關于“頂層設計”的思考

夏 斌

(國務院發(fā)展研究中心金融研究所，北京 100010)

關于“頂層設計”的思考

夏 斌

(國務院發(fā)展研究中心金融研究所，北京 100010)

從“頂層設計”要堅持的四項原則出發(fā)，重點闡述了“頂層設計”必須解決的八大問題，即土地制度問題、經(jīng)濟結構問題、財政改革問題、城鎮(zhèn)化問題、資源價格問題、金融體制問題、創(chuàng)新機制問題及國企改革與國退民進問題。“頂層設計”不能停留于學者專家的言談、思想和文章，不能停留于官方的口號式文體。為此，提出從設計到落實過程的保障措施。

頂層設計;設計原則;設計內容;方法論

一、頂層設計的原則

(一)頂層設計的出發(fā)點

今天不是32年前剛剛開始討論改革的時候，需要確立什么是改革的目標、方向和原則。應該說這些問題早已解決、明確了，就是市場經(jīng)濟、法制經(jīng)濟。當然有人會動搖、模糊、懷疑，但是大方向不會變。30多年的經(jīng)濟奇跡也已證明，個別人想變也是變不了的，老百姓是不會同意的?，F(xiàn)在的問題是，中國在成為第二大經(jīng)濟體的同時，一大堆尖銳矛盾又擺在了眼前，經(jīng)濟發(fā)展已不可持續(xù)，嚴重影響了社會的穩(wěn)定、黨的執(zhí)政基礎。所以今天講頂層設計絕不應是進行一般的理論討論，不是純理論家從學術口號出發(fā)，去闡述理念、闡述概念，而是要以問題為導向，要解決問題。就是要解決中國經(jīng)濟增長不可持續(xù)中的制度矛盾;解決美國危機后全球需求減弱，中國速度下來后，中國經(jīng)濟將暴露的風險問題;解決中國成為世界經(jīng)濟大國后，因收入分配嚴重不公而產生的社會不穩(wěn)問題。頂層設計應該從這些大問題切入，列出若干個關鍵問題，拿出政策，拿出措施，拿出具體可操作的解決方案。

(二)頂層設計要綱舉目張，要抓大問題

現(xiàn)在經(jīng)濟和社會中，包括科、教、衛(wèi)生領域，確實存在著各種各樣的矛盾和問題，群眾意見很大，有些甚至可以說是民憤很大。頂層設計不應該再去搞一個類似的“十二五”改革規(guī)劃，講究面面俱到。也不應該像起草總理政府工作報告那樣，對各個部門、各個領域問題都要照顧到?，F(xiàn)在大家一談如何深化改革，涉及方方面面。每個部門、每個領域都會涉及。其實這些問題有些是屬于日常的改革工作，屬于短期問題，應該早解決的只是現(xiàn)在沒解決而已。因此對這些問題該怎么解決就怎么解決，平時去抓就行了，譬如中小企業(yè)融資難的問題，高利貸問題。而頂層設計主要是抓牽動全局的關鍵問題，抓長期以來糾纏著各種矛盾的核心問題，抓嚴重影響中國經(jīng)濟穩(wěn)定增長的重大問題，同時這些問題又是需要若干部門共同協(xié)商才能解決的。只有這樣，才能綱舉目張。抓住這些問題，通過“因素影響法”，順勢而為，為解決其他一系列問題鋪平道路。通俗講，這輪頂層設計，一定不要面面俱到，羅列經(jīng)濟、社會發(fā)展中的各種問題。必須從當今及今后一個時期內在社會、經(jīng)濟領域中大家普遍認為最難解決的、民怨最大的問題出發(fā)，抓住現(xiàn)象背后的主要制度矛盾，不回避、敢碰硬、去突破。只有做到這一點，才具有“頂層”的含義。

(三)不設思想框框，絕不能就經(jīng)濟談經(jīng)濟

中國改革已走過了32年，很多問題暴露很久很久，很徹底了。至今沒能解決，為什么?因為一談起有的問題，有人似乎就認為涉及政治改革，有意識形態(tài)問題，不敢碰。今天既然是搞頂層設計，就要從國家穩(wěn)定的最高利益出發(fā)，按照社會穩(wěn)定、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的目標，實事求是，碰到什么問題就解決什么問題。要敢碰，不能再回避了，不能說政治領域的問題就不能碰。否則，經(jīng)濟中好多問題永遠解決不了，會誤國誤黨，成為歷史的罪人。譬如，科學的決策機制怎么形成?進入全球化后，作為第二大經(jīng)濟體，國際事務慢慢已變成中國事務的核心內容，對大量的、知識密集型的國際事務，對于日理萬機的最高領導決策來說，什么是科學決策?怎么形成科學決策?筆者認為此事總沒解決好，會誤事。

(四)頂層設計要有全球視野

近期，海外既有2013年中國經(jīng)濟要崩潰、2016年中國銀行體系要崩潰的言論;又有人預測，按購買力平價，2016年中國GDP超美國，按市場匯率2018年中國超美國。不管怎么說，中國已成為全球的焦點。因此頂層設計中，對唱空中國的，不要持簡單的“陰謀論”，要把人家的警示當苦口良藥吃，去找速度下來后中國系統(tǒng)性風險爆發(fā)的可能性和解決的對策;對唱多中國的，又不能盲目樂觀，要看到一切可能性都存在。關鍵在于自己，能否把制度、政策梳理好、調整好。中國現(xiàn)在是世界經(jīng)濟大國，中國的問題是全球性問題。如果頂層設計中選擇需要解決的問題會影響世界投資、消費與出口，那么這樣設計就真正具有“頂層”的意義。同時，尋找解決這些問題的策略與政策，不能閉門造車，不能不考慮中國崛起中他國的擔憂、他國的利益，以及他國可能采取的博弈政策和世界環(huán)境的可能變化。

二、頂層設計的主要內容的選擇

根據(jù)以上思考，筆者認為頂層設計中應有八個問題必須認真解決。

(一)關于土地制度改革

實際上解決農用地轉非農用地、宅基地問題的長期方向并不清，但各地政府解決農用地轉非農用地、宅基地問題的試點實踐卻非?；钴S。我們的制度長期不明晰，已使一些矛盾更加復雜化。這個問題不僅涉及農民權益保護，還涉及中國千千萬萬個小城鎮(zhèn)建設中土地的統(tǒng)一規(guī)劃、建設用地供應、土地財政。進一步分析，從經(jīng)濟上看，讓土地流轉起來，增加農民收入，是培育中國幾億農民大消費市場的大問題;從政治上看，解決強拆上訪、城鄉(xiāng)兩極分化、貪官污吏問題，直接涉及政權的穩(wěn)定。農民征地問題是近幾年群體事件高發(fā)、上訪人數(shù)最多的突出領域，已成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會矛盾的焦點，到了中央應該下決心解決的時候了。

(二)關于經(jīng)濟結構問題

對于這個問題，首先全黨要統(tǒng)一認識。大家都在講結構，中央文件提出調整結構轉變發(fā)展方式的“主線”。但結構問題又很多，到底什么是當前中國經(jīng)濟最大的結構問題?是最急需解決的結構問題?大家講結構時常常講戰(zhàn)略性新興產業(yè)結構、三個產業(yè)之間的結構、地區(qū)結構、企業(yè)結構、產品結構等等，這很大程度上都是談的投資中的資金分配問題，是講投資結構。而美國危機以來，外需減少了;投資領域已出現(xiàn)了房地產風險、地方融資平臺風險，也就是說，投資不能再保持過去那么高的增長了，那么中國要繼續(xù)保持經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長，GDP總量還想繼續(xù)增長，在社會還要穩(wěn)定的情況下，中國最迫切要解決的是什么?只能是擴大消費，是平衡出口、投資、消費之間的結構。這是中國經(jīng)濟最大的結構問題?？梢哉f，現(xiàn)在的內外失衡問題、環(huán)境資源問題、增長方式問題、外匯儲備問題、國際摩擦和匯率問題，甚至是社會不穩(wěn)問題等等，其實都與這個問題沒解決好有關。因此解決結構問題，最重要的就是要解決消費問題，解決出口、投資、消費之間的結構問題。頂層設計中最急需要設計的就是擴大消費的問題。

其次，關于擴大消費中央文件已講了這么多年，然而居民消費率反倒下降了。到底怎么擴大消費?兩年前，在我們搞十大產業(yè)振興規(guī)劃時，筆者向國務院領導反映過，說中國最重要的是要搞擴大消費的規(guī)劃。但迄今為止，這項工作還看不出眉目。現(xiàn)在講的收入分配改革，其實也遠遠解決不了總量結構調整所需要的大幅提高消費的需求，何況分配改革方案還遲遲拿不出來。因此消費問題一定要有戰(zhàn)略規(guī)劃，要有頂層設計。而且這個規(guī)劃與設計，要有工作進程表，對政府提高居民消費率要有時間安排，這樣才不會使結構調整成為一句長期說的空話。只要不是空話，真想提高消費率，自然就會要解決一系列問題，自然就會綱舉目張。要把居民消費率從目前的36%左右的水平提高到改革開放初近50%的水平(仍比發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家低)，或者說提高到國民基本滿意的水平，必然要涉及平時關注的一些重大經(jīng)濟問題，如收入分配、社會保障問題等。這是因為:

印度日報（the Indian Daily）援引一位匿名消息人士稱，“印度和美國在豁免問題上達成了廣泛共識。與去年（2017—2018）相比，印度將削減多達35%的進口原油?！?/p>

第一，要解決城鄉(xiāng)居民消費的后顧之憂，必須逐步解決醫(yī)療、教育、養(yǎng)老的問題。要從頂層設計角度，通盤考慮老百姓的生存與安全網(wǎng)的建設。

第二，收入分配改革從社會、政治面看，涉及解決不公、社會穩(wěn)定問題;從經(jīng)濟面看，直接是提高消費的重要環(huán)節(jié)。

第三，如果經(jīng)過土地制度改革，農民能提高多少收入?進而能擴大多少消費?直接事關消費。

第四，如果以上三項仍解決不了在擴大消費統(tǒng)籌測算中居民消費率提高的目標，自然應進一步考慮擴大居民的財產性收入。能否采取“國退民進”戰(zhàn)略性措施?就是賣掉一部分國有股份，在增加一部分居民投資性財產收入的同時，政府用售股換取的現(xiàn)金來專門救窮人?通過救窮人，擴消費、促增長、穩(wěn)社會。

總之，擴大消費，改善總量增長中的結構，是中國經(jīng)濟近階段頂層設計中一項最基本的、最不可忽視的內容，又能集中解決現(xiàn)在社會中最大的民怨。對此，頂層設計必須要有推進制度改革的戰(zhàn)略勇氣，“GDP蛋糕”必須向老百姓傾斜切，國企必須往后退。否則，解決經(jīng)濟的不可持續(xù)問題、解決由兩極分化嚴重而引起的社會穩(wěn)定問題就沒有財源。財源出路找不到，增長方式就不可能轉化。應該說，這個戰(zhàn)略愿景是很清楚的。如果老遲遲不動，中國經(jīng)濟就沒有出路。

(三)關于財稅改革問題

這里暫且不去討論中國稅負水平高不高的問題。僅從中國目前已積累的風險看，要打破海外人士“中國崩潰論”的預言，必須化解已經(jīng)存在的系統(tǒng)性風險。在房市泡沫風險已經(jīng)形成，在“土地財政”是其成因之一的情況下，現(xiàn)在必須整頓房地產市場。其風險傳遞機制是:要整頓房地產市場，房市價量均跌;由此土地需求減少，土地價格降低，土地收入減少(已減30%左右);由此地方融資平臺風險進一步暴露;由此銀行體系風險增加。在中國上市公司兩千多家中銀行股只有十幾只的情況下，銀行利潤卻占整個市場利潤的50%。如果銀行風險加大，股票市場就更加難以陰轉晴。從實體經(jīng)濟看，房地產投資占全部投資的四分之一，整頓房市，2012年房市投資要減10百分點。盡管用保障房投資來頂替，但個別地方政府已反映，當?shù)刎斦褪遣怀圆缓热坑糜诒Ｕ戏?，資金還不夠。那么今后正常的投資需求怎么保障?由此看，由來已久的土地財政問題，確實已到了不能不解決的時候了。這個問題不僅扭曲了經(jīng)濟發(fā)展方向，而且?guī)砹司薮蟮南到y(tǒng)性風險，帶來了社會的民怨。現(xiàn)在是，解決土地財政，解決系統(tǒng)性風險，需要財稅改革;解決擴大消費，發(fā)展生產，鼓勵創(chuàng)新，同樣需要財稅改革。財稅改革已涉及頂層設計內容中的方方面面。

(四)關于城鎮(zhèn)化問題

眾所周知，城鎮(zhèn)化是未來中國經(jīng)濟發(fā)展的一個重大戰(zhàn)略，是結構調整的重要環(huán)節(jié)。但是，從邏輯講，城鎮(zhèn)化本是經(jīng)濟發(fā)展方式轉變后中國繼續(xù)穩(wěn)定增長的一個結果，而不是原因。不改變現(xiàn)有的制度，城鎮(zhèn)化愿望是不會自動實現(xiàn)的。因為城鎮(zhèn)化涉及的內容多，有戶籍制度改革，有農民工變城市居民的各種權益享受問題(涉及要多增一塊財政支出)，有城市基礎設施建設問題(涉及錢從哪里來)，也有這么多農民工變城市居民后的長期就業(yè)問題(涉及“非公36條”的落實)。因此，城鎮(zhèn)化問題其實涉及社會、經(jīng)濟、城市規(guī)劃等一系列制度問題，其核心是，要鼓勵投資小城鎮(zhèn)，創(chuàng)辦各類企業(yè)，擴大農民就業(yè)，這樣才能增加當?shù)刎斦杖?，實現(xiàn)公平財政。因此可以說，戶籍制度只是個水到渠成的結果，而這一系列制度的改變，則是需要相當多的行政部門采取放松管制政策。因此要落實城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，涉及多個環(huán)節(jié)，一環(huán)扣一環(huán)，各部門必須共同協(xié)調去頂層設計。城鎮(zhèn)化部署從哪撬動，先解哪個結，后解哪個結，只有形成一定的良性機制，才能慢慢鋪開。而不是一講城鎮(zhèn)化，就是政府拿錢，搞基礎設施建設。

(五)關于資源價格問題

這是市場體系中影響經(jīng)濟領域方方面面的最基本的機制。除其他的價格機制例如利率、匯率另作改革外，資源價格機制作為實體經(jīng)濟中最基本的市場機制，應該盡快拿出改革規(guī)劃，1年不行2年，2年不行4年，必須要有個清晰的改革思路，否則，太誤事。這項改革已是明顯拖了后腿。

(六)關于金融體制改革

涉及面很廣，眼下人們討論更多的問題，其實不是頂層設計意義上所應關注的，而是日常早應解決而沒解決的問題，是短期問題，譬如債券市場統(tǒng)一問題、金融機構分業(yè)或混業(yè)經(jīng)營問題等等。如果就金融領域而言，有頂層設計意義的，主要有兩個方面:一是金融體系如何配合國內經(jīng)濟進一步的市場化。這不僅指利率，而且包括金融機構與金融產品的市場準入、金融市場架構完善等方方面面內容，需要盡快通盤考慮，打破各種行政限制，實現(xiàn)充分的市場化。絕對不是限于利率市場化、中小企業(yè)融資問題。二是配合中國實體經(jīng)濟的進一步全球化。在美元金融霸權下，如何在匯率、資本管理、人民幣國際化、金融國際與區(qū)域合作等方面，拿出漸進有序，相互配合的工作進程表。同時，上述國內與國際金融之間如何銜接、互相照應，這確實需要在頂層層面有個統(tǒng)盤的、粗線條的考慮。太細了，在動態(tài)的國際環(huán)境中不現(xiàn)實。但是在整體經(jīng)濟中，“金融這個核心”老是滯后，實體經(jīng)濟面的各類頂層設計確實也難以落實。

(七)關于創(chuàng)新機制

創(chuàng)新是直接關系到今后世界上中美兩個大國在危機后，看誰能走得更遠、能笑到最后的關鍵。眼前幾年可以靠多發(fā)票子來刺激經(jīng)濟。長遠看，一國是不是真能抓住戰(zhàn)略機遇，唯有創(chuàng)新是真正的發(fā)動機。但是創(chuàng)新這個問題涉及的面又實在太廣，涉及到許多經(jīng)濟主管部門、企業(yè);涉及到教育、科技、軍工等行業(yè);涉及到知識產權管理。單靠科技管理部門吆喝沒有用。所以，在這次頂層設計中，應該作為專門的一項內容，予以格外重視，從多部門、多角度作出布局和制度安排，給予有長期“后勁”的支持。

(八)關于國企改革與“國退民進”

筆者認為這個問題的表象是民營企業(yè)在市場競爭中意見較大，實質問題是首先要搞清楚，從長遠看，一個國家的穩(wěn)定、一個國家的有效治理，到底是靠法制，還是靠政府手中掌握更多的企業(yè)資產?是否不講時間、條件與環(huán)境，只要政府手中掌握的資產越多，執(zhí)政基礎就越牢靠?不見得。如果是靠法制，那么在很多問題上，就不應該存在國企與民企的差異。政府主要是提供公共產品的，包括國防產品、社會保障，也可包括基礎實施。其余的產品誰提供，都可以一視同仁。因為政府可以依法制約，通過體現(xiàn)市場公平原則的宏觀調控，讓不同屬性的企業(yè)統(tǒng)一服務于國家利益和老百姓利益。在這個問題上要認識到，只有這樣才是國家應堅守的最大的意識形態(tài)。我們現(xiàn)在往往由于處理不好這一關系，長期陷于國有與非國有經(jīng)濟誰主誰次的討論，才會產生整個經(jīng)濟社會的效率低下、方方面面的不公平、并滋生了大量的浪費與腐敗問題。而且，在中國目前結構轉型、“財力有限”的痛苦時期，在全球危機后許多國家財政一片哀嚎之中，在世界上，可能唯獨是中國政府掌握了最多的國有資本和資源，這正是加快結構轉型和擴大財政支出的最有利條件，然而我們卻又沒有用好、用足。因此，在頂層設計中，如果能就這個問題進行戰(zhàn)略性調整，做到國有資本的“有進有出”，而不是一味追求經(jīng)營規(guī)模和資本增值的最大化原則，將會大大增加中國在未來一個時期把握發(fā)展戰(zhàn)略機遇期的籌碼，也會給以上各項頂層設計所需的財力安排和實際操作，提供充分的回旋空間。要認識到，這一點正是其他很多國家政府羨慕不已的。因此我們應主動抓住機會，去加快推進國際力量格局間的演進，維護中國崛起的好勢頭。

關于頂層設計的內容，見仁見智，大家可以說出很多內容。筆者認為，關于房地產市場，確實是當前直接牽聯(lián)中央政府、地方政府、投資者、市場和老百姓各方的一個“心結”。但之所以未列入頂層設計的內容，是因為該市場更多的是暴露了歷史積累的問題。而且總體上說，該領域發(fā)展的方向是明確的，是早該解決而沒解決好的單個領域問題。當然，如果說頂層設計，該領域本身確實需要有一個通盤考慮，就長期方向與短期政策，行政調控與市場、稅收的長效制度，要給市場一個交代。同樣，綠色問題、環(huán)境問題、產品質量與食品安全問題也是個極重要的問題。但應該說在國內，解決此問題的復雜程度，遠不如以上所列的各個問題。當然，不排除該領域本身也需要有一個通盤的發(fā)展規(guī)劃。從其他角度看，還有科、教、衛(wèi)等領域，這些事務的改革事宜，有的已包括在其他頂層設計中，有的通過“十二五”的規(guī)劃可以來覆蓋。

三、頂層設計的方法問題

要保障這次頂層設計不停留于學者專家的言談、思想和文章，不停留于官方的口號式文件，必須從設計到落實，要有保障措施。

(1)針對中國目前的行政管理體制，要設計跨部門、跨地方的總體改革方案，必須要有跨部門的班子。而且，中央必須高度重視這個班子。這個班子應該直接向中央負責。要有一定的權威性，才能全面獲取頂層設計所需的各種材料、資料。至于是不是要成立一個部級編制單位，這并不重要。關鍵是中央要給予授權。另外，根據(jù)設計內容，可在這個班子下設八個子方案組，由這個班子統(tǒng)一領導、協(xié)調，并統(tǒng)籌匯總頂層設計的總方案。

(2)對頂層設計方案最終要講落實，因此方案中不僅要提出明確的政策與措施，而且要對各子項目改革分別制定進程表。

(3)頂層設計要有國家綜合配套改革的統(tǒng)一意志、統(tǒng)一原則，但同時仍應積極鼓勵地方創(chuàng)新。只要在不違背國家前瞻性的統(tǒng)一意志、統(tǒng)一原則的前提下，若時間允許，對某些改革內容，應允許個別地方和部門先搞試點，探索經(jīng)驗。

由于綜合改革涉及到部門的職能交叉重疊，必然會削弱有些部門的權力。因此，最終如何形成今后的科學決策程序，就顯得越發(fā)重要。因為國情越來越復雜，世情越來越復雜，中國在世界的位置又越來越高，越來越“中心”，在這個背景之下，什么是科學的決策機制?怎么樣形成科學的決策機制?筆者認為從方法論角度講，這是保障頂層設計方案落實的最重要的事情。

Thoughts on“Top Level Design”

XIA Bin
(Financial Research Office，Development Research Center of the State Council，Beijing 100010，China)

From the four principles to which“top level design”should stick，the paper mainly expounds the eight questions that must be solved by“top level design”:land system，economic structure，financial reform，urbanization，resource price，financial system，innovation system，and reform of state enterprises.“Top level design”should not just remain in the talk，thoughts and papers of experts and scholars，or stay at those official slogans.Therefore，some ensuring measures from designing to implementation are proposed.

top level design;designing principles;designing contents;methodology

F20

A

1674－8425(2012)04－0001－05

2012－03－20

夏斌(1951—)，男，研究員，研究方向:金融理論與政策。

(責任編輯 鄺坦勵)