食品消費(fèi)者治理責(zé)任的承擔(dān)乏力與制度矯正*

王黎黎 王利萍

黨的二十大報(bào)告中提出“健全共建共治共享的社會治理制度”，倡導(dǎo)公眾共同參與社會治理，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”?！妒称钒踩ā罚ㄒ韵潞喿鳌妒嘲卜ā罚┑谌龡l，將“社會共治”作為食品安全治理的一項(xiàng)基本原則進(jìn)行了規(guī)定。社會共治強(qiáng)調(diào)“治理”，而非“管制”。在該理念下，食品市場治理，不能僅依靠由政府主導(dǎo)下的公眾參與，還需借助企業(yè)、非政府組織、消費(fèi)者、公眾的力量，以實(shí)現(xiàn)社會力量與政府職權(quán)的通力合作，保障食品安全。消費(fèi)者作為共同治理者之一應(yīng)承擔(dān)治理責(zé)任?！柏?zé)任”一詞，有兩層含義：其一，指所應(yīng)履行的義務(wù)，如崗位責(zé)任；其二，指違反義務(wù)而所應(yīng)承擔(dān)的不利后果，如法律責(zé)任?！笆称废M(fèi)者治理責(zé)任”，指消費(fèi)者在參與食品市場治理中所應(yīng)履行的義務(wù)；與企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任相似，其不屬于消費(fèi)者對特定經(jīng)營者的義務(wù)，而是消費(fèi)者對自己的義務(wù)和對全社會的義務(wù)[1]，既包括了在消費(fèi)者責(zé)任理論中所要求的維護(hù)食品健康的道義義務(wù)，也包括我國立法所規(guī)定的維護(hù)食品安全的法律義務(wù)。食品消費(fèi)者違反治理義務(wù)，即不承擔(dān)治理責(zé)任，一般不會遭致法律上的懲罰，卻會造成食品市場的紊亂。消費(fèi)者作為市場主體，其義務(wù)的履行在社會公共利益的維護(hù)中，不可或缺。

食品消費(fèi)者治理責(zé)任的實(shí)際承擔(dān)狀況，與食品消費(fèi)者責(zé)任理論和立法的要求是否存在偏差？如何完善現(xiàn)有制度才能有助于消費(fèi)者參與治理？只有解決這些問題，才能充分發(fā)揮消費(fèi)者在食品市場社會共治中的作用。

一、食品消費(fèi)者治理責(zé)任的理論基礎(chǔ)和立法規(guī)定

（一）“食品消費(fèi)者治理責(zé)任”的內(nèi)涵

1962年美國《消費(fèi)者權(quán)利法案》中首次出現(xiàn)“消費(fèi)者責(zé)任”，其強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者作為重要的市場主體，可以通過承擔(dān)一定的責(zé)任，來促進(jìn)市場的健康發(fā)展。2000年歐盟的食品安全政策中提出“政治化消費(fèi)觀”：消費(fèi)者對食品的選擇和購買可以產(chǎn)生深遠(yuǎn)的社會影響和政治影響；消費(fèi)者應(yīng)像股東一樣參與食品安全的對話和討論。[2]消費(fèi)者的選擇是食品生產(chǎn)的風(fēng)向標(biāo)，消費(fèi)者對食品質(zhì)量和價格的偏愛，可以引導(dǎo)企業(yè)的食品生產(chǎn)，促使企業(yè)生產(chǎn)出安全健康的食品，因此食品消費(fèi)者應(yīng)該選擇健康且可持續(xù)的飲食，承擔(dān)參與食品安全治理的責(zé)任。具體而言，其治理責(zé)任包括：

其一，維護(hù)食品質(zhì)量。消費(fèi)者通過自身辨認(rèn)，或通過獲取信息認(rèn)識到食品質(zhì)量的不合格，而對其采取不購買、索賠等抵制措施，可以加快不合格食品在市場中的淘汰。食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的“聲譽(yù)”會影響消費(fèi)者的購買決策。根據(jù)聲譽(yù)機(jī)制，某企業(yè)所生產(chǎn)的食品一旦貼上了“不合格”的標(biāo)簽，就會招致消費(fèi)者的“用腳投票”，從而失去往后的銷售機(jī)會，該食品就會被迫離開市場。[3]所以，抵制不合格食品，淘汰劣質(zhì)食品，鼓勵優(yōu)質(zhì)企業(yè)，應(yīng)出于消費(fèi)者的理性，也是消費(fèi)者承擔(dān)治理責(zé)任的表現(xiàn)。

其二，維護(hù)食品價格。食品的價格會對消費(fèi)者的選擇產(chǎn)生重要影響。但是，健康可持續(xù)的食品通常會比其他食品的價格要高。有研究顯示，在澳大利亞選擇健康可持續(xù)的食品，會使消費(fèi)者多支付30%的費(fèi)用。[4]所以，將健康食品留在市場，需要消費(fèi)者出于“責(zé)任感”而對食品外部性給予更多的關(guān)懷和考量，并愿意為之付出代價。

其三，抵制資源浪費(fèi)型食品。根據(jù)聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織的定義，“可持續(xù)的飲食”涵義中，應(yīng)包括對生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)負(fù)責(zé)的義項(xiàng)。消費(fèi)者應(yīng)該選擇滿足個人能量所需、不造成浪費(fèi)、需要較少資源損耗的食品，甚至減少動物制品的攝入而更多食用植物制品。[5]所以，選擇健康環(huán)保的食品、不食用野生動物、不破壞生態(tài)環(huán)境、不浪費(fèi)食物等等，都屬于食品消費(fèi)者的責(zé)任。

（二）食品消費(fèi)者治理責(zé)任的理論基礎(chǔ)

傳統(tǒng)的食品安全治理中，政府一直都是食品安全治理的主體，且大多情況下政府擔(dān)任著唯一主體的角色。政府通過行政監(jiān)管與法律監(jiān)管的手段對食品市場進(jìn)行干預(yù)，促使食品生產(chǎn)者進(jìn)行安全生產(chǎn)。但在現(xiàn)代社會，這種一元化的食品安全治理結(jié)構(gòu)已無法有效地抗擊食品安全危機(jī)。因?yàn)?，一是政府的行政監(jiān)管難以發(fā)揮作用。我國食品安全行政監(jiān)管主體繁多，職責(zé)劃分不明確，各主體間信息交流不充分，導(dǎo)致監(jiān)管能力有限；同時，我國食品生產(chǎn)領(lǐng)域具有企業(yè)眾多、食品生產(chǎn)鏈條長、生產(chǎn)與經(jīng)營分散等特點(diǎn)，因而監(jiān)管的范圍廣、難度大，而我國食品監(jiān)管部門人員又少，裝備差，專業(yè)人員占比小，公共執(zhí)法資源稀缺，所以繁重的執(zhí)法任務(wù)與稀缺的公共執(zhí)法資源約束著政府行政監(jiān)管效能，難以有效應(yīng)對社會中的食品安全問題。[6]二是，政府的法律監(jiān)管存在失靈。我國的食品安全法律體系建構(gòu)以《刑法》和《食安法》為核心，兩部法律對食品安全的管制更多是從反向制裁入手，即對違反食品安全者給予法律處罰。此種反向制裁得以有效的前提，在于“懲罰”大于“違法獲得的利益”，而一旦違法獲取的利益過大，違法者往往會選擇鋌而走險，致此時的法律監(jiān)管手段只能起到事后懲罰的作用，無法發(fā)揮法律事前預(yù)防的威懾力，最終淪為空殼。隨著社會系統(tǒng)的功能分化與系統(tǒng)化，任何單一治理主體都無法單獨(dú)應(yīng)付日益繁重的治理負(fù)荷，故僅依靠政府進(jìn)行食品安全治理是不切實(shí)際的。

在食品安全治理視野中，除國家外，消費(fèi)者也是強(qiáng)大的行動者。首先，食品安全治理的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)是為廣大消費(fèi)者的健康與安全，故基于切身健康權(quán)益，消費(fèi)者主觀上具有積極性。其二，食品是一種“試驗(yàn)品”，消費(fèi)者作為“試驗(yàn)對象”更清楚食品的安全與質(zhì)量。第三，在消費(fèi)者主權(quán)時代，消費(fèi)者掌握著捍衛(wèi)自身健康權(quán)益的主要工具，對于劣質(zhì)產(chǎn)品，消費(fèi)者可以通過抵制、呼吁等手段聯(lián)合起來，通過“用腳投票”將劣質(zhì)食品生產(chǎn)者逐出市場。[7]可見，消費(fèi)者作為市場的“指向標(biāo)”，具備進(jìn)行食品安全治理的能力，能夠承擔(dān)食品安全治理工作，可以與政府協(xié)同合作，參與食品安全治理工作。

現(xiàn)代風(fēng)險社會是一個密不可分的整體，其存在“飛去來器”效應(yīng)：若社會成員意圖將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給其他成員，其自身最終會自食該行為的惡果，即“在現(xiàn)代風(fēng)險的屋檐之下，罪魁禍?zhǔn)着c受害者遲早會同一起來”[8]。在食品安全領(lǐng)域，若消費(fèi)者偏好價格低廉、外觀誘人的食品，則會將生產(chǎn)價廉物美食品的難題轉(zhuǎn)嫁給生產(chǎn)經(jīng)營者；而生產(chǎn)經(jīng)營者則會以賣相誘人為導(dǎo)向，不惜違規(guī)使用添加劑，甚至以價格低廉為導(dǎo)向，生產(chǎn)不安全食品；最終，“飛去來器”效應(yīng)所帶來的不安全食品則會被消費(fèi)者食得。此時消費(fèi)者與食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行為是“有組織的不負(fù)責(zé)任”，消費(fèi)者的錯誤偏好、生產(chǎn)經(jīng)營者的投機(jī)行為和不安全生產(chǎn)，共同導(dǎo)致了危機(jī)四伏的食品市場。因此，消費(fèi)者需積極承擔(dān)食品安全治理責(zé)任，作出負(fù)責(zé)任地正確選擇，迫使生產(chǎn)經(jīng)營者放棄有毒有害食品的生產(chǎn)銷售，進(jìn)而維護(hù)健康安全的市場環(huán)境。

（三）食品消費(fèi)者治理責(zé)任的立法規(guī)定

在中共十八屆三中全會的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，要求“鼓勵和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”；十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“社會治理制度建設(shè)”需要“社會協(xié)同”與“公眾參與”。依照法律規(guī)定，在食品安全社會共治中，消費(fèi)者作為重要的治理主體，其主要具有三方面的責(zé)任。

其一，食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定責(zé)任，即消費(fèi)者應(yīng)參與制定食品安全的相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（以下簡作《消法》）第三十條、《食安法》第二十八條第一款的規(guī)定，消費(fèi)者參與食品安全相關(guān)法律法規(guī)、食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的制定。這既是消費(fèi)者的權(quán)利，也是消費(fèi)者參與食品安全社會共治的義務(wù)。

其二，食品安全監(jiān)督責(zé)任，即消費(fèi)者應(yīng)監(jiān)督食品安全相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行。根據(jù)《消法》第十五條、第三十二條、第三十九條，消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營者的不當(dāng)行為時，通過與之協(xié)商、求助消費(fèi)者協(xié)會、投訴、仲裁、訴訟的形式糾正其不當(dāng)行為，監(jiān)督規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。

其三，食品安全維護(hù)責(zé)任，即消費(fèi)者應(yīng)維護(hù)食品安全相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行。消費(fèi)者通過市場制約機(jī)制，引導(dǎo)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行為，從而維護(hù)相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行?！断ā返谖鍡l第三款規(guī)定“國家倡導(dǎo)文明、健康、節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的消費(fèi)方式，反對浪費(fèi)”；《食安法》第十條亦規(guī)定“倡導(dǎo)健康的飲食方式”。這些倡導(dǎo)性規(guī)定的遵守，是消費(fèi)者承擔(dān)食品市場治理責(zé)任的表現(xiàn)。

二、食品消費(fèi)者治理責(zé)任的承擔(dān)狀況

（一）食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定責(zé)任的承擔(dān)乏力

消費(fèi)者是食品安全實(shí)施的最終受益者和食品安全標(biāo)準(zhǔn)成果的最終反饋者，消費(fèi)者的消費(fèi)結(jié)構(gòu)、飲食習(xí)慣和消費(fèi)水平等因素都直接或間接影響食品安全標(biāo)準(zhǔn)化體系的建設(shè)。食品安全全程控制中最為關(guān)鍵的食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定，離不開消費(fèi)者的參與，但受主客觀因素的影響，消費(fèi)者在此領(lǐng)域存在責(zé)任承擔(dān)乏力狀況。

食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定涉及食品生存的微生物指標(biāo)、食品添加劑指標(biāo)、食品生產(chǎn)過程的衛(wèi)生要求、檢驗(yàn)方法與程序、食品的包裝儲存等眾多內(nèi)容，需要制定者在食品衛(wèi)生領(lǐng)域具有較高的知識水平與專業(yè)能力，消費(fèi)者出于認(rèn)知局限無法較好地參與食品標(biāo)準(zhǔn)制定過程。《食安法》為提高公眾參與度，也進(jìn)行了相應(yīng)的立法設(shè)計(jì)，例如在食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，增設(shè)了網(wǎng)上征求關(guān)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)意見的階段。但此類立法設(shè)計(jì)只是擴(kuò)寬了消費(fèi)者參與的渠道，而無法從根本上提高消費(fèi)者參與的積極性。食品安全信息的知悉度，是消費(fèi)者自愿參與食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的前提與基礎(chǔ)，也是消費(fèi)者進(jìn)行利益評判的標(biāo)準(zhǔn)尺度。食品信息的認(rèn)知程度與消費(fèi)者食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定參與度息息相關(guān)，若缺乏對相關(guān)食品安全信息的認(rèn)知，消費(fèi)者就無法判斷自身利益的損耗程度，便只能“事不關(guān)己高高掛起”，進(jìn)而形成“群體漠視”。因此，提高消費(fèi)者在食品標(biāo)準(zhǔn)制定過程中的參與程度，需要食品風(fēng)險信息的公開與交流，但這往往是起草與制定部門所忽視的部分，使得消費(fèi)者的參與程度低，無法承擔(dān)起食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的責(zé)任。

（二）食品安全監(jiān)督責(zé)任的承擔(dān)仍顯不足

隨著各地食品安全投訴舉報(bào)制度的逐步完善，消費(fèi)者投訴等維權(quán)行為不斷增加。2021年，全國市場監(jiān)管部門通過全國12315平臺、電話、傳真、窗口等渠道，共受理包括食品安全問題在內(nèi)的消費(fèi)者投訴舉報(bào)咨詢案件2381.2萬件，同比增長11.8%；為消費(fèi)者挽回經(jīng)濟(jì)損失55.5億元人民幣，同比增長26%。[9]四川省各級消費(fèi)者協(xié)會2022年上半年共受理消費(fèi)者投訴26709件，其中涉及食品類投訴達(dá)3701件，主要集中在外賣平臺食品有異物、生鮮食品變質(zhì)、銷售過期食品、食品標(biāo)識、包裝不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等問題。[10]

但是食品消費(fèi)者仍存在逃避監(jiān)督食品安全相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)之執(zhí)行的責(zé)任的傾向，監(jiān)督糾正不法行為的意愿在如下方面還有待增強(qiáng)；一是異地消費(fèi)場景下消費(fèi)者食品安全監(jiān)督責(zé)任的承擔(dān)不足。在日常生活場景中，消費(fèi)者對食品安全不法行為的投訴舉報(bào)比較積極，但在旅游途中、出差探親等異地消費(fèi)的過程中，對食品安全不法行為往往持妥協(xié)態(tài)度，監(jiān)督意愿不強(qiáng)；其中一些消費(fèi)者是認(rèn)為不會再發(fā)生此類情景下的第二次消費(fèi)，故不愿意花費(fèi)時間精力去監(jiān)督整肅當(dāng)?shù)厥称肥袌?，加之異地消費(fèi)中對當(dāng)?shù)氐木S權(quán)機(jī)制不熟悉，故也沒有時間精力等待處理結(jié)果，這些都導(dǎo)致了其對治理責(zé)任的逃避傾向。[11]二是農(nóng)村食品消費(fèi)場景下消費(fèi)者食品安全監(jiān)督責(zé)任的承擔(dān)不足。城鎮(zhèn)食品消費(fèi)者的監(jiān)督責(zé)任承擔(dān)狀況明顯好于農(nóng)村食品消費(fèi)者，大城市食品消費(fèi)者投訴舉報(bào)更為積極。當(dāng)發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營者的不法行為時，農(nóng)村食品消費(fèi)者相較城鎮(zhèn)食品消費(fèi)者更傾向隱忍而不會選擇投訴等監(jiān)督、救濟(jì)途徑。[12]相關(guān)數(shù)據(jù)也證實(shí)食品安全的投訴舉報(bào)多集中于大城市，如2021年四川省各級保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益委員會就共受理此類消費(fèi)者投訴52830件，其中食品類問題共6870件[13]；成都市消協(xié)組織則共受理解決此類消費(fèi)者投訴18986件，食品類問題約1893件，占全省食品問題投訴的27%[14]。

（三）食品安全維護(hù)責(zé)任的承擔(dān)有待增強(qiáng)

消費(fèi)者購買決定參考生產(chǎn)經(jīng)營者對食品安全相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況的因素較小，未充分發(fā)揮自身食品安全維護(hù)責(zé)任。我國餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督量化分級管理制度將餐飲服務(wù)單位食品安全監(jiān)督檢查的結(jié)果以“笑臉”標(biāo)志進(jìn)行顯示，但有研究顯示，消費(fèi)者對“笑臉”標(biāo)志的知曉程度、信任程度、關(guān)注程度均不高，“笑臉”標(biāo)志展示并不會對消費(fèi)者的購買決定產(chǎn)生較大影響。[15]

同時，消費(fèi)者的錯誤消費(fèi)觀念和貿(mào)易觀念，驅(qū)使其逃避維護(hù)食品安全相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)之執(zhí)行的責(zé)任。調(diào)查顯示，消費(fèi)者在食品購買中會將“食品外觀”視為首要考慮因素[16]；有關(guān)調(diào)查中51.2%的消費(fèi)者表示會選擇“質(zhì)優(yōu)價廉”的食品[17]。但“價廉”與“質(zhì)優(yōu)”兼得的心態(tài)是一種錯誤的消費(fèi)觀念，會促使生產(chǎn)經(jīng)營者為降低成本而使用違規(guī)添加劑、高劑量的農(nóng)藥，造成了農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留、水產(chǎn)品中孔雀石綠殘留，以及為迎合消費(fèi)者而使用蘇丹紅、瘦肉精、違規(guī)染色劑等。在有關(guān)解決食品問題措施的調(diào)查中，89.66%的受訪者認(rèn)為應(yīng)嚴(yán)厲制裁食品企業(yè)和農(nóng)戶的不安全生產(chǎn)，而僅有22.07%的受訪者認(rèn)為應(yīng)提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格。[18]消費(fèi)者不愿意支付對應(yīng)的價格、而又怪罪不安全生產(chǎn)的觀念，不是公平貿(mào)易觀念，這會導(dǎo)致食品企業(yè)和農(nóng)戶掩蓋不安全生產(chǎn)的行為，使得食品質(zhì)量更加難以維護(hù)，導(dǎo)致食品市場的危機(jī)。

三、食品消費(fèi)者治理責(zé)任承擔(dān)乏力的原因：計(jì)劃行為理論的解釋

消費(fèi)者食品安全治理責(zé)任理論和我國目前的立法，均提倡消費(fèi)者承擔(dān)食品市場治理的責(zé)任，政府與社會都致力于在食品安全治理領(lǐng)域營造良好的社會氛圍，通過一系列舉措鼓勵食品消費(fèi)者參與食品安全社會共治活動。例如《食安法》特設(shè)懲罰性賠償制度用以調(diào)動消費(fèi)者治理積極性，在食品安全相關(guān)法律制定過程中向公眾進(jìn)行網(wǎng)上意見征求拓寬消費(fèi)者參與治理渠道；市場監(jiān)督局開設(shè)12315熱線便利消費(fèi)者的投訴舉報(bào)；新聞媒體積極發(fā)布有關(guān)投訴信息與獎勵機(jī)制調(diào)動消費(fèi)者維權(quán)積極性。但實(shí)踐中，消費(fèi)者治理責(zé)任卻仍呈現(xiàn)出承擔(dān)乏力的現(xiàn)象。為何消費(fèi)者行為與立法期待相差甚遠(yuǎn)呢？

食品消費(fèi)者安全治理責(zé)任在我國主要以權(quán)利的形式進(jìn)行規(guī)定，屬于非強(qiáng)制性的規(guī)定，相關(guān)立法主要通過評價、獎勵等機(jī)制引導(dǎo)消費(fèi)者承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并未進(jìn)行懲罰性規(guī)定強(qiáng)制消費(fèi)者承擔(dān)責(zé)任。換句話說，食品消費(fèi)者安全責(zé)任的承擔(dān)雖然受政府政策、社會環(huán)境的影響，但占據(jù)主導(dǎo)地位的卻是消費(fèi)者本人的“自愿性”，使食品消費(fèi)者安全治理責(zé)任具有“被動性”。目前我國食品消費(fèi)者治理責(zé)任承擔(dān)乏力恰是歸因于消費(fèi)者“自愿”的缺乏。食品消費(fèi)者為何會“自愿”缺乏呢？1991年Ajzen在理性行為理論基礎(chǔ)上提出的計(jì)劃行為理論，可以用于解釋當(dāng)前消費(fèi)者的行為。該理論認(rèn)為，實(shí)際行為受行為意圖的影響，行為意圖受到個人態(tài)度（Attitudes）、主觀規(guī)范（Subjective norms）、知覺行為控制（Perceived behavioral control）的作用。[19]這里的個人態(tài)度，是指個人應(yīng)否就某一行為作出自身的感覺；主觀規(guī)范，是指個人作出某一行為會感受到的社會壓力，包括法律義務(wù)對個人行為的壓力，也包括道義義務(wù)對個人行為的壓力；知覺行為控制，是指個人對作出某一行為的能力把控。這主要受個人經(jīng)驗(yàn)和預(yù)期障礙的影響。食品消費(fèi)者的治理責(zé)任承擔(dān)乏力，可以通過計(jì)劃行為理論進(jìn)行解釋。

其一，個人態(tài)度方面，治理積極性不夠。食品消費(fèi)者的個人態(tài)度，反應(yīng)于其參與食品市場治理的積極性，即消費(fèi)者是否自發(fā)地積極地選擇質(zhì)量較高的食品，同時自發(fā)地積極地抵制質(zhì)量低劣的食品。在異地消費(fèi)場景中，消費(fèi)者認(rèn)為沒有第二次消費(fèi)的機(jī)會，而欠缺了治理意愿。農(nóng)村食品消費(fèi)者對食品福利水平的期待普遍較低，且法律意識不足，造成了治理積極性欠缺。同時，一些消費(fèi)者選擇廉價、外觀搶眼的食品，而疏于了食品質(zhì)量的全面考量，對自身行為的影響力認(rèn)識不足，缺乏治理積極性。

其二，主觀規(guī)范方面，責(zé)任緊迫感不足。目前的法律規(guī)范和道德規(guī)范中，有關(guān)食品消費(fèi)者治理責(zé)任的規(guī)定較少，有關(guān)消費(fèi)者權(quán)益保障的規(guī)定居多。消費(fèi)者角色在我國立法和政策中，主要以“權(quán)利人”進(jìn)行定義。《消法》第一條在闡明立法目的時，將“保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益”排在首位。該法第五條第一、二款，明確了國家保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的立法和政策導(dǎo)向。該法第六條，將消費(fèi)者權(quán)益保障稱為“全社會的共同責(zé)任”，要求社會協(xié)同、輿論監(jiān)督，共同維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。而法律上對消費(fèi)者責(zé)任的規(guī)定，則多為倡導(dǎo)性規(guī)定。長期以來，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的片面強(qiáng)調(diào)，加重了消費(fèi)者“受保護(hù)人”的設(shè)定，而忽視了消費(fèi)者“治理人”的作用。消費(fèi)者期待享有受到保護(hù)的安全環(huán)境，而疏于主動承擔(dān)治理責(zé)任，責(zé)任緊迫感不強(qiáng)。

其三，知覺行為控制方面，責(zé)任能力有限。作出負(fù)責(zé)任的食品安全行為，對消費(fèi)者來說有一定的難度。首先，食品安全領(lǐng)域的信息不對稱，削弱了消費(fèi)者責(zé)任能力。食品具有的經(jīng)驗(yàn)品和信任品的特征。食品的新鮮程度、口感和味道的可口程度等屬性，是在消費(fèi)者選擇食品以后才能確定的。食品中的添加劑種類和計(jì)量、細(xì)菌種類和數(shù)量、重金屬含量等等屬性，即使在消費(fèi)者食用食品后也難以得知。生產(chǎn)經(jīng)營者與消費(fèi)者之間嚴(yán)重的信息不對稱，會使消費(fèi)者相對于生產(chǎn)經(jīng)營者處于弱勢地位。而在利益最大化原則的誘導(dǎo)下，食品生產(chǎn)經(jīng)營者可能會喪失倫理，為謀取高利，通過在食品制作過程中使用有害甚至有毒物質(zhì)或工藝，而生產(chǎn)出表面光鮮、價格低廉而實(shí)質(zhì)不合格的食品。消費(fèi)者難以判斷食品質(zhì)量，就可能作出錯誤的選擇。其次，食品安全領(lǐng)域的信號扭曲，削弱了消費(fèi)者責(zé)任能力。有研究顯示：當(dāng)消費(fèi)者接收到的市場不安全信息多于自身的預(yù)期時，消費(fèi)者會認(rèn)為市場普遍存在不安全現(xiàn)象，而在選擇商品時更加無所適從。[20]三聚氰胺奶粉事件、瘦肉精事件、塑化劑事件、地溝油事件等等，引起了公眾對食品安全的極大關(guān)注。在此環(huán)境下，消費(fèi)者在選購食品時，會產(chǎn)生更多的懷疑和不自信，甚至不能再通過價格高低判斷食品的安全度。消費(fèi)者對食品安全信息的了解缺失，使其缺少承擔(dān)食品安全治理責(zé)任的能力，難以作出有效的治理行為。

四、矯正并完善食品消費(fèi)者治理責(zé)任承擔(dān)乏力的制度

矯正消費(fèi)者的食品安全治理責(zé)任乏力、提高消費(fèi)者的治理積極性，是學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)問題，不少學(xué)者對此進(jìn)行了深入研究。毋曉蕾教授提出完善中國的食品安全有獎舉報(bào)制度以調(diào)動公眾參與食品安全監(jiān)管的積極性，并結(jié)合域外經(jīng)驗(yàn)提出了食品安全有獎舉報(bào)制度的完善建議。[21]應(yīng)飛虎教授強(qiáng)調(diào)需完善《食安法》中的消費(fèi)者教育制度，構(gòu)建由政府主導(dǎo)、多主體參與、多層次的食品消費(fèi)者教育制度體系以提高消費(fèi)者的治理能力與治理水平。[22]目前學(xué)者多從消費(fèi)者引導(dǎo)機(jī)制、評價機(jī)制、獎懲機(jī)制等方面對提高消費(fèi)者治理責(zé)任進(jìn)行觀點(diǎn)論述，《食安法》也積極吸收學(xué)者觀點(diǎn)，建構(gòu)了懲罰性賠償制度與消費(fèi)者教育機(jī)制，以激勵消費(fèi)者承擔(dān)治理責(zé)任，但效果甚微。

消費(fèi)者的參與度取決于該舉措與自身利益的關(guān)切度，與自身利益關(guān)切度越高，消費(fèi)者越趨于主動參與。引導(dǎo)、評價、獎懲等手段能影響消費(fèi)者自身利益，一定程度上可調(diào)控消費(fèi)者的行為模式，讓消費(fèi)者承擔(dān)治理責(zé)任。但消費(fèi)者責(zé)任的承擔(dān)需要耗費(fèi)一定的成本，當(dāng)成本高于引導(dǎo)、評價、獎勵等手段所帶來的利益后，出于理性權(quán)衡，消費(fèi)者便會選擇保留成本、放棄利益，此時上述手段便將出現(xiàn)調(diào)控失靈。因此，調(diào)動消費(fèi)者治理“自愿性”的關(guān)鍵在于提高措施對于消費(fèi)者的利益影響度，使其所產(chǎn)生的影響高于消費(fèi)者的治理成本。而食品領(lǐng)域中消費(fèi)者的最大利益是消費(fèi)者的生命健康安全，基于此，消費(fèi)者治理“自愿性”的調(diào)動措施需關(guān)切消費(fèi)者的生命健康安全，使消費(fèi)者意識到其參與治理的行為與自身的生命健康密切相關(guān)。換言之，矯正食品消費(fèi)者治理責(zé)任能力的關(guān)鍵在于培養(yǎng)消費(fèi)者的認(rèn)知能力和理性水平。而消費(fèi)者對安全食品的態(tài)度與購買意愿與其掌握的食品安全信息密切相關(guān)，出于自身健康風(fēng)險的考慮，大多數(shù)消費(fèi)者在購買商品時愿意支付更高的價格換取更安全的商品。消費(fèi)者對食品安全的信息掌握程度影響著其對社會食品安全的總體評價。[23]消費(fèi)者在認(rèn)知到足夠的食品安全信息后，對安全食品的支付意愿會有所增加。[24]由此可看，食品消費(fèi)者疲于承擔(dān)治理責(zé)任并不一定是出于其主觀上的故意，相反，消費(fèi)者往往因缺乏相關(guān)信息而被迫放棄治理權(quán)利。因此，信息交流與信息公開對于消費(fèi)者能否積極加入食品安全社會共治模式至關(guān)重要。

縱觀《食安法》，雖然其第六條、十條、十七條、二十條、二十二條、二十三條、一百一十八條、一百二十條等條文涉及到食品信息交流與信息公開制度，但條文分散，規(guī)定過于籠統(tǒng)，在具體實(shí)踐中，信息交流與信息公開并沒有得到有效實(shí)施，信息不對稱仍是食品領(lǐng)域的一大難題。食品領(lǐng)域涉及大量的專業(yè)知識，消費(fèi)者只是普通的社會成員，并非每一個人都能掌握這些專業(yè)信息，消費(fèi)者在食品信息市場中處于天然的弱勢地位。企業(yè)出于逐利的需要，并不會主動將其所生產(chǎn)食品的全部信息進(jìn)行公布甚至?xí)[瞞一些有害于人體健康的信息，消費(fèi)者只能看見企業(yè)想讓其看見的。當(dāng)然，消費(fèi)者也可以通過政府平臺獲取相關(guān)信息，但政府公布的食品信息存在缺陷：首先，食品監(jiān)管部門會對市場上的食品進(jìn)行安全監(jiān)測，但食品監(jiān)測過程復(fù)雜，且受到科學(xué)技術(shù)的限制，對于一些食品中的致害成分政府部門也很難監(jiān)測到，公布的信息不一定是正確的；其次，食品信息影響著消費(fèi)者的購買態(tài)度，政府進(jìn)行相關(guān)信息的公布可能會撼動整個消費(fèi)市場，因此在食品信息公布方面為之慎重，可能會進(jìn)行選擇性公布。消費(fèi)者最終只能深陷于社會媒體發(fā)布的參差不齊的信息中，認(rèn)知能力和理性水平無法得到實(shí)質(zhì)性提高，沒有能力承擔(dān)食品治理的責(zé)任。

信息交流與信息公開的實(shí)質(zhì)性落實(shí)，需要《食安法》在信息發(fā)布主體、信息發(fā)布內(nèi)容以及信息發(fā)布方式方面進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化完善，否則這一制度不可避免成為一紙空文。

（一）明確食品信息發(fā)布主體

食品安全信息與公民的人身健康休戚相關(guān)，考慮到信息的準(zhǔn)確性與食品市場的總體穩(wěn)定，《食安法》將政府列為了食品信息發(fā)布的主要主體，并在其第一百一十八條明確規(guī)定國家實(shí)施食品安全信息統(tǒng)一公布制度。但在具體的食品信息發(fā)布方面，《食安法》并沒有規(guī)定統(tǒng)一的發(fā)布部門，食品安全監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生行政部門、農(nóng)業(yè)行政部門等眾多部門都可以發(fā)布相關(guān)食品安全信息，這大大增加了消費(fèi)者獲取相關(guān)信息的難度。除了政府領(lǐng)域食品信息發(fā)布主體的多元化外，食品信息發(fā)布還存在著共同公布的情況，但《食安法》并沒有對共同公布情形下各部門的權(quán)責(zé)邊界和職能分工進(jìn)行具體劃分，易造成交叉監(jiān)管或者空白監(jiān)管。

在非政府主體的食品信息發(fā)布領(lǐng)域，《食安法》也有所涉及?！妒嘲卜ā返诰艞l與第十條賦予了食品安全協(xié)會、新聞媒體食品信息發(fā)布權(quán)，但對其信息發(fā)布權(quán)進(jìn)行了領(lǐng)域限制。食品生產(chǎn)商出于履行法律列明的食品包裝規(guī)定義務(wù)的需要，也是《食安法》中食品信息的發(fā)布主體。但縱觀《食安法》，非政府主體的食品信息發(fā)布主體只明確規(guī)定了上述三類，且都只進(jìn)行了簡單模糊的規(guī)定，并沒有相關(guān)制度進(jìn)行細(xì)化。

消費(fèi)者出于對國家食品監(jiān)管工作的信任，在食品消費(fèi)時并不會對經(jīng)過檢驗(yàn)面向市場的食品質(zhì)量安全進(jìn)行過多的懷疑，獲取相關(guān)食品安全信息的積極性本就不高，而政府信息公布主體以及信息發(fā)布渠道的多元化無疑進(jìn)一步打壓消費(fèi)者信息獲取的積極性。建議《食安法》在政府信息公布主體方面確定統(tǒng)一的對外信息發(fā)布部門與統(tǒng)一發(fā)布渠道，減輕消費(fèi)者信息搜索的難度。出于食品安全領(lǐng)域社會共治的需要，非政府組織也需承擔(dān)食品安全信息發(fā)布的相關(guān)任務(wù)。食品經(jīng)營主體，食品原材料供應(yīng)主體，食品檢測主體都是食品安全治理主體，其也應(yīng)該享有相關(guān)信息的發(fā)布權(quán)限，《食安法》在非政府組織食品信息發(fā)布主體方面需要進(jìn)行擴(kuò)大，同時為了食品市場的穩(wěn)定，還需對各主體信息發(fā)布權(quán)限與領(lǐng)域進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。

（二）完善食品信息發(fā)布內(nèi)容

政府機(jī)構(gòu)發(fā)布的食品信息內(nèi)容主要集中在國家食品安全總體情況、食品安全風(fēng)險警示信息、重大食品安全事故及其調(diào)查處理信息以及食品國家標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域，對食品安全追溯與召回方面的信息涉及較少。并且政府發(fā)布的食品安全信息大多以事后通報(bào)為主，缺乏食品安全質(zhì)量產(chǎn)生的過程和依據(jù)，消費(fèi)者僅能通過通報(bào)做出拒絕購買的行為，但并沒有實(shí)質(zhì)性收獲食品領(lǐng)域的相關(guān)知識，認(rèn)識能力與理性水平難以得到提高。[25]非政府主體的食品信息發(fā)布內(nèi)容方面，《食安法》并沒有過多涉及。新聞媒體的信息發(fā)布內(nèi)容大多限制在食品安全教育領(lǐng)域，食品生產(chǎn)者的強(qiáng)制公布范圍也僅限于《食安法》第六十七條產(chǎn)品包裝標(biāo)簽領(lǐng)域，其他信息的公布都為倡導(dǎo)性規(guī)定。對于食品經(jīng)營者、食品供貨者而言，《食安法》僅要求其留存相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營信息與供貨信息，但此類信息的公布法律并沒有做出強(qiáng)制性規(guī)定。非政府主體才是食品市場的活躍主體，也是消費(fèi)者獲取食品信息最直接便捷的來源，但出于商業(yè)秘密的考慮，法律強(qiáng)制此類主體公布的信息少之又少，消費(fèi)者僅能從市場上少量的信息中判斷食品是否安全，這種判斷缺乏準(zhǔn)確性，難以對食品企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)督。

信息發(fā)布的內(nèi)容直接決定著消費(fèi)者在食品社會共治中的治理能力，《食安法》在這一領(lǐng)域的規(guī)定是明顯不充分的。為使政府公布的食品信息更加全面具體，《食安法》需要進(jìn)一步細(xì)化與之相關(guān)的規(guī)定。同時，政府的食品信息公布還涉及到政府信息公開制度，需要《食安法》與《政府信息公開條例》做好銜接。對于非政府主體的食品信息發(fā)布內(nèi)容而言，需在商業(yè)秘密與消費(fèi)者知情權(quán)平衡的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大非政府主體發(fā)布的食品信息領(lǐng)域，增加食品領(lǐng)域市場主體信息發(fā)布的強(qiáng)制性規(guī)范。同時，由于非政府主體都是一定利益的代表者，發(fā)布的食品信息有著利益趨向性，為避免食品信息魚龍混雜，在信息發(fā)布的真實(shí)性方面也需法律建立更加嚴(yán)格的審查制度與懲戒制度。

（三）創(chuàng)新食品信息發(fā)布渠道

消費(fèi)者食品信息獲取的積極性與食品信息發(fā)布渠道密切相關(guān)，食品信息發(fā)布渠道是食品消費(fèi)者承擔(dān)治理責(zé)任積極性的關(guān)鍵。大數(shù)據(jù)、快節(jié)奏的生活模式下，食品消費(fèi)者更看重信息獲取的快捷性，相比于從不同官方網(wǎng)站上搜索信息，消費(fèi)者更愿意直接觀看社交軟件或者相關(guān)程序中的新聞報(bào)告，部分消費(fèi)者甚至?xí)驗(yàn)槁闊┒艞壦阉飨嚓P(guān)信息，這極不利于消費(fèi)者食品治理責(zé)任的承擔(dān)。食品信息發(fā)布渠道的統(tǒng)一化、數(shù)字化以及融合化是食品信息交流與信息公開制度發(fā)展的必然。

根據(jù)成都市食品安全社會共治現(xiàn)狀的實(shí)證調(diào)查結(jié)果顯示，不少人以微信（微博）等社交媒體作為獲取食品安全信息的來源。[26]大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈在食品信息交流與信息發(fā)布領(lǐng)域有著巨大的價值。通過大數(shù)據(jù)建立食品信息交流與發(fā)布平臺，將政府、企業(yè)、消費(fèi)者、社會團(tuán)體與新聞媒體納入其中，各主體通過此平臺發(fā)布相關(guān)信息，政府與其他主體共同對平臺上的食品信息進(jìn)行監(jiān)督與審查。這不僅能改變傳統(tǒng)食品治理領(lǐng)域中的政府主導(dǎo)模式，增強(qiáng)政府的治理效率，社會主體在獲取信息時也協(xié)調(diào)參與了食品的監(jiān)督與管理，與《食安法》倡導(dǎo)的社會共治理念相符。[27]此外，大數(shù)據(jù)信息交流平臺將食品供貨商，生產(chǎn)商、經(jīng)營商、檢測機(jī)構(gòu)等食品鏈條上的市場主體納入其中，通過大數(shù)據(jù)固定信息證據(jù)，無疑方便了食品安全責(zé)任的調(diào)查與懲處，同時對危害食品的追溯與召回也有著積極意義。依據(jù)互聯(lián)網(wǎng)建立社會統(tǒng)一的信息交流與發(fā)布平臺，既能促進(jìn)食品信息交流與信息公開制度的發(fā)展，又有利于食品安全相關(guān)制度的落實(shí)，促進(jìn)《食安法》各制度之間的融合與協(xié)同實(shí)施，對于食品安全治理有著重要意義，可以成為《食安法》發(fā)展完善的方向。