鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威重塑的對(duì)策研究

宋艷兵

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威重塑的對(duì)策研究

宋艷兵

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社會(huì)的緊密聯(lián)系，很大程度上是通過權(quán)威關(guān)系體現(xiàn)出來。分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威流失將產(chǎn)生的后果，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形象建設(shè)、職能轉(zhuǎn)變、文化建設(shè)、權(quán)力重構(gòu)等方面探討了重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威的對(duì)策。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；政府權(quán)威；政府形象；政府職能；政治文化；授權(quán)；民主

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為直接面對(duì)農(nóng)民的政權(quán)組織，它的職能本質(zhì)上是服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的，應(yīng)該在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮重要作用，但事實(shí)上卻沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威的流失有很大關(guān)系。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威流失的后果

（一）政權(quán)根基動(dòng)搖

國家正式產(chǎn)生后，將政治權(quán)力授予政府，產(chǎn)生的影響力就是政府權(quán)威。政府權(quán)威是政府推行政策并發(fā)生效果的關(guān)鍵因素，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可缺少的支持力量，是社會(huì)秩序得以維系的必要機(jī)制。一個(gè)沒有權(quán)威的政府必然會(huì)喪失其公信力和社會(huì)成員的支持。對(duì)主導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來講，其權(quán)威也是不可少的。解放后，黨和政府在人民群眾中威信很高，基層政權(quán)非常穩(wěn)固。但隨著改革開放的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的某些職能已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民群眾需要，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府某些領(lǐng)導(dǎo)干部的一些“失范”現(xiàn)象的大量存在，大大地降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在群眾中的威信。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)存權(quán)威必然產(chǎn)生危機(jī)，也就必然動(dòng)搖鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政權(quán)根基。

（二）基本職能弱化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威是其職能實(shí)施的前提條件和基本動(dòng)力。首先，沒有權(quán)威作為前提，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的實(shí)施也就失去了可能性，再好的政府職能也會(huì)失去原有的意義和價(jià)值。其次，社會(huì)意識(shí)是受社會(huì)存在決定，但社會(huì)意識(shí)對(duì)上層建筑具有強(qiáng)大的能動(dòng)作用。權(quán)威是由群眾的社會(huì)意識(shí)給予形成的，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威是構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能實(shí)施的重要?jiǎng)恿?。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的實(shí)施需要一個(gè)和諧的環(huán)境，而和諧的環(huán)境不是政府一方能夠構(gòu)建起來的，需要群眾的支持。缺失權(quán)威的政府，創(chuàng)建和諧社會(huì)環(huán)境就會(huì)成為一句空話。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能具有地方性、特殊性和具體性，這些特性需要獲取群眾的信賴與支持，這種支持是要以權(quán)威為基礎(chǔ)的。

（三）引發(fā)認(rèn)同危機(jī)

政治認(rèn)同是現(xiàn)代民主的一個(gè)重要理念，指的是人們?cè)谏鐣?huì)政治生活中所產(chǎn)生的一種感情和意識(shí)上的歸屬感，是把人們組織起來的重要凝聚力量［1］。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，就是人們對(duì)于政治主體、政治過程、政治產(chǎn)品的認(rèn)可與支持。政治認(rèn)同作為政治態(tài)度的一個(gè)重要方面，與政府權(quán)威有著密切的關(guān)系。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威高時(shí)，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治認(rèn)同度也很高，受到的支持及自身的行政能力都很強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威低，獲得的認(rèn)同程度也就比較低，預(yù)示著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將受到很大的挑戰(zhàn)。

（四）增加維穩(wěn)難度

農(nóng)村穩(wěn)定是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的維穩(wěn)能力關(guān)系到整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的大局。農(nóng)村穩(wěn)定與否，可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁的權(quán)威是否能夠承擔(dān)維穩(wěn)的功能中得到檢驗(yàn)。而政府權(quán)威是來自于群眾的支持和權(quán)利轉(zhuǎn)讓，當(dāng)權(quán)威失去群眾的支持和認(rèn)同時(shí)，難免會(huì)出現(xiàn)社會(huì)的不適應(yīng)和動(dòng)蕩狀態(tài)。隨著社會(huì)的發(fā)展，人們的需求得到提高，期望值就隨之增加。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府效能逐漸不能滿足人們期望時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威就開始流失，人們的政治文化開始與主流政治文化不相協(xié)調(diào)，社會(huì)生活秩序也會(huì)逐漸出現(xiàn)紊亂等，最終就會(huì)加劇影響農(nóng)村穩(wěn)定。

（五）增加道德風(fēng)險(xiǎn)

道德風(fēng)險(xiǎn)不僅存在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)中，在政治生活、社會(huì)生活等各個(gè)領(lǐng)域都存在道德風(fēng)險(xiǎn)。它可以統(tǒng)指與人的道德品質(zhì)有關(guān)的自私行為，即是指由于個(gè)人不當(dāng)?shù)膬r(jià)值觀念、思維方式、行為準(zhǔn)則和處世原則，促使風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生，引起社會(huì)財(cái)富損毀和人身傷亡。社會(huì)文化是社會(huì)現(xiàn)實(shí)的客觀反映，而且對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)有著重大的反作用。社會(huì)道德作為社會(huì)文化的重要內(nèi)容，它對(duì)人們的思想和心理結(jié)構(gòu)有著很大的影響，進(jìn)而對(duì)人們價(jià)值觀念的變化具有非常關(guān)鍵的作用。道德不是先天產(chǎn)物，需要人為建設(shè)和傳承。缺失權(quán)威的政府在道德建設(shè)上是軟弱無力的，更容易加劇農(nóng)村社會(huì)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威重塑的對(duì)策

“盡管鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)建立的得失至今仍然是一個(gè)頗有爭(zhēng)議的論題，但它畢竟在鄉(xiāng)村政治生活中扮演著特殊的角色”［2］。所以在可以預(yù)見的時(shí)期內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地位和作用不容動(dòng)搖。改革開放背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威的重塑應(yīng)引起重視。這種重塑，在內(nèi)容與形式上都不是要回歸到以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的高度集權(quán)和絕對(duì)控制時(shí)代。

（一）形象建設(shè)：提升農(nóng)民信任度

農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威之間呈現(xiàn)出一種正相關(guān)關(guān)系，農(nóng)民信任度越高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威也就越高。政府形象是農(nóng)民信任度賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，較好的政府形象有利于提升農(nóng)民信任度，有利于重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威。

辯證唯物主義認(rèn)為，主觀與客觀是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，客觀決定主觀，主觀能動(dòng)地反映客觀和反作用于客觀，對(duì)客觀事物的發(fā)展起促進(jìn)或阻礙作用。主觀與客觀的這種辯證關(guān)系要求我們?cè)谡J(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形象時(shí)，既要重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這個(gè)認(rèn)識(shí)對(duì)象，也要把握農(nóng)民這個(gè)認(rèn)識(shí)主體，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形象的內(nèi)容缺陷和農(nóng)民的認(rèn)識(shí)誤差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形象指農(nóng)民在主觀認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在運(yùn)行過程中顯示的行為特征和精神狀況的總體印象和評(píng)價(jià)。它既是農(nóng)民群眾的主觀評(píng)價(jià)，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府客觀表現(xiàn)的反映，體現(xiàn)著政府與農(nóng)民之間雙向互動(dòng)的心理關(guān)系。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形象建設(shè)要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府客觀表現(xiàn)和農(nóng)民主觀認(rèn)識(shí)兩個(gè)方面著手，做到政府形象的主觀與客觀的統(tǒng)一。

政府形象是一種特殊的社會(huì)資源，它是政府軟實(shí)力的一種體現(xiàn)，是決定政府的目標(biāo)、意圖、傾向能否為公眾所接受或在多大程度上接受的一項(xiàng)重要因素，對(duì)政府權(quán)威的凝聚起著舉足輕重的作用。從政府形象建設(shè)入手進(jìn)行權(quán)威重塑，是一個(gè)值得認(rèn)真考慮的思路。

第一，穩(wěn)定性是政府形象的前提。我國的經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)發(fā)展是逐步推進(jìn)的，因此政府改革也不能“畢其功于一役”，必然帶有漸進(jìn)性的特點(diǎn)。另一方面，政府改革是在保持穩(wěn)定框架內(nèi)的改革，因此必然保持現(xiàn)行基本政治權(quán)力架構(gòu)，走漸進(jìn)式改革道路。對(duì)于處在改革風(fēng)口浪尖上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，可以采取以穩(wěn)定為基礎(chǔ)的漸進(jìn)性改革道路，力求實(shí)現(xiàn)農(nóng)村改革的穩(wěn)定、有序和效益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村改革和穩(wěn)定的有機(jī)統(tǒng)一。

第二，合法性是政府形象的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在建構(gòu)合法性的時(shí)候可以從合法律性、合道德性和共同利益這三個(gè)方面來著手。首先，作為農(nóng)村社會(huì)秩序的外在保障機(jī)制，法律的形式功能對(duì)于政府合法性的獲得是必不可少的。關(guān)鍵是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實(shí)現(xiàn)法治，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的公平正義。其次，法律性也必須體現(xiàn)道德的價(jià)值，因?yàn)閷?duì)政治秩序認(rèn)可的價(jià)值本身就體現(xiàn)為一種道德判斷。所以，政府合法性的構(gòu)建需要提倡道德性，實(shí)現(xiàn)德治。再次，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，合法性的獲取就在于能不能證明和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾的共同利益。只有在共同利益基礎(chǔ)上，道德與法律才會(huì)具有統(tǒng)一性，這也正是獲得合法性認(rèn)可的基礎(chǔ)。

第三，有效性是政府形象的基礎(chǔ)。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效性，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：一是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力，集中提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策能力、執(zhí)行能力、人員能力等，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用相符。二是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策效能，運(yùn)用各種科學(xué)方法和思維方式實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理、公正的公共決策。三是滿足農(nóng)民群眾期望，實(shí)現(xiàn)群眾主觀期望與政策客觀結(jié)果的統(tǒng)一。四要把握政府有效性的邊界。有效政府建設(shè)不僅意味著要明確政府應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么，還意味著政府要有能力履行其份內(nèi)的職能。

第四，政府形象的窗口：政府識(shí)別性。政府識(shí)別是從企業(yè)形象識(shí)別（CI）概念中引入的一個(gè)概念，主要是指能夠讓群眾產(chǎn)生明顯識(shí)別政府形象的一些政府外在特征，這些特征使得群眾可以容易地把好的形象與差的形象判斷出來。政府識(shí)別性對(duì)政府形象是直接的觸動(dòng)，能較快影響到群眾對(duì)政府形象的判斷。因此需要構(gòu)建一套良好的政府形象識(shí)別體系，發(fā)揮政府識(shí)別體系的“窗口效應(yīng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要從多方面、多維度加強(qiáng)識(shí)別體系建設(shè)，尤其是在以下幾個(gè)方面不能放松：一是民主形象；二是誠信形象；三是責(zé)任形象；四是廉潔形象。

（二）職能轉(zhuǎn)變：強(qiáng)化服務(wù)型政府定位

政府職能的內(nèi)容是隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展而不斷變化發(fā)展的。要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)成能代表和反映最廣大人民群眾根本利益和要求的、能夠有效地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治文明、文化繁榮、社會(huì)和諧的政府，必須健全和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，指的是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在某一特定時(shí)期內(nèi)所面臨的行政生態(tài)環(huán)境的變化，按照有關(guān)主體的意愿和要求，通過采取各種手段、創(chuàng)造各種條件使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)和功能做出相應(yīng)調(diào)適和發(fā)展的過程和目標(biāo)的總和［3］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變包括為什么轉(zhuǎn)變、如何定位、怎樣轉(zhuǎn)變等重大問題，焦點(diǎn)在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到底應(yīng)該管什么、不應(yīng)該管什么。

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，溫家寶有一個(gè)基本判斷：“取消人民公社、設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變一直沒有到位。表現(xiàn)在政企不分、政社不分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把主要精力放在興辦企業(yè)、招商引資上，社會(huì)管理和公共服務(wù)薄弱?！保?］從這個(gè)意義上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能應(yīng)由強(qiáng)制管理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

第一，要推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的更新。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變需要更新社會(huì)關(guān)系。一方面，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身角色，讓“有所為，有所不為”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的準(zhǔn)則；另一方面，積極扶植培育農(nóng)民的“市場(chǎng)人”角色，讓農(nóng)村社會(huì)組織和農(nóng)民真正成為有主體資格和獨(dú)立行為能力的公民，成為政府行政環(huán)繞運(yùn)行的中心。農(nóng)民角色轉(zhuǎn)變了，才能真正理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系。

第二，要推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)群眾本領(lǐng)的增長(zhǎng)。政府權(quán)威的重點(diǎn)是威望與影響力，而獲取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的威望與影響力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)本領(lǐng)是一大關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要搞好為農(nóng)服務(wù)，就要圍繞“多予少取放活”出臺(tái)一系列更直接、更有力、更有效的支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的措施，通過提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策能力、執(zhí)行能力、協(xié)調(diào)能力和保護(hù)能力，為農(nóng)民提供高質(zhì)量、高效率、低成本的服務(wù)。

第三，要推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理方式的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向服務(wù)性轉(zhuǎn)變，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為提出了新要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的公共性、科學(xué)性、民主性與法治性是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施公共管理方式應(yīng)該遵循的基本要求。

（三）文化建設(shè)：促進(jìn)政治文化和諧

現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了政治文化分化。農(nóng)村社會(huì)的政治文化包含著不同的成分，就會(huì)導(dǎo)致對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威的不同反應(yīng)。如何實(shí)現(xiàn)政治文化分化與政府權(quán)威之間的平衡，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威重塑的又一個(gè)重大課題。

改革的過程實(shí)際上就是利益的重新調(diào)整過程，而利益是政治文化形成的動(dòng)力核心。政治文化的分化也是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)利益多元化的反映。政治文化的分化是把雙刃劍，它既有利于民主的推進(jìn)，又對(duì)當(dāng)前主文化提出了挑戰(zhàn)，對(duì)政府權(quán)威有一定程度的消極作用。必須對(duì)政治文化分化進(jìn)行協(xié)調(diào)、控制和整合，形成既能強(qiáng)調(diào)主文化主體地位，又能引導(dǎo)其他文化健康發(fā)展，還能促使不同文化間和諧相處的一種結(jié)構(gòu)狀態(tài)與體系，構(gòu)建和諧的政治文化。

和諧的本質(zhì)是在承認(rèn)不同、允許不同前提條件下的和，而不是消除不同、一切單一化的茍同。和諧政治文化是以和諧安定為價(jià)值取向，在堅(jiān)持主文化主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，尊重政治文化的多樣性，實(shí)現(xiàn)一元性與多樣性兼容共生的政治文化樣態(tài)。它不是簡(jiǎn)單粗暴地壓抑和消解亞文化，而是積極引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、提升和規(guī)范亞文化，在主文化與亞文化之間求溝通、理解、對(duì)話和融洽，進(jìn)而在兼容共生中導(dǎo)向輿論、統(tǒng)一思想和強(qiáng)化認(rèn)同。

第一，發(fā)展農(nóng)村教育。農(nóng)村教育與農(nóng)村政治文化不是孤立存在的，而是息息相關(guān)的?！肮裎幕芯恐?，一次又一次地確證了這樣的發(fā)現(xiàn)：一個(gè)人所受教育程度越高，他就越積極地參與政治生活。”［5］“受過教育和沒有受過教育，受過長(zhǎng)期教育和僅受過短期教育的人，在政治態(tài)度和政治行為上都有很大的區(qū)別?！保?］因此，發(fā)展農(nóng)村教育這個(gè)過程本身就有利于農(nóng)民政治文化的培養(yǎng)與改造。

第二，大力傳播主文化。主文化對(duì)人們發(fā)揮著引導(dǎo)或社會(huì)化作用，是和諧政治文化形成的主導(dǎo)者。在多元價(jià)值觀念并存的狀況下，倡導(dǎo)主流，加強(qiáng)主文化傳播是相當(dāng)必要的，而且尤為迫切。主文化傳播要堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值體系為核心內(nèi)容，將以人為本為基本價(jià)值取向，以社會(huì)主義民主法治為目標(biāo)追求，以中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為文化資源，不斷增強(qiáng)社會(huì)主義主流政治文化的吸引力和凝聚力。另外，在注重主文化傳播的過程中，也要給予主文化的大眾色彩，將傳播方式還原為人民群眾能接受的方式，真正反映人民的利益和愿望。

第三，整合亞文化。構(gòu)建和諧政治文化，一方面需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培育良好的政治文化和建立有效的政治過程；另一方面則需要消除動(dòng)亂，整合亞文化，鞏固權(quán)威。如此一“文”一“武”，雙管齊下，穩(wěn)定方能鞏固持久。一個(gè)未經(jīng)融合或未得到有效控制的群體即代表著一個(gè)問題，甚至是一個(gè)威脅。此時(shí)，政府須使用政治資源向政治對(duì)象施加影響，改變其行動(dòng)或傾向的行為方式，來維護(hù)人民可以接受的穩(wěn)定程度。

（四）權(quán)力重構(gòu)：行政授權(quán)與民主授權(quán)相結(jié)合

實(shí)行自下而上的以多數(shù)票決為主要特征的民主授權(quán)和自上而下的以集中選拔為主要特征的行政授權(quán)，是人類歷史上任何一個(gè)成熟的法治和民主國家行政管理系統(tǒng)內(nèi)部的兩種最基本、最有效的授權(quán)形式。研究如何在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系統(tǒng)內(nèi)部盡快建立起一種既能充分發(fā)揮行政授權(quán)功能，同時(shí)又能實(shí)現(xiàn)民主授權(quán)價(jià)值的權(quán)力授予機(jī)制，對(duì)于確保順利實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威重塑具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

行政授權(quán)是在不同層級(jí)政府或部門之間劃分管轄權(quán)，是為了維護(hù)政府權(quán)威統(tǒng)一和提高政府效率。我國憲法規(guī)定，一切權(quán)力屬于人民，政府要處理好與人民的關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，行政授權(quán)與人民的關(guān)系不總是和諧統(tǒng)一的。在授權(quán)過程中，政府對(duì)人民的責(zé)任與對(duì)上級(jí)的責(zé)任會(huì)產(chǎn)生矛盾，甚至發(fā)生激烈的沖突。這就需要在授權(quán)時(shí)引入民主授權(quán)?！懊裰魇跈?quán)是根本性的授權(quán)。權(quán)力來源于民，因此政府和官員最終要對(duì)民眾負(fù)責(zé)。退一步說，即使官員漠視了自己對(duì)民眾的責(zé)任，也會(huì)受到民主授權(quán)的制約?！保?］

行政授權(quán)與民主授權(quán)是從不同層面上解決權(quán)力的合法性問題，二者的不平衡設(shè)置會(huì)直接影響到政府權(quán)威的構(gòu)建。從理論上講，如果行政授權(quán)過強(qiáng)，民主授權(quán)過弱，則可能造成政府不顧及甚至傷害群眾利益的結(jié)果，那么政府權(quán)威就有可能受到影響；相反，行政授權(quán)過弱，民主授權(quán)過強(qiáng)，則可能導(dǎo)致政府運(yùn)行的無效率，政府權(quán)威也可能因此受到削弱。只有行政授權(quán)和民主授權(quán)互增強(qiáng)，政府權(quán)威受到支持的可能性才會(huì)增大。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力重構(gòu)要注意行政授權(quán)與民主授權(quán)相結(jié)合。

第一，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的選拔與選舉相結(jié)合。改革開放以來，我國各地組織開展了許多以由人民群眾實(shí)行自下而上的多數(shù)票決的民主授權(quán)為主要形式的包括對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、村主任等在內(nèi)的民主選舉的試驗(yàn)和探索。在探索中，村民自治的形式已經(jīng)固定了下來，而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的人事安排仍以選拔任用為主，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為更多的受到行政隸屬關(guān)系的影響，難以有效滿足人民群眾的利益需求。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任命，可以兩種方式結(jié)合使用。比如由黨委或上級(jí)政府提名，經(jīng)人民群眾選舉通過，或由人民群眾提名，黨委或上級(jí)政府來選拔確定。這樣可以迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部調(diào)整其思維和行為取向，重視對(duì)群眾的責(zé)任，從而獲得權(quán)威。

第二，實(shí)行間接民主與直接民主相結(jié)合。民主有間接民主和直接民主兩種基本實(shí)施方式。直接民主受地域范圍、人口及決策成本等多種因素的制約，不可能上升為一種普遍的國家民主形式，因此間接民主必然是一種理想的普遍的民主形式。但是，隨著民主政治建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，簡(jiǎn)單的多數(shù)原則形式的間接授權(quán)，已經(jīng)無法充分體現(xiàn)廣大群眾的真實(shí)意愿，無法形成有利于公共利益的決策。直接授權(quán)是對(duì)民主本質(zhì)和間接授權(quán)進(jìn)行深入反思的結(jié)果，是對(duì)間接授權(quán)的完善與補(bǔ)充。我國現(xiàn)行的民主授權(quán)過程中，國家各種機(jī)關(guān)是通過人民代表大會(huì)間接授權(quán)產(chǎn)生的，這會(huì)造成直接授權(quán)和間接授權(quán)難以充分統(tǒng)一起來的問題，出現(xiàn)對(duì)人大負(fù)責(zé)不對(duì)人民負(fù)責(zé)的情況。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力安排上，可采用先人民群眾民主討論表決，再由人大集中授權(quán)的形式，保證權(quán)力處在人民監(jiān)督之下。

第三，實(shí)行農(nóng)民政治權(quán)利的選舉與合作式參與相結(jié)合。民主授權(quán)體現(xiàn)的是民眾與政府的關(guān)系，選舉是其核心形式，但不是唯一形式，通過擴(kuò)大參與、提高透明度也可以強(qiáng)化民主授權(quán)［8］。因此，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)群眾權(quán)利表達(dá)的多樣化，推動(dòng)農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過合作式參與來實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。一方面，通過直接參與或通過社會(huì)組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些重大決策產(chǎn)生影響，或者給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供建設(shè)性建議，或者參與到政府相關(guān)政策的研究和實(shí)施過程中。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過合作參與者，把某些需要轉(zhuǎn)到社會(huì)和市場(chǎng)上的管理職能交給農(nóng)民或社會(huì)組織。這也會(huì)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)換?？傊?，農(nóng)民的合作式參與有利于形成農(nóng)民對(duì)政府權(quán)威的支持。

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1673-1999（2012）07-0012-04

宋艷兵（1981-），男，河南扶溝人，碩士，河南師范大學(xué)（河南新鄉(xiāng)453007）助教，研究方向?yàn)楫?dāng)代中國政府與政治。

2012-01-14