淺析我國地下水立法中的制度設(shè)計(jì)

董四方，趙 輝，高 磊，胡現(xiàn)振

(1.水利部水資源管理中心，北京100053;2.中國地質(zhì)大學(xué) 水資源與環(huán)境學(xué)院，北京100083)

地下水資源是水資源的重要組成部分，是構(gòu)成并影響生態(tài)環(huán)境的重要因素。地下水是我國重要抗旱應(yīng)急水源和農(nóng)村生活主要供水水源。2010年，全國地下水供水量1 107億m3，其中北方地區(qū)占87.6%，南方地區(qū)占12.4%。地下水供水量占總供水量18.4%，其中北方地區(qū)占35.9%。我國對地下水的開發(fā)利用，一方面，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，提供水源保證，發(fā)揮了積極作用，做出了巨大貢獻(xiàn);另一方面，某些地區(qū)過量開采，引發(fā)了地下水位持續(xù)下降、海水入侵、咸水入侵、地面沉降、地面塌陷、荒漠化、水質(zhì)污染等問題，造成了災(zāi)害和經(jīng)濟(jì)損失。盡快建立健全嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)的有關(guān)法律制度，是實(shí)現(xiàn)地下水資源可持續(xù)開發(fā)利用的重要工作。

1 我國地下水開發(fā)利用存在主要問題

1.1 地下水取水工程管理缺失，導(dǎo)致無序開發(fā)現(xiàn)象嚴(yán)重

目前，雖然各級水行政主管部門建立了不同層次、不同內(nèi)容的地下水取水工程管理制度，并通過普查、定期上報(bào)等形式對區(qū)域地下水取水工程信息報(bào)送工作做出了規(guī)定，但由于信息登記管理工作量大、原有基礎(chǔ)薄弱，地下水取水工程管理工作往往偏重于城市集中水源地及工業(yè)用途規(guī)模以上取水工程，對農(nóng)業(yè)用途及農(nóng)村地區(qū)的地下水取水工程管理顯得較為薄弱。根據(jù)資料顯示，北方平原地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉地下水開采量往往占本地區(qū)地下水開采總量60%以上，部分地區(qū)甚至達(dá)到80%以上，但農(nóng)業(yè)灌溉用機(jī)電井的數(shù)量和地下水開發(fā)利用量難以有準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測，地下水開采總量統(tǒng)計(jì)值與實(shí)際值往往有較大出入。

1.2 地下水超采嚴(yán)重，危及地下水資源可持續(xù)利用

許多地區(qū)特別是地方地區(qū)地表水嚴(yán)重匱乏、水污染嚴(yán)重，同時(shí)產(chǎn)業(yè)布局不合理，盲目發(fā)展高耗水高用水產(chǎn)業(yè)，只能依賴超采地下水勉強(qiáng)支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加劇地下水超采。全國以城市和農(nóng)村井灌區(qū)為中心形成地下水超采區(qū)400多個(gè)，總面積近19萬 km2，其中嚴(yán)重超采區(qū)面積達(dá)7.2萬 km2。全國淺層、深層地下水年均超采215億m3，累計(jì)超采1997億m3。特別是在南水北調(diào)東、中線受水區(qū)已成為我國地下水超采時(shí)間最長、超采面積最大、超采程度最高的地區(qū)。

1.3 地下水超采引發(fā)地面沉降、海水入侵、土地沙化等生態(tài)與環(huán)境問題嚴(yán)重

全國地面沉降總面積超過6萬 km2，40多座城市發(fā)生地面沉降，上海、天津、太原沉降中心最大累計(jì)沉降量超過2米。全國海水入侵面積超過3 000 km2，造成地下水水質(zhì)惡化，機(jī)井報(bào)廢，大量農(nóng)田減產(chǎn)甚至絕產(chǎn)。部分生態(tài)脆弱地區(qū)地下水超采造成植被退化、土地沙化和荒漠化。

1.4 地下水污染和破壞嚴(yán)重

全國197萬km2平原區(qū)淺層地下水水質(zhì)評價(jià)結(jié)果表明，Ⅳ、Ⅴ類水面積占評價(jià)總面積的63%，其中約有26%的Ⅳ、Ⅴ類水面積由人為污染引發(fā)，地下水污染呈現(xiàn)出由點(diǎn)到面、由城市向農(nóng)村擴(kuò)展趨勢。礦產(chǎn)資源開發(fā)對地下水破壞問題日趨突出。

總的來說，我國地下水資源管理保護(hù)存在的問題，一方面是由于水資源短缺，地下水過度開發(fā);與此同時(shí)，重開發(fā)、輕保護(hù)，忽視地下水可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，管理粗放是主要原因。特別是許多地區(qū)以犧牲資源與生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取粗放式發(fā)展，給地下水資源和生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。為加強(qiáng)地下水保護(hù)，促進(jìn)可持續(xù)利用，保護(hù)地下水資源和生態(tài)環(huán)境，保障糧食安全、國家經(jīng)濟(jì)安全和生態(tài)安全，制定《地下水管理?xiàng)l例》是非常必要、十分迫切。

2 地下水管理立法進(jìn)程

為加強(qiáng)地下水保護(hù)，《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》等有關(guān)法律中，加入了有關(guān)地下水資源管理與保護(hù)的條款和內(nèi)容，但目前缺少一個(gè)全國性的地下水資源管理與保護(hù)法規(guī)。在地方層面，有些省(自治區(qū)、直轄市)開展了地下水立法工作的探索，如遼寧省出臺(tái)了《遼寧省地下水資源保護(hù)條例》，新疆頒布了《新疆維吾爾自治區(qū)地下水資源管理?xiàng)l例》等。但大部分省(自治區(qū)、直轄市)沒有專門的地下水法規(guī)。由于受立法時(shí)的社會(huì)背景、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展等因素影響，我國現(xiàn)有的關(guān)于地下水資源保護(hù)的相關(guān)法律制度存在著一些不容忽視的問題。一是缺少全國性的地下水資源管理法規(guī)。水法等法規(guī)雖在一定程度上對地下水資源管理與保護(hù)工作作出了相應(yīng)的規(guī)定和說明，但針對性不強(qiáng)，而且條款模糊，執(zhí)行起來難度大。二是地方性的法規(guī)尚不完善。目前，只有遼寧、新疆等幾個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)出臺(tái)了地下水資源管理?xiàng)l例，其他省(自治區(qū)、直轄市)則是將地下水的管理納入地表水的管理中，出臺(tái)的多數(shù)是水資源管理?xiàng)l例或水污染防治管理辦法。而且地方政府頒布的法規(guī)，法律等級不高，條文過于簡單，有些地下水問題也難以解決。

近年來，隨著人口增長或經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地下水開采不合理、污染嚴(yán)重以及由此引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題日趨加劇，受到了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào)，要求加強(qiáng)地下水管理和保護(hù)工作。2007年4月25日，溫家寶總理曾專門批示“有關(guān)制訂地下水管理?xiàng)l例事，請法制辦研究”。國務(wù)院法制辦要求水利部牽頭，盡快研究起草《地下水管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)。水利部高度重視地下水管理立法工作，水資源司自2008年起組織水利部水資源管理中心等單位開展條例的前期研究起草工作，就地下水管理立法中的關(guān)鍵問題進(jìn)行了專題研究。目前已經(jīng)形成征求意見稿，并征求了全國水利系統(tǒng)的意見。

3 地下水立法擬設(shè)立的主要內(nèi)容和制度

現(xiàn)階段《條例》共有七章六十六條內(nèi)容，包括總則(八條)、規(guī)劃與配置(七條)、地下水開發(fā)利用(十四條)、地下水保護(hù)(二十條)、監(jiān)測與監(jiān)督管理(六條)、法律責(zé)任(九條)及附則(二條)。主要針對地下水評價(jià)規(guī)劃管理、地下水合理開發(fā)利用、地下水資源保護(hù)、地下水監(jiān)測和監(jiān)督管理、保障機(jī)制等作了規(guī)定。

《條例》中主要包括或涉及如下制度:

地下水評價(jià)和規(guī)劃管理制度。確定了地下水開發(fā)利用和保護(hù)規(guī)劃的編制原則，要求水行政主管部門定期組織本行政區(qū)域地下水資源調(diào)查評價(jià)并公布評價(jià)成果，合理劃定地下水水功能區(qū)，編制地下水開發(fā)利用和保護(hù)規(guī)劃，明確了地下水開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容。

地下水取水總量控制和水位控制管理制度。明確了地方水行政主管部門制定本地區(qū)年度地下水取水總量控制和水位控制制度，對地下水取水總量或水位不符合計(jì)劃和規(guī)定的地區(qū)，采取一定的限制措施。

地下水取水水資源論證和許可管理制度。強(qiáng)化了地下水取水水資源論證和許可的要求，對新建、改建和擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目取用地下水，建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主單位應(yīng)當(dāng)提供水資源論證報(bào)告書和地下取水工程施工方案，對于文物、風(fēng)景名勝和城鄉(xiāng)供水有重要意義的泉域水資源實(shí)行保護(hù)性管理，劃定了地源熱泵系統(tǒng)取用地下水的限制取水范圍和禁止取水范圍，規(guī)定了應(yīng)急情況下取用地下水的原則，除應(yīng)急取水外，禁止新增承壓水開采。

取水計(jì)量和水資源費(fèi)征收管理制度。加強(qiáng)了取水計(jì)量和水資源費(fèi)征收管理制度建設(shè)，規(guī)定了取水單位或個(gè)人制定地下水水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循的原則。

地下水鑿井資質(zhì)管理和取水工程監(jiān)督管理制度。明確對地下水工程實(shí)行全過程監(jiān)督管理，規(guī)定從事地下水取水工程施工單位應(yīng)當(dāng)具備的條件。

地下水超采區(qū)評價(jià)及管理制度。明確了地下水禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)的劃定原則，要求地方人民政府定期組織劃定并公布地下水超采區(qū)，制定本行政區(qū)的地下水超采區(qū)治理方案，同時(shí)采取措施加大資金投入，加快超采區(qū)替代水源工程建設(shè)。

地下水水源地管理與保護(hù)制度。強(qiáng)化了地下水飲用水水源地的保護(hù)責(zé)任，要求地方人民政府合理確定地下水飲用水源保護(hù)區(qū)，建立健全監(jiān)測制度;加強(qiáng)了地下水污染防治要求，規(guī)范地下水工程的建設(shè)工作，開采礦藏或者建設(shè)地下工程須對含水層進(jìn)行分層止水封隔。

地下水監(jiān)測與監(jiān)督管理制度。加強(qiáng)地下水監(jiān)測和監(jiān)督管理，要求地方人民政府水行政主管部門建立健全本行政區(qū)域地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測站網(wǎng)，及時(shí)向社會(huì)公布，實(shí)現(xiàn)信息共享，明確了地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門監(jiān)督管理的職責(zé)，制定了地方人民政府水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)可以采取的措施和方法。

4 結(jié)語

目前《條例》的立法前期研究雖然取得了一些成果，但是立法工作基礎(chǔ)依然薄弱，需要進(jìn)一步在《水法》等上位法基礎(chǔ)上突出地下水資源管理特點(diǎn)，重點(diǎn)解決當(dāng)前地下水開發(fā)利用管理中出現(xiàn)的主要問題。在《條例》編制過程中的一些重點(diǎn)問題也是難點(diǎn)問題，需要進(jìn)一步研究使得并加強(qiáng)協(xié)調(diào)解決力度，特別是有關(guān)部委的職能分工、流域管理和區(qū)域管理關(guān)系和地下水取水工程施工管理等問題。按照2012年國務(wù)院3號文件對嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)工作提出的明確要求，為加強(qiáng)地下水管理，切實(shí)解決我國地下水超采嚴(yán)重、保護(hù)薄弱、監(jiān)管滯后等突出問題，需要加快推進(jìn)條例制定工作。在下階段工作中，需要盡快完善《條例》并形成征求意見稿，面向有關(guān)部委和各省級人民政府征求意見，同時(shí)加強(qiáng)部門溝通協(xié)調(diào)，多方促進(jìn)《條例》的進(jìn)一步完善。

［1］水利部.2010年中國水資源公報(bào)［R］.北京:水利部.2010.

［2］高而坤.建立符合國情的最嚴(yán)格水資源管理制度［J］.中國水利.2012.

［3］王小軍，趙輝，耿直.我國地下水開發(fā)利用現(xiàn)狀與保護(hù)對策［J］.中國水利.2010.

［4］王建文，熊敬.我國地下水管理主要制度的構(gòu)建［J］.河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版.2002.