內(nèi)蒙古牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展與社會保障制度的構(gòu)建與完善

金 華，馬 林，趙 穎

(大連民族學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧大連116605)

《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《意見》)中提出草原是中國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，又是全國畜牧業(yè)的重要組成部分;是中國戰(zhàn)略資源的重要接續(xù)地。牧區(qū)多分布在邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，承擔(dān)著維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定的重要任務(wù)。為促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展，《意見》要求廣大牧區(qū)要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，牢固樹立生態(tài)優(yōu)先理念，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，以保障改善民生為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)，積極發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)，努力開辟牧民增收和就業(yè)新途徑，大力發(fā)展公共事業(yè)，不斷提高廣大牧民物質(zhì)文化生活水平，努力建設(shè)生態(tài)良好、生活寬裕、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定的新牧區(qū)。改革開放三十余年，內(nèi)蒙古牧區(qū)經(jīng)濟(jì)得到長足發(fā)展。農(nóng)牧民的生活質(zhì)量和水平有了很大提高，農(nóng)村牧區(qū)相應(yīng)的社會保障制度幾經(jīng)改革也取得了可喜的成績。逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度，探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險，加快推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療，已初步形成了覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。但是，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的步伐不斷加快，人口老齡化的加劇，少子老齡化是內(nèi)蒙古區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中面臨的前所未有的挑戰(zhàn)。因此研究和探討構(gòu)建符合內(nèi)蒙古牧區(qū)特點(diǎn)的社會保障制度對保障內(nèi)蒙古區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響和現(xiàn)實(shí)意義。

一、內(nèi)蒙古牧區(qū)社會保障制度發(fā)展現(xiàn)狀

1.多種形式的養(yǎng)老保障模式并存

內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保障，在其制度化之前，一直是以家庭養(yǎng)老為主，以集體供養(yǎng)、群眾幫助和國家救濟(jì)為輔的養(yǎng)老保障體系。1992年民政部頒布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老基本方案》，據(jù)此內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)也開始了社會養(yǎng)老保險的試點(diǎn)工作。至1998年，全區(qū)12個盟市中，除烏海市情況特殊外，其他10個盟市、63個旗、977個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、7 919個嘎查開展了農(nóng)村牧區(qū)社會養(yǎng)老保險工作，共有近100萬農(nóng)村牧區(qū)居民參加了養(yǎng)老保險，約占農(nóng)村牧區(qū)人口的7.1%，積累基金1.16億元。2000年按照國務(wù)院有關(guān)意見停辦了農(nóng)村牧區(qū)社會養(yǎng)老保險工作。

2009年9月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府依照《指導(dǎo)意見》，下發(fā)了《新型農(nóng)村牧區(qū)社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)辦法》。截止2010年底，全區(qū)55個旗、縣、區(qū)開展了新型農(nóng)村牧區(qū)社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)工作，參加新農(nóng)保人數(shù)達(dá)到216.85萬人，其中，享受待遇人數(shù)為48.02萬人①資料來源:《2010年度內(nèi)蒙古自治區(qū)人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》內(nèi)蒙古自治區(qū)政府公報，2010.22。。

內(nèi)蒙牧區(qū)養(yǎng)老保障制度經(jīng)過20余年的改革，結(jié)合內(nèi)蒙古各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，形成了具有地區(qū)特色的多樣化養(yǎng)老保障制度，歸納為以下四種模式:

(1)2005年制定的呼和浩特市失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險。該制度規(guī)定凡年滿16周歲的被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，必須由原村集體為單位統(tǒng)一組織，整體參加被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老保險，保險費(fèi)按照3∶3∶4的比例由個人、村集體和市土地收購儲備拍賣機(jī)構(gòu)三者承擔(dān)，繳費(fèi)方式分為一次性繳納和分期繳納兩種。截至2008年年初，全市已有2萬名失地農(nóng)民參加了社會養(yǎng)老保險，參保村已經(jīng)覆蓋十余個城中村。該制度雖然保障水平較高，但繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也相對較高。

(2)將養(yǎng)老保險制度建設(shè)和生態(tài)建設(shè)結(jié)合起來的“綠色養(yǎng)老保險制度”。克什克騰旗為切實(shí)解決獨(dú)生子女戶、雙女戶養(yǎng)老問題，自1992開始開展的計劃生育養(yǎng)老保險林試點(diǎn)工作。凡是克旗及其農(nóng)村的獨(dú)女、雙女戶及蒙古族三女戶在知情選擇的前提下，均可領(lǐng)取一定數(shù)量的綠色養(yǎng)老保險林作為對其執(zhí)行國家計劃生育政策的獎勵。符合條件的夫婦可以領(lǐng)到綠色養(yǎng)老保險證，表明林地的所有權(quán)。擁有綠色養(yǎng)老保險林的農(nóng)戶可將每年的林業(yè)收入作為養(yǎng)老資金。只是林業(yè)收入具有階段性，這種模式的可持續(xù)性受到局限。

(3)2007年7月在錫盟建立的牧區(qū)基本養(yǎng)老保險制度。規(guī)定了采取定期繳費(fèi)、預(yù)繳和一次性繳費(fèi)三種形式，當(dāng)?shù)刎斦茨耆司?80元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助，個人繳費(fèi)額以上年度當(dāng)?shù)啬羺^(qū)人均純收入為基數(shù)，繳費(fèi)比例為8%。且實(shí)際繳費(fèi)年限滿15年，在男年滿58周歲、女年滿53周歲后可按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。這種養(yǎng)老保險起點(diǎn)低，繳費(fèi)方式靈活，政府盡到了一定的責(zé)任，但其覆蓋范圍卻很窄［1］。

(4)阿拉善盟式的養(yǎng)老保險方式。即退牧還林、退耕還林和公益林保護(hù)項(xiàng)目下的基本養(yǎng)老保障模式。保險費(fèi)由個人、中央和自治區(qū)財政負(fù)擔(dān)。個人繳費(fèi)部分繳費(fèi)比例可按農(nóng)牧民人均純收入水平的10%～30%的比例自主選擇，從國家支付給個人的退牧還草或公益林保護(hù)項(xiàng)目補(bǔ)助金中扣繳，計入個人賬戶，實(shí)行完全積累。中央和自治區(qū)財政補(bǔ)貼部分建立統(tǒng)籌基金，用于退休人員基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放［2］。

2.多層次醫(yī)療保障體系初見成效

內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)在建國后經(jīng)過多年的發(fā)展，基本醫(yī)療服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但80年代伴隨著集體經(jīng)濟(jì)解體，合作醫(yī)療發(fā)生了嚴(yán)重衰退和大幅度滑坡;到了九十年代，全區(qū)農(nóng)村牧區(qū)參合人口只有5%，大多數(shù)的農(nóng)牧民失去了醫(yī)療保障。

2003年12月，內(nèi)蒙古政府辦公廳根據(jù)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療管理暫行辦法》明確提出要在全區(qū)建設(shè)新農(nóng)合，并規(guī)定合作醫(yī)療資金是以旗、縣為單位進(jìn)行統(tǒng)籌，實(shí)行農(nóng)牧民個人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助相結(jié)合;籌資金額為人均30元，個人、地方政府和國家按1∶1∶1的比例進(jìn)行繳納。主要是對大額醫(yī)療費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)助，重點(diǎn)解決農(nóng)牧民大病住院的費(fèi)用補(bǔ)助問題。新農(nóng)合試點(diǎn)以來，內(nèi)蒙古轄12個盟市101個旗、縣(市、區(qū))中，有98個旗、縣全部納入新農(nóng)合，參合人數(shù)達(dá)到1 201.8萬人，參合率為89.2%①資料來源:內(nèi)蒙古新農(nóng)合工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。。

在建設(shè)新農(nóng)合的同時，內(nèi)蒙古民政廳、衛(wèi)生廳、財政廳印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療救助工作實(shí)施方案》，開始建設(shè)醫(yī)療保障體系中最后的保護(hù)屏障——農(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療救助制度，與新農(nóng)保互為補(bǔ)充、互相促進(jìn)，“因病致貧、因病返貧”現(xiàn)象得到一定緩解，合作醫(yī)療工作已經(jīng)取得實(shí)效。

3.農(nóng)牧區(qū)居民最低生活保障制度的發(fā)展與實(shí)施

建國初期很長一段時間內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)的社會救助，主要采取臨時救濟(jì)的辦法。2004年9月，內(nèi)蒙古自治區(qū)民政廳、財政廳發(fā)布《關(guān)于建立和完善農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障制度實(shí)施意見》，2006年自治區(qū)開始在12個旗、縣全面建立農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度，將家庭年人均收入農(nóng)區(qū)低于625元、牧區(qū)低于825元、40萬特困農(nóng)牧民納入到低保范圍，每人每年補(bǔ)助水平不低于360元，實(shí)行定額發(fā)放，低保資金由地方政府承擔(dān)。農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度克服了傳統(tǒng)社會救濟(jì)制度存在的救濟(jì)范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)低、隨意性大的缺陷，使貧困農(nóng)牧民的生活有了基本保障。

二、內(nèi)蒙古牧區(qū)社會保障制度的特殊性及政府職能缺失分析

內(nèi)蒙古作為民族地區(qū)，特別是農(nóng)村牧區(qū)，在社會保障制度的構(gòu)建與實(shí)施上存在著一定的特殊性。

1.牧區(qū)居民社會保障需求與政府提供服務(wù)脫節(jié)

新農(nóng)合是以大病統(tǒng)籌為主，小病輔助為輔，制度與現(xiàn)實(shí)不符。加之牧民大多以游牧為生，分散居住的時間較長，從自然條件上得到醫(yī)療服務(wù)并非易事，形成牧民并沒有受惠于新農(nóng)合的感覺，因此“沒有認(rèn)識到新農(nóng)合有好處”“對新農(nóng)合存在疑慮”的牧民比例很高，牧民對新型合作醫(yī)療制度的信心不大，參合積極性不高，有病看不起的現(xiàn)象依然普遍存在［3］。

2.最低生活保障制度治表不治里

最低生活保障制度是救助制度，是政府救助貧困的一項(xiàng)制度。但是，貧困是由多方面原因造成的，不僅僅是收入低的問題，還有因病、因教育等高支出因素造成家庭貧困。而這些高支出貧困卻游離于最低生活保障制度的保護(hù)傘之外，牧民的貧困依然未能得到救助，未能從根本上解決牧區(qū)貧困問題。

3.地方政府職責(zé)定位不明確，養(yǎng)老保險制度不統(tǒng)一

長期以來，中央與地方政府在養(yǎng)老保障制度設(shè)計和政策制定上職責(zé)劃分不清，地方政府社會保障職責(zé)越位、缺位現(xiàn)象比較嚴(yán)重。養(yǎng)老保障制度設(shè)計與實(shí)施多停留在政策層面，且政策缺乏統(tǒng)一性，以地方政策性試點(diǎn)和自主實(shí)施為主，出現(xiàn)社會保障的多種管理模式。以農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保障制度為例，如上所述典型的養(yǎng)老保障模式就達(dá)四種，而在這四種養(yǎng)老模式中，政府的主導(dǎo)地位并不明確，且行政體系的“下管一級”體制使得養(yǎng)老保障的事權(quán)層層下放，籌資責(zé)任最終由縣鄉(xiāng)基層政府和個人來承擔(dān)，這與財權(quán)分配不相符，基層政府財政缺口原本就很大，難以履行自己的保障責(zé)任，更談不上提升養(yǎng)老保障制度運(yùn)行質(zhì)量。

另外制度設(shè)計雖是國家、集體與個人責(zé)任相結(jié)合，但實(shí)際中更強(qiáng)調(diào)的是減輕國家財政的包袱，在大部分地區(qū)保險費(fèi)全部由個人交納，自愿參保，完全實(shí)行的“個人賬戶完全積累制”，缺乏同代人和代際間的互濟(jì)性，可以說現(xiàn)行的新農(nóng)保并非是真正意義上的社會基本養(yǎng)老保險。

4.社會保障制度設(shè)計存在缺陷

農(nóng)村養(yǎng)老保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度及最低生活保障制度的設(shè)計只強(qiáng)調(diào)如何保障牧民的基本經(jīng)濟(jì)生活，一切的給付與保障都是以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來衡量。實(shí)際上對于牧民的生活保障不僅僅是經(jīng)濟(jì)保障，還有一系列老弱病殘的看護(hù)與護(hù)理等保障體系需要配套跟上。且制度相互間存在的交集部分也應(yīng)合理地進(jìn)行設(shè)計，使社會保障這一保護(hù)傘能全方位地保障牧民的生活［4］。

5.牧民對社會保障制度的規(guī)避風(fēng)險功能認(rèn)同程度低

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，牧民對社會保障制度的規(guī)避風(fēng)險功能的信任程度不高，僅有28.5% 的牧民認(rèn)為社會保障制度能夠規(guī)避風(fēng)險;31.5%的農(nóng)牧民認(rèn)為有一定的規(guī)避風(fēng)險功能，但作用很小;11.5%的牧民認(rèn)為一點(diǎn)作用都沒有;28.5% 的牧民并不清楚是否可以規(guī)避風(fēng)險?？梢娔撩裎凑J(rèn)同社會保障制度的規(guī)避風(fēng)險功能［5］。

綜上所述，內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)社會保障制度經(jīng)歷了20余年的探索和實(shí)踐，取得了一定的成效。但由于民族地區(qū)的特殊性及政府職能的缺失等原因，導(dǎo)致各地制度不統(tǒng)一，制度設(shè)計存在內(nèi)在缺陷。內(nèi)蒙古牧區(qū)如何構(gòu)建社會保障制度，保障農(nóng)牧民基本生活、促進(jìn)內(nèi)蒙古牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

三、完善內(nèi)蒙古牧區(qū)社會保障制度的措施

1.明確政府職責(zé)，構(gòu)建“四位一體”的多社會保障體系

回顧內(nèi)蒙古20多年的社會保障制度改革與實(shí)踐的過程，不難看出現(xiàn)行的社會保障制度在解決農(nóng)村牧區(qū)的社會風(fēng)險問題時所面臨的問題，可持續(xù)發(fā)展一直未能實(shí)現(xiàn)。構(gòu)建社會風(fēng)險管理框架，要運(yùn)用多種風(fēng)險管理機(jī)制與工具，有效發(fā)揮政府、市場機(jī)制及個人在社會風(fēng)險治理和管理的重要作用，為社會成員提供社會保護(hù)制度。因此，結(jié)合民族地區(qū)的特殊性，在進(jìn)一步完善現(xiàn)行社會保障制度的基礎(chǔ)上構(gòu)建“中央政府——社會基本保障(第一支柱)”、“地方政府(集體)——補(bǔ)充保障(第二支柱)”、“市場——商業(yè)保險(第三支柱)”、“社會(家庭、社區(qū)、民間機(jī)構(gòu))——互助(第四支柱)”組成的四位一體的、多層次社會風(fēng)險管理機(jī)制，結(jié)合民族地區(qū)的特殊性，將多種社會力量進(jìn)行有效整合，明確各級政府的職責(zé)，構(gòu)建和完善內(nèi)蒙古牧區(qū)社會保障體系。

2.整合一旗一策養(yǎng)老保險政策，構(gòu)建以地方政府為主導(dǎo)的補(bǔ)充養(yǎng)老保障制度

如前所述，內(nèi)蒙古牧區(qū)現(xiàn)有的養(yǎng)老制度呈現(xiàn)一旗一策的碎片式養(yǎng)老保障制度，無論是籌資方式、政府補(bǔ)貼、待遇調(diào)整、工作機(jī)制等都不統(tǒng)一，造成新農(nóng)保各地分割，為未來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化帶來阻礙。因此，在推進(jìn)新農(nóng)保制度建設(shè)的同時，搞好各旗間協(xié)調(diào)，構(gòu)建好銜接、可轉(zhuǎn)移的養(yǎng)老保障的第二支柱，即以地方政府(或集體經(jīng)濟(jì))為主導(dǎo)的補(bǔ)充養(yǎng)老保障制度。

3.完善最低生活保障體系，構(gòu)建多主體共同參與的救助制度

貧困阻礙著社會和諧發(fā)展、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。而造成貧困的因素除了家庭收入問題，還有其他社會因素，要解決社會問題則需要社會保障這一保護(hù)框架來實(shí)現(xiàn)。而社會保障服務(wù)必須利用社會力量、調(diào)動社會資源，借助眾多社會組織共同提供，構(gòu)建起多主體共同參與的救助體系。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，社會保障服務(wù)的提供，均堅(jiān)持政府與民間合作的原則，鼓勵各種行業(yè)協(xié)會、慈善團(tuán)體等社會組織的參與，可以有效彌補(bǔ)政府安全網(wǎng)。內(nèi)蒙古牧區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，基層政府財力有限，單靠政府的力量無法徹底解決社會問題。因此，政府應(yīng)動員全社會力量，鼓勵民間救助制度，發(fā)動單位、社會團(tuán)體、個人捐助，進(jìn)一步發(fā)揮“紅十字會”等非盈利組織的作用，共同構(gòu)建救助制度。

4.提高牧民風(fēng)險意識，構(gòu)建符合區(qū)情的社會保障制度

雖然近幾年內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)的生活水平有所提高、與外界的溝通日益頻繁，接受新知識、新觀念的能力有所加強(qiáng)，但牧民受傳統(tǒng)思想和文化的影響較深，人們的思想觀念依然較為保守，對風(fēng)險認(rèn)知程度較低。多數(shù)人更傾向于以現(xiàn)金形式保持家庭的一部分收入，以應(yīng)付日常支出或突發(fā)性事件。與城鎮(zhèn)人口相比，牧民的醫(yī)療養(yǎng)老完全靠微薄的牧業(yè)收入和外出打工收入，來源單一，在生存需求沒有得到充分滿足的前提下，要求其選擇更高層次的保障需求是勉為其難，因此建議當(dāng)?shù)卣环矫娲罅Πl(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高牧民的收入水平;另一方面進(jìn)一步完善、構(gòu)建適合于收入穩(wěn)定性較差的牧民的社會保障制度，從區(qū)情出發(fā)，制定更為符合少數(shù)民族民情的實(shí)施方案，以吸收更多的牧民參保。

［1］于存海.牧區(qū)社會政策建構(gòu)的需求約束及適應(yīng)路徑分析——以內(nèi)蒙古牧區(qū)社會保障制度建設(shè)為例［J］.內(nèi)蒙古社會科學(xué):漢文版，2008(2):104-108.

［2］林義.強(qiáng)化我國社會風(fēng)險管理的政策思路［J］.經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2002(6):16-19.

［3］張彥青，司選明.對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險建設(shè)的幾點(diǎn)建議［J］.西安社會科學(xué)，2009(4):116-117.

［4］孟慶躍，姚嵐.中國城市醫(yī)療救助理論和和實(shí)踐［M］北京:中國勞動社會保障出版社，2007.

［5］哈斯其其格.完善我國社會保障體系與強(qiáng)化社會風(fēng)險管理策略探討［J］.蘭州商學(xué)院學(xué)報，2010(1):93-97.