiān)管監(jiān)測重點區(qū)域，并進一步完善對高校周邊環(huán)境的協(xié)同監(jiān)管機制和有關(guān)環(huán)境侵害的法律救濟機制。

環(huán)境污染；法律規(guī)制；高校周邊環(huán)境；環(huán)境監(jiān)管；環(huán)境侵害救濟制度

隨著我國高等教育的迅猛發(fā)展，我國高校的數(shù)量不斷增加，占地面積也迅速擴張，特別是各地大規(guī)模在郊區(qū)建設(shè)大學(xué)城，很多高校已經(jīng)擁有新舊多個校區(qū)，高校校園周邊的生態(tài)環(huán)境日趨復(fù)雜。一些地處工業(yè)區(qū)和偏僻農(nóng)村的高校，校園內(nèi)環(huán)境很好，校園外卻是污染嚴重。一些地處鬧市的高校也面臨著城市高架橋及違章建筑、汽車尾氣、噪聲等方面的威脅。因此，如何運用法律手段規(guī)制高校周邊環(huán)境污染是一個促進教育、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要課題，也是政府和高校管理者、環(huán)境保護者所應(yīng)該重視的問題。

一、導(dǎo)致高校周邊環(huán)境污染的原因

從全國范圍來看，不同高校周邊的環(huán)境質(zhì)量各不相同，污染程度也有高低之分。目前，許多高校周邊環(huán)境的污染源眾多，既有高校內(nèi)部排放的污水，傾倒的白色垃圾，又有高校周邊工礦企業(yè)、農(nóng)牧民等所造成的水體、大氣、固體廢物等污染。不合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃則進一步加劇了污染的情況。

（一）工礦企業(yè)的超標(biāo)排放

當(dāng)前，在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中不少地方政府傾向于將高校園區(qū)與高新技術(shù)園區(qū)融合在一起，因此不少高校處于工業(yè)區(qū)之內(nèi)，而目前還有很多企業(yè)未完全實現(xiàn)清潔生產(chǎn)，這就造成了這些企業(yè)向高校周邊排放了大量的廢氣、廢水、廢渣、噪聲等。例如，長江大學(xué)西校區(qū)圍墻邊建起了荊州楚航特種鋼制品有限公司，該公司距離長江大學(xué)西校區(qū)僅有數(shù)百米距離，學(xué)校師生飽受廢氣、粉塵、噪音等污染。在多次交涉無效的情況下，2011年11月1日，數(shù)十名長江大學(xué)教授和研究生先后到湖北荊州市的區(qū)、市兩級政府門前下跪請愿，要求市政府取締大學(xué)校園附近的一家污染嚴重的小鋼廠。他們還打出標(biāo)語橫幅，宣稱“維護師生生命健康是憲法賦予的權(quán)利”，在全國引起了強烈的反響。

（二）農(nóng)村的環(huán)境污染

當(dāng)前很多大學(xué)在建設(shè)新校區(qū)時一般是按照政府規(guī)劃向城市郊區(qū)發(fā)展，而這些地方大都是經(jīng)濟相對落后的城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)民在高校周邊田地經(jīng)常過度使用化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料，禽畜養(yǎng)殖業(yè)的迅速發(fā)展也導(dǎo)致高校周邊的禽畜糞便污染嚴重。一些農(nóng)民的違章搭蓋、小攤小販隨地堆放垃圾和銷售不衛(wèi)生食品等，更是嚴重影響了校容校貌，威脅師生的身體健康。

（三）高校自身的污染排放

當(dāng)前，高校的學(xué)生越來越多，很多大學(xué)在校生都有好幾萬人，學(xué)生宿舍、食堂每天都排放了大量的生活垃圾、污水等。以中南民族大學(xué)為例，2003年在校學(xué)生人數(shù)達1.2萬人，如果以每個學(xué)生一天用水0.4噸計算，再加上自然雨水混入下水管網(wǎng)，每天排放的生活污水至少在4 800噸以上。高校實驗室、校辦企業(yè)等也排放了很多水、氣、固體垃圾和噪聲，污染排放的規(guī)模之大也不容忽視。

二、高校周邊環(huán)境治理面臨的問題

（一）有關(guān)法律法規(guī)的針對性不強

從教育部和環(huán)境保護部的相關(guān)法律法規(guī)及高校管理條例來看，很難找到對高校周邊環(huán)境污染問題有專門和明確的規(guī)定，僅存一些相關(guān)度不高的法律法規(guī)。例如《中華人民共和國大氣污染防治法》規(guī)定：“在人口集中地區(qū)和其他依法需要特殊保護的區(qū)域內(nèi)，禁止焚燒瀝青、油氈、橡膠、塑料、皮革、垃圾以及其他產(chǎn)生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質(zhì)。禁止在人口集中地區(qū)、機場周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)。除前兩款外，城市人民政府還可以根據(jù)實際情況，采取防治煙塵污染的其他措施?！薄陡叩葘W(xué)校實驗室工作規(guī)程》規(guī)定：“實驗室要嚴格遵守國家環(huán)境保護工作的有關(guān)規(guī)定，不隨意排放廢氣、廢水、廢物，不得污染環(huán)境?！薄吨腥A人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定：“從事城市新區(qū)開發(fā)、舊區(qū)改建和住宅小區(qū)開發(fā)建設(shè)的單位，以及機場、碼頭、車站、公園、商店等公共設(shè)施、場所的經(jīng)營管理單位，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)環(huán)境衛(wèi)生的規(guī)定，配套建設(shè)生活垃圾收集設(shè)施?！薄吨腥A人民共和國水污染防治法》規(guī)定：“國家支持畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施。畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施正常運轉(zhuǎn)，保證污水達標(biāo)排放，防止污染水環(huán)境?！薄督逃哭k公廳、衛(wèi)生部辦公廳、全國愛衛(wèi)會辦公室關(guān)于農(nóng)村學(xué)校衛(wèi)生廁所建造的指導(dǎo)意見》針對農(nóng)村學(xué)校衛(wèi)生廁所建造也提出了一些具體的意見和措施。但是，這些法律法規(guī)幾乎都沒有把高校周邊環(huán)境污染列入重點預(yù)防、治理區(qū)域，對于有效治理高校周邊環(huán)境污染問題缺乏針對性，實踐操作也相當(dāng)困難。

（二）缺乏有效的環(huán)境綜合治理協(xié)調(diào)機制

當(dāng)前，高校的自主辦學(xué)權(quán)在逐步擴大，高校對于校園內(nèi)的環(huán)境污染防治等事務(wù)具有自主權(quán)。但是，高校不是行政機關(guān)，對于校園外的環(huán)境污染沒有管理權(quán)限。從我國的環(huán)境資源行政監(jiān)管體制來看，環(huán)境保護行政機關(guān)及其他管理組織把監(jiān)測重點大都集中在國家重點流域、區(qū)域、海域污染等方面，而不少高校周邊的環(huán)境污染因為規(guī)模較小、隱蔽性較強，大都處于監(jiān)測的盲區(qū)。教育行政機關(guān)及大學(xué)園區(qū)管委會主要是負責(zé)高校內(nèi)部的環(huán)境治理的指導(dǎo)工作，對周邊環(huán)境保護的權(quán)限和職責(zé)較小，大都是高校周邊發(fā)生重大環(huán)境污染事故之后才出面協(xié)調(diào)。這些部門缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)機制，在部分高校周邊已經(jīng)造成了多頭管理和管理真空的局面，給一些環(huán)境污染行為留下了空檔。

（三）周邊環(huán)境污染的認定標(biāo)準和程序不完善

高校內(nèi)外往往是人口密度較大的區(qū)域，周邊的環(huán)境污染情況復(fù)雜，污染具有很強的緩釋性。從我國當(dāng)前的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準、污染物排放標(biāo)準、環(huán)境監(jiān)測方法標(biāo)準、環(huán)境標(biāo)準樣品等監(jiān)測標(biāo)準體系來看，很難找到針對高校等公共區(qū)域的特別標(biāo)準。不少高校周邊的環(huán)境污染監(jiān)測的難度較大，因果關(guān)系的認定程序也較為復(fù)雜，時效性較低。

（四）救濟機制不完善，污染問題久拖不決

當(dāng)前，一些地方政府在招商引資過程中，很少考慮引進項目對高校周邊所造成的負面效應(yīng)，甚至明知污染嚴重也要引進，結(jié)果許多引進的項目成為新的重大污染源。當(dāng)重大環(huán)境污染事件發(fā)生時，高校及周邊居民、單位與地方政府、致污企業(yè)就形成錯綜復(fù)雜的利益博弈關(guān)系。有些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟而不惜犧牲高校及周邊居民、單位的環(huán)境權(quán)益。同時，關(guān)于環(huán)境侵害的救濟途徑和方式也過于機械，往往是通過上級行政機關(guān)、媒體等途徑，救濟方式也大都停留在危害排除階段。

三、對高校周邊環(huán)境污染法律規(guī)制的建議

要從根本上解決高校周邊的環(huán)境污染問題，必須多管齊下，綜合治理。從法律角度來看，應(yīng)該主要從以下幾個方面來努力：

（一）將高校周邊列入環(huán)境監(jiān)管重點區(qū)域

當(dāng)前我國進入了環(huán)境立法大發(fā)展階段，大量專項的環(huán)境法規(guī)應(yīng)運而生，但是環(huán)境執(zhí)法率極低，環(huán)境保護的質(zhì)量在下降。從高校周邊的環(huán)境污染情況來看，污染點多面廣，各個高校既有共性問題又有個性問題，不適宜進行專門的立法。但是，有必要針對高校周邊環(huán)境污染存在的共性問題，對當(dāng)前相關(guān)環(huán)境保護法律法規(guī)的部分條款進行立法解釋和補充。例如在《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《放射性污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《水污染防治法》、《環(huán)境影響評價法》等相關(guān)法律法規(guī)中，將高校明確列為監(jiān)管監(jiān)測的重點和敏感區(qū)域，制定嚴格于一般區(qū)域的環(huán)境評價標(biāo)準，同時簡化認定程序，提高處罰標(biāo)準。在立法上賦予地方政府、教育部門、公安機關(guān)一定的對高校周邊環(huán)境的行政監(jiān)管權(quán)，加強監(jiān)管部門的力量，突出事先監(jiān)管和事中監(jiān)管。

（二）完善對高校周邊環(huán)境的協(xié)同監(jiān)管機制

高校周邊環(huán)境污染涉及面廣，監(jiān)管主體較多，應(yīng)該建立一套完善的協(xié)同機制，以法律的形式明確部門的職權(quán)范圍。當(dāng)前，應(yīng)該以環(huán)境資源行政監(jiān)管為主，統(tǒng)籌教育行政機關(guān)、高校、地方政府、大學(xué)園區(qū)管委會等部門，按照職權(quán)劃分，實施統(tǒng)一監(jiān)督管理與部門分工負責(zé)管理的行政管理體制。環(huán)境保護部及其下屬機構(gòu)應(yīng)該重點做好高校周邊環(huán)境污染的監(jiān)管協(xié)調(diào)、技術(shù)監(jiān)測、調(diào)查處理、預(yù)防和控制等方面的工作，并與司法機關(guān)積極配合，對造成重大污染事故，觸犯刑法的責(zé)任人，及時追究其刑事責(zé)任。教育行政機關(guān)和高校重點做好校園環(huán)境整治工作，有效控制校園內(nèi)部的污染排放，并及時了解和匯報高校周邊環(huán)境污染情況。地方政府和大學(xué)園區(qū)管委會要強化環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，在高校周邊項目審批、施工、運行方面做好環(huán)境影響監(jiān)管工作，凡是可能對高校周邊環(huán)境造成污染的項目，應(yīng)當(dāng)堅決不予審批；同時，要協(xié)助相關(guān)職能部門對高校周邊的小攤小販破壞環(huán)境衛(wèi)生的行為、周邊農(nóng)民過度使用化肥、農(nóng)藥及禽畜養(yǎng)殖污染水體等問題進行綜合治理。

（三）完善有關(guān)環(huán)境侵害的法律救濟機制

無救濟則無權(quán)利。高校周邊環(huán)境遭受侵害的的救濟機制，應(yīng)當(dāng)充分考慮高校周邊環(huán)境侵害行為的特殊性，按照環(huán)境侵權(quán)救濟機制進行完善。一是要完善救濟的法律途徑。要結(jié)合《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，充分利用環(huán)境糾紛行政處理制度，積極引導(dǎo)高校及周邊居民、單位向環(huán)境保護行政主管部門或其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門請求環(huán)境行政糾紛處理，或者提起民事?lián)p害賠償?shù)脑V訟。二是要建立公眾參與的救濟制度。公眾是環(huán)境保護最重要的力量，公眾參與環(huán)境保護也是環(huán)境民主原則的重要體現(xiàn)。一旦發(fā)生環(huán)境污染，高校廣大師生和周邊的居民、單位都是直接受害者和權(quán)利訴求者。環(huán)境保護和法律援助部門要為這些受害者提供收集證據(jù)、監(jiān)督治理行為和兌現(xiàn)賠償?shù)确矫娴姆?wù)，并且要積極引導(dǎo)他們監(jiān)督政府的干預(yù)和介入工作，保證公正性。三是要健全預(yù)防為主的救濟制度。目前我國很多環(huán)境侵害救濟都是事后救濟，高校周邊的環(huán)境污染問題大都是經(jīng)過長時間積累而成的。因此，要不斷提升預(yù)防救濟的水平。例如在高校周邊建設(shè)工農(nóng)業(yè)項目時，要賦予高校及周邊居民、單位針對項目配套的環(huán)境保護設(shè)施提出整改意見的權(quán)利和途徑。

[1]蔡守秋.環(huán)境資源法教程[M].高等教育出版社，2010．

[2]陳泉生.環(huán)境法學(xué)基本理論[M].中國環(huán)境科學(xué)出版社，2004.

[3]邊曉明.高校環(huán)境問題與環(huán)境責(zé)任[J].科技創(chuàng)業(yè)月刊，2004（6）.

[4]張成立.論農(nóng)村環(huán)境污染的法律規(guī)制[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2007（3）.

[5]向前.論我國環(huán)境侵害救濟制度的缺陷與完善[J].中國政法大學(xué)學(xué)報，2009（6）．

[6]長江大學(xué)多名師生政府門前下跪，要求關(guān)污染企業(yè)[EB/OL].http://www.sina.com.cn，2011-11-04.

D922.682

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1673-1999（2012）07-0039-03

劉志堅（1982-），男，福建漳州人，碩士，福州大學(xué)（福建福州350108）對外合作與交流處秘書，研究方向為環(huán)境法、高教管理。

2012-02-06