論職務(wù)犯罪偵查一體化工作模式的完善

譚 可，林 欣

(重慶市人民檢察院第五分院，重慶 401147)

在我國，職務(wù)犯罪偵查一體化工作模式已經(jīng)基本建立，但實(shí)踐中該模式的運(yùn)行仍然存在著一些問題。結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，本文將從職務(wù)犯罪偵查權(quán)配置、線索管理、偵查組織指揮、偵查協(xié)作、偵查保障、監(jiān)督制約等方面分析職務(wù)犯罪偵查一體化工作模式運(yùn)行中存在的問題，并相應(yīng)地提出完善建議，以期對(duì)職務(wù)犯罪偵查一體化的發(fā)展和完善提供一定的理論支持。

一、現(xiàn)行職務(wù)犯罪偵查一體化工作模式存在的問題

必須承認(rèn)，當(dāng)前職務(wù)犯罪偵查一體化工作模式在實(shí)際運(yùn)行過程中仍然存在一些不容忽視的問題，包括偵查機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作機(jī)制運(yùn)行、配套管理等方面仍然不能完全適應(yīng)當(dāng)前打擊職務(wù)犯罪的需要，案件線索的統(tǒng)一管理、偵查指揮中心的職能定位、偵查協(xié)作、偵查資源統(tǒng)一調(diào)配保障等方面仍需進(jìn)一步改革、完善。

(一)職務(wù)犯罪初查權(quán)、偵查權(quán)多頭配置

偵查權(quán)、初查權(quán)多頭配置，導(dǎo)致了偵查力量分散，偵查效率降低。職務(wù)犯罪偵查權(quán)是指職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)在刑事訴訟活動(dòng)中，為了查明案情、收集證據(jù)、揭露職務(wù)犯罪和職務(wù)犯罪人，享有的依照法律進(jìn)行專門的調(diào)查工作和采取有關(guān)強(qiáng)制性措施的權(quán)力［1］。職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)必須由法定機(jī)關(guān)行使，其他機(jī)關(guān)無權(quán)行使。我國現(xiàn)行的職務(wù)犯罪偵查權(quán)分配機(jī)制屬于分散型。檢察機(jī)關(guān)是承擔(dān)職務(wù)犯罪偵查職能的主要機(jī)構(gòu)，而具體偵查職責(zé)在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部又細(xì)分由不同的部門擔(dān)負(fù):除反貪污賄賂部門和反瀆職侵權(quán)部門外，監(jiān)所檢察部門、民事行政檢察部門也分擔(dān)了部分初查或偵查職能。檢察機(jī)關(guān)的這種由幾個(gè)部門分別承擔(dān)偵查職責(zé)的分散型分配體制，盡管在專門化偵查方面具有一定的優(yōu)勢，但是過細(xì)的部門劃分，容易造成偵查力量分散，形成相互推諉或者相互爭奪案件資源的狀況，容易導(dǎo)致職務(wù)犯罪線索的流失和資源的浪費(fèi)，無法整合偵查資源從而形成集中統(tǒng)一的偵查指揮體系，因而不利于充分發(fā)揮職務(wù)犯罪偵查部門在偵查手段、技能、經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢，從而降低了案件查辦的質(zhì)量和效率，不利于偵查一體化的實(shí)施。

(二)線索管理機(jī)制有待改進(jìn)

1．現(xiàn)行線索管理機(jī)制存在瑕疵。主要體現(xiàn)在舉報(bào)中心與職務(wù)犯罪偵查部門對(duì)線索管理的銜接上。對(duì)線索進(jìn)行統(tǒng)一管理是偵查一體化的前提條件，但按照現(xiàn)行的規(guī)定，受理、審查、分流線索的權(quán)力均由舉報(bào)中心統(tǒng)一行使，舉報(bào)中心有權(quán)依據(jù)本部門的標(biāo)準(zhǔn)，直接越過本院職務(wù)犯罪偵查部門將案件線索分流。在偵查實(shí)踐中，由舉報(bào)中心統(tǒng)一管理線索，可能會(huì)造成線索的保密出現(xiàn)問題。同時(shí)由于職務(wù)犯罪偵查部門無法及時(shí)全面掌握區(qū)域內(nèi)線索情況，難以根據(jù)線索統(tǒng)一調(diào)度轄區(qū)內(nèi)的偵查力量，可能會(huì)使偵查效率降低，削弱偵查的合力。

2．主動(dòng)發(fā)現(xiàn)線索的機(jī)制缺乏。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前檢察機(jī)關(guān)掌握的線索，絕大多數(shù)來自于各種渠道的舉報(bào)，其次是檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中深挖的線索、其他部門分流移送的線索，真正意義上由偵查部門自行主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的線索寥寥無幾。這與檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門缺乏專門的案件線索收集人員有很大的關(guān)系。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)基礎(chǔ)信息的掌握也有很大的局限性，特別是對(duì)偵查工作有關(guān)的信息儲(chǔ)備和更新受到主客觀條件的限制，難以取得實(shí)際效果。比如對(duì)通信、金融、人口、房地產(chǎn)等偵查基礎(chǔ)信息的查詢，由于受到限制，全國絕大多數(shù)檢察院無法及時(shí)取得查詢結(jié)果。由于沒有統(tǒng)一歸口領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一的情報(bào)信息指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)實(shí)中各部門各自為戰(zhàn)，多以“偵查保密需要”拒絕披露相關(guān)信息［2］。

(三)偵查指揮中心的職能定位模糊，作用發(fā)揮不明顯

這一問題在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為:(1)偵查指揮中心信息資料數(shù)據(jù)庫形同虛設(shè)。實(shí)踐中多數(shù)偵查指揮中心并沒有建立信息資料數(shù)據(jù)庫，或信息資料收集不全、不細(xì)，對(duì)偵查指揮的幫助作用不大。(2)偵查指揮中心做出指令的形式不規(guī)范，其權(quán)威性也難以體現(xiàn)。(3)偵查指定管轄存在隨意性。目前，指定管轄的操作細(xì)則不明確，接受指定管轄的單位需要的條件規(guī)定不明確，不少基層檢察院對(duì)此頗有微詞，這種狀況不利于調(diào)動(dòng)基層院的辦案積極性。(4)偵查指揮室建設(shè)不規(guī)范。實(shí)踐中各級(jí)檢察院指揮室要么裝備配置不齊，功能不夠，要么使用極少，基本處于閑置狀態(tài)，既浪費(fèi)資源，又沒有充分發(fā)揮指揮室的作用［3］。

(四)關(guān)于偵查協(xié)作的相關(guān)規(guī)定滯后，協(xié)作機(jī)制不健全

關(guān)于偵查協(xié)作的問題，2000年10月最高人民檢察院頒布了《人民檢察院偵查協(xié)作的暫行規(guī)定》。由于此規(guī)定頒布的時(shí)間已經(jīng)過去十多年，當(dāng)時(shí)的規(guī)定比較原則，相對(duì)于現(xiàn)在更為復(fù)雜、多變的職務(wù)犯罪偵查工作形勢，已經(jīng)明顯不適應(yīng)。

(五)偵查保障機(jī)制相對(duì)滯后

1．技術(shù)裝備資源發(fā)展不能滿足偵查工作的客觀需要。當(dāng)前職務(wù)犯罪偵查裝備整體上仍處于“總量不足、門類不全、分布不均、閑置不少”的狀況［4］。造成這一現(xiàn)象的主要原因，一是經(jīng)費(fèi)不足，財(cái)力不夠，對(duì)裝備的需求難以滿足;二是觀念、意識(shí)不到位，對(duì)偵查裝備在現(xiàn)代偵查辦案中所起的作用認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致對(duì)裝備的合理配置不重視，或造成資源的閑置浪費(fèi);三是專業(yè)技術(shù)人員缺乏，導(dǎo)致對(duì)技術(shù)要求較高的偵查裝備的使用受到限制。

2．辦案經(jīng)費(fèi)保障不平衡。從全國來看，辦案經(jīng)費(fèi)問題是當(dāng)前困擾檢察機(jī)關(guān)有效運(yùn)作職務(wù)犯罪偵查一體化機(jī)制的重要難題之一［5］。此外，檢察機(jī)關(guān)的辦案經(jīng)費(fèi)保障不足也會(huì)導(dǎo)致偵查基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及偵查裝備配置不足的問題［6］。有的檢察院由于經(jīng)費(fèi)難以保障，導(dǎo)致職務(wù)犯罪偵查一體化機(jī)制運(yùn)行所需的基礎(chǔ)設(shè)施，如案件線索管理庫、偵查指揮系統(tǒng)等，以及現(xiàn)代化偵查工具、交通工具等都無法跟進(jìn)，制約了職務(wù)犯罪偵查一體化機(jī)制的運(yùn)行［7－8］。

二、職務(wù)犯罪偵查一體化工作模式的完善建議

完善職務(wù)犯罪偵查一體化工作模式，是我國職務(wù)犯罪偵查工作體制改革的重要目標(biāo)和方向。按照這一目標(biāo)，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，要強(qiáng)化上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪偵查工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)各地檢察機(jī)關(guān)的偵查協(xié)作，形成上下一體、信息暢通、指揮有力、協(xié)調(diào)高效的職務(wù)犯罪偵查工作運(yùn)行體制，以更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的整體作用［9］。筆者認(rèn)為，要完善職務(wù)犯罪偵查一體化工作模式，必須立足我國國情和檢察工作實(shí)際，完善各項(xiàng)偵查工作機(jī)制，建立相應(yīng)的配套保障體系和監(jiān)督制約體系。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪偵查一體化的工作目標(biāo)。

(一)統(tǒng)一偵查機(jī)構(gòu)設(shè)置，設(shè)立職務(wù)犯罪偵查局

要使職務(wù)犯罪偵查一體化工作模式更好地發(fā)揮效用，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)目前這種偵查權(quán)分散行使的狀況進(jìn)行矯正，實(shí)現(xiàn)偵查資源的優(yōu)化配置和力量整合，這就必然涉及到偵查機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題。筆者認(rèn)為，目前最有效的偵查機(jī)構(gòu)設(shè)置方案，是在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)設(shè)立統(tǒng)一的包括反貪、反瀆、偵查指揮、情報(bào)信息、偵查技術(shù)、職務(wù)犯罪預(yù)防、法警等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職務(wù)犯罪偵查局，將職務(wù)犯罪案件的舉報(bào)、初查、偵查、組織指揮以及犯罪預(yù)防等職權(quán)統(tǒng)一收歸職務(wù)犯罪偵查局行使。關(guān)于設(shè)置統(tǒng)一的職務(wù)犯罪偵查局，具體有以下設(shè)想:

1．改變現(xiàn)行舉報(bào)中心對(duì)職務(wù)犯罪線索的管理模式。最高檢、省級(jí)檢察院及較大的分、州、市檢察院統(tǒng)一設(shè)立舉報(bào)線索及情報(bào)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)線索受理、分流、管理，以及偵查情報(bào)信息的收集、處理。關(guān)于線索管理的問題，將在后文詳細(xì)論述。

2．統(tǒng)一行使職務(wù)犯罪初查和偵查權(quán)。整合反貪、反瀆、監(jiān)所檢察部門、民事行政檢察部門以及其他檢察業(yè)務(wù)部門的初查、偵查權(quán)限，除偵查部門以外的業(yè)務(wù)部門，只履行發(fā)現(xiàn)線索并移交的基本職責(zé)。分、州、市檢察院以上的職務(wù)犯罪偵查局，可以下設(shè)若干偵查處室，對(duì)職務(wù)犯罪案件實(shí)施專門化偵查。

3．將司法警察、偵查技術(shù)人員納入職務(wù)犯罪偵查局管理。將司法警察納入職務(wù)犯罪偵查部門統(tǒng)一管理，才更有利于實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪偵查部門的職能，也更有利于偵查工作的開展。與此同時(shí)，當(dāng)前職務(wù)犯罪偵查涉及的技術(shù)事項(xiàng)越來越多，需要具有司法會(huì)計(jì)能力、音視頻技術(shù)的專門人才等輔助、服務(wù)偵查工作。

按照上述模式設(shè)置統(tǒng)一的職務(wù)犯罪偵查局，總體來說具有以下優(yōu)勢:一是實(shí)現(xiàn)偵查部門的專門化和專業(yè)化，有利于職務(wù)犯罪偵查工作的整體發(fā)展。二是整合偵查力量，提高偵查效率，有利于減少辦案環(huán)節(jié)，減少重復(fù)勞動(dòng)，節(jié)約司法成本，從而有利于及時(shí)、順利偵破案件，大大提高偵查效率。三是方便統(tǒng)一調(diào)度指揮，充分實(shí)現(xiàn)人盡其才、優(yōu)勢互補(bǔ)，真正實(shí)現(xiàn)偵查工作的一體化。

在偵查一體化工作模式下，反貪、反瀆、預(yù)防、舉報(bào)等各個(gè)部門整合到一起，可以充分發(fā)揮各自部門在線索初查、案件偵查、信息收集等方面的優(yōu)勢，打破部門建制，突破職能劃分，實(shí)現(xiàn)辦案效果的最優(yōu)化。

(二)完善線索統(tǒng)一管理模式，建立健全情報(bào)信息引導(dǎo)偵查工作機(jī)制

線索是發(fā)現(xiàn)和偵破案件的基礎(chǔ)，實(shí)行案件線索的統(tǒng)一管理，建立偵查情報(bào)信息的收集、共享機(jī)制，是偵查一體化工作模式的前提和基本要求。

1．建立統(tǒng)一的線索管理機(jī)構(gòu)。有條件的單位可以將舉報(bào)中心對(duì)職務(wù)犯罪線索的管理納入專門的案件線索管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)對(duì)舉報(bào)收集到的職務(wù)犯罪線索進(jìn)行收集、分流、整合;也可由偵查指揮中心直接管理線索。下級(jí)檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中，必須認(rèn)真落實(shí)最高檢關(guān)于對(duì)重要線索實(shí)行分級(jí)備案、下管一級(jí)的規(guī)定，實(shí)行線索備案管理。

2．建立職務(wù)犯罪偵查情報(bào)信息引導(dǎo)機(jī)制。按照目前職務(wù)犯罪偵查實(shí)務(wù)界的觀點(diǎn)，這里的信息應(yīng)當(dāng)作一個(gè)較為廣泛的理解，包括職務(wù)犯罪信息、相關(guān)單位管理的可為職務(wù)犯罪偵查利用的一切信息，以及一些重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域的管理信息。2011年，最高檢制定下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查信息化建設(shè)的意見》，對(duì)偵查信息化建設(shè)提出了明確要求。按照該意見，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)都要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)單位及個(gè)人基本信息的收集，建立門類齊全、內(nèi)容準(zhǔn)確、檢索便利的職務(wù)犯罪偵查基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，同時(shí)建立身份、資產(chǎn)、交通、通訊、酒店、氣象、餐飲等基礎(chǔ)信息實(shí)時(shí)查詢系統(tǒng)或快速查詢通道。在省級(jí)檢察院和條件許可的分、州、市檢察院，要建立專門的情報(bào)信息機(jī)構(gòu)，提高從宏觀上運(yùn)用信息技術(shù)偵辦案件的能力。另外，在探索試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)審慎、穩(wěn)妥開展包括信息員、信息網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)線在內(nèi)的情報(bào)信息工作。

(三)加強(qiáng)偵查指揮中心建設(shè)，形成更加完善的偵查組織指揮體系

職務(wù)犯罪偵查一體化工作模式的順利運(yùn)行，必須以信息暢通、反應(yīng)迅速、指揮有力的偵查指揮中心為載體。該中心應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)職務(wù)犯罪偵查工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，變單兵作戰(zhàn)的平面?zhèn)刹楦窬譃樯舷伦笥颐芮信浜系牧Ⅲw偵查格局。

1．進(jìn)一步明確偵查指揮中心職責(zé)。這就要求強(qiáng)化偵查指揮中心在辦案過程中的領(lǐng)導(dǎo)地位，通過制定嚴(yán)格的規(guī)章制度來規(guī)范指揮中心的職權(quán)運(yùn)作，明確啟動(dòng)偵查一體化機(jī)制的案件范圍和指揮中心與下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的職能分工，明確指揮中心進(jìn)行個(gè)案指揮、專案偵查以及專項(xiàng)行動(dòng)的具體程序，明確偵查事項(xiàng)的決定層級(jí)。

2．進(jìn)一步加強(qiáng)偵查指揮中心硬件建設(shè)。偵查指揮中心應(yīng)當(dāng)設(shè)置偵查指揮室。同時(shí)要逐步建立偵查指揮室與辦案工作區(qū)、看守所檢察訊問室之間以及各級(jí)院偵查指揮室之間的聯(lián)系機(jī)制，形成配置合理、安全實(shí)用、互聯(lián)互通的偵查指揮信息系統(tǒng)。應(yīng)加快建設(shè)移動(dòng)偵查指揮系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與偵查指揮中心的互聯(lián)互通、遠(yuǎn)程指揮。

3．進(jìn)一步提升整體作戰(zhàn)能力。應(yīng)在最高檢和省級(jí)檢察院的統(tǒng)一組織指揮下，充分發(fā)揮分、州、市檢察院的辦案主體作用，充分調(diào)動(dòng)基層檢察院的辦案積極性。堅(jiān)持以基層院自主辦案為基礎(chǔ)，控制好交辦與指定管轄案件的數(shù)量，防止部分基層院產(chǎn)生依賴、依附心理，也防止挫傷部分基層院的自主辦案積極性，從而在區(qū)域內(nèi)形成良好的統(tǒng)一的執(zhí)法環(huán)境，建立大偵查格局，提升整體作戰(zhàn)能力。

(四)轉(zhuǎn)變觀念，建立健全偵查協(xié)作機(jī)制

需進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)之間的偵查協(xié)作工作。具體要做好以下幾個(gè)方面:(1)轉(zhuǎn)變觀念，高度重視偵查協(xié)作工作。樹立協(xié)作也是偵查的理念，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求完成偵查協(xié)作任務(wù)。(2)健全上下級(jí)檢察院的縱向協(xié)作機(jī)制。主要是上級(jí)檢察院要樹立主動(dòng)服務(wù)的思想，積極為下級(jí)檢察院偵查服務(wù)，幫助協(xié)調(diào)解決具體困難。(3)健全各地檢察機(jī)關(guān)之間的橫向協(xié)作機(jī)制。開展橫向協(xié)作時(shí)，被請求方檢察院對(duì)案件只進(jìn)行程序?qū)彶槎菍?shí)體審查，對(duì)于法律手續(xù)完備、協(xié)作事項(xiàng)具體明確的，必須積極配合開展相關(guān)工作，對(duì)于請求方檢察院提出的合理要求應(yīng)盡量滿足。被請求方檢察院可根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)職務(wù)犯罪的整體情況和特點(diǎn)對(duì)案件的偵查提出意見和建議，請求方檢察院對(duì)于這些意見也應(yīng)該認(rèn)真聽取，積極采納。(4)建立、完善協(xié)作配套機(jī)制。逐步建立、完善有關(guān)偵查協(xié)作的配套機(jī)制，健全相關(guān)程序、紀(jì)律規(guī)定，建立協(xié)作信息數(shù)據(jù)庫，保證偵查工作順利開展。

(五)建立健全偵查保障機(jī)制

1．建立裝備統(tǒng)一使用機(jī)制，加強(qiáng)辦案基地建設(shè)，節(jié)約偵查成本。實(shí)行偵查一體化要求，應(yīng)按照統(tǒng)一集中和分級(jí)管理相結(jié)合的方式進(jìn)行裝備建設(shè)。省級(jí)檢察院和分、州、市級(jí)檢察院可有計(jì)劃地添置一些大型設(shè)備和偵查技術(shù)含量較高的高科技設(shè)備，既可以供本院使用，也可以在需要的時(shí)候供基層院使用。偵查指揮中心應(yīng)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的偵查技術(shù)裝備登記造冊，建立相關(guān)檔案，建立偵查裝備共享、共用機(jī)制。不同地域的檢察機(jī)關(guān)之間，可以通過偵查指揮中心的協(xié)調(diào)，相互調(diào)配使用偵查裝備?？梢钥茖W(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一安排，根據(jù)地理位置、交通情況等，建立幾個(gè)轄區(qū)檢察院都可共用的辦案中心區(qū)(基地)，從而避免重復(fù)建設(shè)，這樣既可節(jié)約大量資金，也有利于案件的集中查辦和協(xié)調(diào)指揮。

2．建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保偵查工作的順利進(jìn)行。針對(duì)目前偵查部門的實(shí)際情況，各級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)積極爭取黨委、政府的支持，逐步建立交辦案件補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、追逃獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)、協(xié)查協(xié)作補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、調(diào)用補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)等經(jīng)費(fèi)保障制度，從而確保偵查工作能夠在充足的經(jīng)費(fèi)保障條件下順利進(jìn)行。

三、結(jié)語

總之，盡管現(xiàn)行職務(wù)犯罪偵查一體化工作模式還存在這樣或那樣的問題，但偵查一體化是職務(wù)犯罪偵查工作深入發(fā)展的必然趨勢。我們必須立足我國國情和檢察工作實(shí)際，理順現(xiàn)行檢察工作體制，完善各項(xiàng)偵查工作機(jī)制，建立相應(yīng)的配套保障體系和監(jiān)督制約體系，真正實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪偵查一體化工作目標(biāo)，更好地適應(yīng)新形勢下打擊職務(wù)犯罪的需要，推動(dòng)反腐敗工作不斷深入。

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