國(guó)外保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政制度比較及啟示

李銀萍

（南京師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210097）

任何一個(gè)國(guó)家，由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件、種族、性別、語(yǔ)言、宗教等社會(huì)因素的不同，導(dǎo)致了其國(guó)內(nèi)地區(qū)間發(fā)展間的不均衡。源于此，義務(wù)教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)象也普遍存在于世界范圍內(nèi)，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都無(wú)一例外。又因?yàn)榱x務(wù)教育是一個(gè)國(guó)家發(fā)展的基石，它的均衡發(fā)展關(guān)乎國(guó)家的整體發(fā)展，這就使得各國(guó)都十分重視義務(wù)教育的財(cái)政投入，并且為致力于本國(guó)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展而努力。本文將對(duì)美國(guó)、英國(guó)、南非、韓國(guó)四國(guó)保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政制度加以介紹，以期對(duì)我國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育均衡起到借鑒作用。

一、國(guó)外保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政制度

1.美國(guó)保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政制度

美國(guó)在均衡區(qū)域間義務(wù)教育財(cái)政供給方面的財(cái)政政策集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是聯(lián)邦政府推進(jìn)區(qū)域義務(wù)教育財(cái)政均衡的各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目計(jì)劃。聯(lián)邦政府用于學(xué)區(qū)最大的義務(wù)教育撥款計(jì)劃是標(biāo)題Ⅰ計(jì)劃，該計(jì)劃主要是為低收入學(xué)區(qū)成績(jī)不佳的學(xué)生提供教學(xué)幫助，使低收入家庭的孩子不因其家庭貧困而降低學(xué)業(yè)成績(jī)。這項(xiàng)撥款計(jì)劃的分配范圍很廣，全美大約有2/3的小學(xué)生得到此項(xiàng)撥款。聯(lián)邦政府撥款的第二部分為集中撥款，其目的是為貧困兒童集中的地區(qū)集中的地區(qū)提供額外補(bǔ)助，以滿足特殊需要。二是州政府推進(jìn)學(xué)區(qū)間義務(wù)教育財(cái)政均衡的財(cái)政補(bǔ)助計(jì)劃。為彌補(bǔ)地方政府即學(xué)區(qū)政府的財(cái)力差異，美國(guó)州政府對(duì)下轄學(xué)區(qū)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)助。衡量補(bǔ)助的指標(biāo)主要有學(xué)區(qū)財(cái)產(chǎn)價(jià)值、學(xué)區(qū)財(cái)產(chǎn)稅率、學(xué)生數(shù)。從公立中小學(xué)系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源來(lái)看，美國(guó)聯(lián)邦政府分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)比例在10％左右，州政府分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)所占比例超過(guò)學(xué)區(qū)政府，接近50％。

針對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的不均衡狀況，美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)設(shè)立“農(nóng)村教育成就項(xiàng)目”，旨在通過(guò)對(duì)州和學(xué)區(qū)的差別性專項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)資助，幫助撥款不利的農(nóng)村學(xué)區(qū)更有效地獲得和使用聯(lián)邦教育資金，改善農(nóng)村學(xué)區(qū)的教育教學(xué)環(huán)境。除此之外，為緩解農(nóng)村教師緊缺的問(wèn)題，提高教師質(zhì)量，聯(lián)邦政府也提供了招募教師專項(xiàng)資金。地方政府為保障農(nóng)村學(xué)區(qū)學(xué)生完成義務(wù)教育，許多州的農(nóng)村學(xué)校都根據(jù)學(xué)生情況差異提供各類的財(cái)政補(bǔ)貼，主要有為家長(zhǎng)發(fā)放邊遠(yuǎn)地區(qū)教育補(bǔ)貼，學(xué)生寄宿補(bǔ)貼，家長(zhǎng)陪讀補(bǔ)貼等。

為加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)，聯(lián)邦和州政府也施行了資金輔助計(jì)劃。聯(lián)邦主要是通過(guò)各種計(jì)劃、基金來(lái)輔助薄弱學(xué)校，如綜合學(xué)校改革論證計(jì)劃、閱讀優(yōu)異法案計(jì)劃等。州政府主要通過(guò)州立法機(jī)構(gòu)的撥款和設(shè)立的基金項(xiàng)目、專門的扶助計(jì)劃來(lái)扶持薄弱學(xué)校，如2000—2001年，得克薩斯州為教育服務(wù)中心共撥款9370萬(wàn)美元，用于扶助薄弱學(xué)校。

2.英國(guó)保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政制度

英國(guó)政府均衡區(qū)域義務(wù)教育財(cái)政供給能力的核心政策是建立中央直接撥款的學(xué)校。英國(guó)中小學(xué)的開辦和維持主要由地方政府負(fù)責(zé)。但中央政府為了加強(qiáng)對(duì)義務(wù)教育的控制，同時(shí)也有利于實(shí)施國(guó)家課程，根據(jù)《1988年教育改革法》的規(guī)定設(shè)置了新型的中央直接撥款的學(xué)校。根據(jù)該法規(guī)定，任何學(xué)生人數(shù)超過(guò)300人的公立學(xué)校都可以向中央教育主管大臣申請(qǐng)脫離地方教育行政當(dāng)局的控制，成為直接撥款的公立學(xué)校。轉(zhuǎn)制后的學(xué)校直接接受中央政府的撥款，并在管理方面享有與獨(dú)立學(xué)校同樣的自主權(quán)。中央直接撥款公立學(xué)校政策的實(shí)施，隔斷了義務(wù)教育財(cái)政投入水平與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及教育財(cái)政供給能力的關(guān)聯(lián)性，從義務(wù)教育供給源頭保證了義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

英國(guó)政府在改造薄弱學(xué)校方面，制訂了教育行動(dòng)區(qū)計(jì)劃，并通過(guò)《1988年教育法》頒布實(shí)施。該項(xiàng)計(jì)劃立足于“不讓一所學(xué)校失敗的目標(biāo)”，旨在幫助那些處于最不利地位的地區(qū)、教育標(biāo)準(zhǔn)低下的學(xué)校和學(xué)習(xí)成績(jī)不佳的學(xué)生擺脫困境。在改造教育行動(dòng)區(qū)薄弱學(xué)校的過(guò)程中，英國(guó)政府采取了一系列有效的舉措：制定一系列的法律法規(guī)指導(dǎo)薄弱學(xué)校資格的認(rèn)定、舉辦和考核；廣泛吸納社會(huì)企業(yè)和社會(huì)資金的投入，擴(kuò)展薄弱學(xué)校改造的資金來(lái)源；在教育行動(dòng)區(qū)內(nèi)創(chuàng)辦“特色學(xué)?！?，政府投入資金，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享等。

3.南非保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政制度

南非政府主要是通過(guò)均衡分配公式促進(jìn)區(qū)域間教育財(cái)政供給能力的均衡。均衡分配公式是根據(jù)國(guó)家收入中各省所占的份額對(duì)各省的收入進(jìn)行分配，反映了幾個(gè)省級(jí)變量，包括學(xué)齡人口規(guī)模和公立學(xué)校學(xué)生入學(xué)數(shù)量、各省農(nóng)村人口規(guī)模，以及根據(jù)貧困指標(biāo)確定的社會(huì)保障金涉及的人口規(guī)模等。政府的均衡分配公式通過(guò)建立在相對(duì)需要和需要解決事項(xiàng)的基礎(chǔ)上在各省之間對(duì)全國(guó)收入進(jìn)行分配，從而促進(jìn)了各省之間的財(cái)政均衡和教育經(jīng)費(fèi)均衡。

南非均衡校際間義務(wù)教育的主要政策是建立“國(guó)家學(xué)校經(jīng)費(fèi)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)”，通過(guò)教育預(yù)算分配實(shí)現(xiàn)均衡?！皣?guó)家學(xué)校經(jīng)費(fèi)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)”是建立在“需要”的基礎(chǔ)上的非人員經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)分配，目的是使學(xué)校非人員經(jīng)費(fèi)支出方面取得平等。1999年，“國(guó)家學(xué)校經(jīng)費(fèi)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)”成為一項(xiàng)全國(guó)性政策，2005年南非對(duì)其進(jìn)行修改，確保全國(guó)范圍內(nèi)貧困程度相似的學(xué)校都能獲得相同的貧困傾斜投入，從而進(jìn)一步縮小全國(guó)范圍內(nèi)校際間教育資源分配差距問(wèn)題，而不只是省內(nèi)校際間均衡的問(wèn)題。

4.韓國(guó)保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政制度

韓國(guó)中央政府均衡區(qū)域間教育財(cái)政供給能力的財(cái)政政策主要是，依法由中央政府依據(jù)地方政府不同的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需要和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入來(lái)分配的“國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金”和“地方負(fù)擔(dān)金”?！皣?guó)庫(kù)補(bǔ)助金”是依據(jù)《關(guān)于補(bǔ)助金的預(yù)算與管理的法律》的規(guī)定設(shè)立的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助?！暗胤截?fù)擔(dān)金”是由地方教育收入和地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)入金構(gòu)成的地方教育經(jīng)費(fèi)。其最主要的部分是依據(jù)《地方教育財(cái)政交付金法》制定的“地方教育財(cái)政交付金”和依據(jù)《教育稅法》《地方教育轉(zhuǎn)入金法》制定的“轉(zhuǎn)入教育稅”。地方教育財(cái)政交付金是中央政府把地方設(shè)置、運(yùn)營(yíng)的教育機(jī)關(guān)和教育行政機(jī)關(guān)所需經(jīng)費(fèi)的全部或一部分，向地方教育當(dāng)局的撥款。轉(zhuǎn)入教育稅是把教育稅撥給地方政府，讓地方政府用于教育機(jī)關(guān)及教育行政機(jī)關(guān)的運(yùn)營(yíng)的經(jīng)費(fèi)。

韓國(guó)在推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡方面也做出了許多努力。歷史上韓國(guó)政府選擇免費(fèi)義務(wù)教育首先從島嶼、偏僻地區(qū)開始的。1967年韓國(guó)政府頒布了《島嶼、偏偏地區(qū)教育振興法》，目的在于通過(guò)法律來(lái)保障振興島嶼和偏僻地區(qū)義務(wù)教育，使所有地區(qū)的兒童都能接受同樣的教育。1985年韓國(guó)政府政府公布了《關(guān)于實(shí)施初中義務(wù)教育的規(guī)定》，決定首先從經(jīng)濟(jì)困難的島嶼、偏僻地區(qū)的居民子女開始實(shí)施義務(wù)教育，再向邑、市地區(qū)推行。1985—1987年期間，政府撥款425億韓元首先對(duì)偏僻地區(qū)的初中生實(shí)行免費(fèi)教育。在實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育的過(guò)程中，政府又逐漸向義務(wù)教育階段學(xué)生提供學(xué)校餐，政府提供相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，減輕貧困地區(qū)家庭教育負(fù)擔(dān)。

為了消除薄弱學(xué)校，促進(jìn)初中學(xué)校教育質(zhì)量的均衡，韓國(guó)政府從1969年開始實(shí)施包括私立中學(xué)在內(nèi)的一切初級(jí)中學(xué)的平準(zhǔn)工作，消除學(xué)校之間教育設(shè)施、教育質(zhì)量的差距。撤銷一批“名門中學(xué)”，增加撥款大力改善“不利學(xué)?！薄Ｔ诩哟髮?duì)“不利學(xué)?！睋芸畹幕A(chǔ)上，規(guī)定教師每四年流動(dòng)一次，確保學(xué)校師資水平均衡。

二、共性與啟示

通過(guò)以上分析和比較可以看出，各國(guó)保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政制度雖然是紛繁復(fù)雜的，但是透過(guò)其外表卻可以發(fā)現(xiàn)他們具有很多內(nèi)在一致性，這些內(nèi)在規(guī)律對(duì)建立我國(guó)規(guī)范的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度大有裨益。

1.以法律為保障推進(jìn)義務(wù)教育均衡

從各國(guó)保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)踐可以看出，國(guó)外推進(jìn)義務(wù)教育均衡的財(cái)政政策基本是上升到法律層面，依靠法律來(lái)推行的。比如韓國(guó)政府均衡區(qū)域間教育財(cái)政供給能力的財(cái)政政策主要是基于《地方教育財(cái)政交付金法》的“地方教育財(cái)政交付金”和依據(jù)《教育稅法》、《地方教育轉(zhuǎn)入金法》制定的“轉(zhuǎn)入教育稅”。英國(guó)的教育“行動(dòng)區(qū)”計(jì)劃也是通過(guò)《1988年教育法》頒布實(shí)施的。正是這些建立在相關(guān)法律基礎(chǔ)上的教育財(cái)政政策，有力地保障了政策的執(zhí)行效果。相比而言，我國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育均衡的相關(guān)政策主要是由政府教育主管部門制定的，直到2006年新修訂的《義務(wù)教育法》才把義務(wù)教育均衡上升到法律層面。受此影響，地方政府在推進(jìn)義務(wù)教育均衡的財(cái)政努力程度也相應(yīng)大打折扣。

2.中央和省級(jí)政府承擔(dān)更多的財(cái)政責(zé)任

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，中央和省級(jí)政府在推進(jìn)義務(wù)教育均衡進(jìn)程中承擔(dān)越來(lái)越多的財(cái)政投入責(zé)任。比如美英等國(guó)均通過(guò)相關(guān)法律規(guī)定中央和省級(jí)政府在義務(wù)教育財(cái)政均衡當(dāng)中的財(cái)政責(zé)任，政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不同程度出現(xiàn)了中央化的趨勢(shì)。從美國(guó)公立中小學(xué)系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源來(lái)看，聯(lián)邦政府分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)在10％左右，州政府分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)所占比例超過(guò)學(xué)區(qū)政府，接近50％。2003年韓國(guó)地方教育財(cái)政來(lái)源構(gòu)成中央與地方比率為72.7％：27.8％。相比而言，我國(guó)中央和省級(jí)政府在義務(wù)教育財(cái)政投入的總和不超過(guò)10％，這也正是義務(wù)教育均衡推進(jìn)速度較為遲緩的重要原因。

3.打破既得教育利益格局

義務(wù)教育非均衡條件下的教育財(cái)政制度形成了不同教育利益群體在教育財(cái)政資源上享有不平等的格局，一部分人成為原有政策的教育利益的既得者。推進(jìn)義務(wù)教育均衡的財(cái)政政策必然涉及對(duì)教育財(cái)政資源的重新配置，需要打破既得利益格局。比如韓國(guó)平準(zhǔn)化政策是對(duì)教育資源進(jìn)行重新配置，南非“國(guó)家學(xué)校經(jīng)費(fèi)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)”就是根據(jù)地區(qū)和學(xué)校的貧窮程度決定國(guó)家教育財(cái)政資源的分配，貧困地區(qū)的貧困學(xué)校可以獲得更多的教育支持。這些都是打破既得利益格局的重要舉措。而我國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育的財(cái)政政策是在承認(rèn)和維護(hù)既得利益格局的合理存在的前提下，在義務(wù)教育財(cái)政供給的增量范圍內(nèi)給現(xiàn)有利益格局中利益受損者象征性的補(bǔ)償，缺乏從根本上打破既得利益格局的勇氣。而這也正是我國(guó)一些地區(qū)出現(xiàn)的，在推進(jìn)義務(wù)教育均衡的進(jìn)程中，城鄉(xiāng)間、校際間生均教育經(jīng)費(fèi)不僅沒(méi)有縮小，反而出現(xiàn)差距擴(kuò)大態(tài)勢(shì)的原因。

4.保持和加強(qiáng)基層政府管理的責(zé)任與自主權(quán)

促進(jìn)義務(wù)教育均衡比較成功的國(guó)家，在上級(jí)政府加大對(duì)義務(wù)教育財(cái)政均衡投入的同時(shí)，仍然保持和加強(qiáng)基層政府的責(zé)任與自主權(quán)。因?yàn)榱x務(wù)教育的舉辦者與管理者主要是基層政府，他們更了解本區(qū)域公眾的義務(wù)教育需求，上級(jí)政府并不能夠以財(cái)政支持的理由過(guò)分干預(yù)基層政府的自主權(quán)。大部分國(guó)家盡管州與中央承擔(dān)越來(lái)越多的教育財(cái)政投入責(zé)任，但均未改變義務(wù)教育“以縣為主”管理的基本模式。同時(shí)上級(jí)政府在對(duì)基層政府進(jìn)行財(cái)政支持時(shí)，一般把基層政府教育投入的努力程度作為重要的因素考慮在內(nèi)。因此，在我國(guó)實(shí)行義務(wù)教育財(cái)政管理“以縣為主”有弊端。

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