我國金融消費者法律保護的完善

陳世如

（福州大學 法學院，福建 福州 350001）

我國金融消費者法律保護的完善

陳世如

（福州大學 法學院，福建 福州 350001）

世界各國在后金融危機時代，已經(jīng)掀起對金融消費者的法律保護高潮。我國當前對金融消費者的法律保護還處在萌芽狀態(tài)。因此，在梳理我國金融消費者法律保護的現(xiàn)狀下，借鑒域外的相關(guān)法律保護制度，完善我國的金融消費者權(quán)益具有一定的理論和實際意義。

金融消費者；法律保護；金融監(jiān)管

2008年美國次貸危機后，各國紛紛反思本國的金融監(jiān)管法律制度，加強對金融消費者的法律保護已經(jīng)深入到金融監(jiān)管體制的改革之中，新一輪的金融監(jiān)管理念開始出現(xiàn)。而我國一直以來忽略對金融消費者法律保護的重要性，缺乏有效的法律機制，為我國金融的發(fā)展和穩(wěn)定埋下隱患。因此，對我國金融消費者法律保護的完善勢在必行。

一、我國金融消費者法律保護的現(xiàn)狀及缺陷分析

改革開放后，伴隨著我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，金融市場也日益完善，不斷的金融創(chuàng)新產(chǎn)品開始在我國顯現(xiàn)，金融產(chǎn)品的種類和結(jié)構(gòu)也日漸復雜，同時，金融產(chǎn)品和服務也遍及我國各個疆土的尋常百姓家。然而，由于金融產(chǎn)品和服務自身的一些特質(zhì)，金融機構(gòu)侵犯金融消費者的權(quán)益已不足為奇，金融機構(gòu)與金融消費者之間的糾紛層出不窮。當前我國金融消費者的法律保護缺陷多多，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）金融消費者的法律界定尚不明確

金融消費者的法律界定是金融消費者法律保護的邏輯起點，對金融消費者的性質(zhì)進行不同的法律界定將導致適用不同的法律制度。當前我國學界對金融消費者的法律界定尚存爭議，法律也未對其內(nèi)涵進行確認。大部分學者對銀行和保險領(lǐng)域稱之為金融消費者表示認同，但是在證券業(yè)以及一些銀行的理財產(chǎn)品上則普遍認為個人不是金融消費者，而應當是投資者。[1]作者認為，投資者和金融消費者的適用法律理念完全不同，投資高風險、高收益的領(lǐng)域，一般奉行風險自負的原則，而消費者領(lǐng)域，則是為在商品經(jīng)濟時代，修正市場的缺陷導致的不公正，對弱勢群體的一種傾斜保護的體現(xiàn)。因此，對金融消費者的法律界定，確認其內(nèi)涵，是對金融消費者法律保護研究的基本范疇。我國目前尚未有一個明確的金融消費者的法律界定，極其不利于金融消費者的保障。

（二）缺失對金融消費者保護的專門法律規(guī)定

我國對金融消費者的法律保護規(guī)定散落在各個相關(guān)的法律部門，比如《消費者權(quán)益保護法》、《民法通則》、《合同法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》以及相關(guān)的規(guī)章制度等等。[2]首次在立法中使用“金融消費者”這一字眼是在 06年的《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》，該指引主要是對金融機構(gòu)的運行機制、風險機制和監(jiān)管進行規(guī)定，是為保障金融機構(gòu)自身業(yè)務的規(guī)范，并沒有專門對金融消費者的法律保護進行闡述。94年的《消費者權(quán)益保護法》是對一般商品和服務中消費者保護的基本法，不適應與擁有自身特質(zhì)的金融產(chǎn)品和服務，相關(guān)問題并不能得到解決。同時，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等相關(guān)的金融法律并沒有關(guān)注金融消費者的保護。對金融消費者的保護更多的是由銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會等這些監(jiān)管機構(gòu)制定的行政規(guī)章或者是其他的規(guī)范性文件，相關(guān)的規(guī)定由于沒有協(xié)調(diào)一致，常常權(quán)利不明確且沖突，同時實施起來因為立法層次較低，社會效果并不理想。

（三）缺乏金融消費者法律保護的專門機構(gòu)

我們目前處理金融機構(gòu)與金融消費者之間的金融糾紛模式主要有：媒體途徑、訴訟途徑、政治途徑和信訪途徑。[3]在我國，一般金融消費者與金融機構(gòu)發(fā)生金融糾紛后，極少數(shù)的會去尋找金融監(jiān)管部門投訴，那是由于金融監(jiān)管部門比如銀監(jiān)會多是對銀行業(yè)金融機構(gòu)的運行和風險進行監(jiān)管，往往缺乏對金融消費者的專門保護。而對媒體途徑、政治途徑的糾紛解決模式，由于金融消費者與金融機構(gòu)之間的糾紛涉及專業(yè)性比較強，很難真正的合法的解決金融糾紛。與傳統(tǒng)的消費者相比，金融消費者由于金融產(chǎn)品和服務的專業(yè)性、復雜性、無形性以及銷售的誘導性，其更是處于弱勢地位。早在20世紀90年代，英國學者Michael Taylor就提出了著名的“雙峰”理論，保護消費者權(quán)益與對金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管對金融的穩(wěn)定一樣重要。而我國目前沒有一個能夠保障金融消費者的專門機構(gòu)，從國內(nèi)上看，大量的金融糾紛沒辦法得到有效的處理，同時缺乏對金融消費者的保護，我國的金融監(jiān)管也是在一條腿走路。從國際上看，也與當前金融監(jiān)管的保護金融消費者的目標格格不入。

二、域外金融消費者法律保護的借鑒

（一）美國

早在1999年美國的《金融服務現(xiàn)代化法》就已經(jīng)對金融消費者做出界定。次貸危機的爆發(fā)，讓美國人開始反思自己的金融監(jiān)管目標，發(fā)現(xiàn)自己在金融消費者領(lǐng)域保護的不足，開始革新本國的金融監(jiān)管局面。2010年奧巴馬總統(tǒng)通過的金融改革法案側(cè)重對風險防范機制和金融消費者的法律保護。在金融爆發(fā)前夕，7家金融監(jiān)管部門均看重自身的利益而忽略了對金融消費者的保護。因此，在2010年的法案中，美國對金融消費者的保護內(nèi)容進行明確，以及設(shè)立了消費者金融保護局（CFPB）。他是一個獨立的監(jiān)管部門，制定信息披露等規(guī)則，同時他還是個投訴渠道，確保金融消費者的合法權(quán)益。

（二）英國

首先，在2000年的《金融服務與市場法》中，立法者首先明確了金融消費者的概念，同時區(qū)分不同類型的消費者而給予不同程度的保護。

其次，英國政府摒棄了之前對金融監(jiān)管的分業(yè)監(jiān)管局面，由英國金融服務管理局（FSA）負責統(tǒng)一金融監(jiān)管。在FSA下，成立了金融業(yè)調(diào)查專員公署（FOS），結(jié)束了之前由多個調(diào)查專員機構(gòu)聯(lián)合處理金融消費者與金融機構(gòu)的糾紛。FOS是新設(shè)立的專門解決糾紛機構(gòu)，雖然由FSA設(shè)立，但是獨立于FSA，保證自身的中立和公正性。金融消費者向FOS投訴時，一般先由FOS進行調(diào)節(jié)和協(xié)商，可以平衡糾紛解決的效率與公正。

再者，英國“對號入座”，規(guī)定了專門的金融消費者保護的相關(guān)法律。比如《2000年金融法》明確了相關(guān)金融消費者的權(quán)益保護；2001年FSA發(fā)布的《產(chǎn)品銷售后公平對待消費者的報告》和2005年的《關(guān)于金融服務投訴指引》等這些都專門規(guī)定了金融消費者的保護機制，有效的保障了金融消費者的權(quán)益。[4]

（三）美國和英國的相關(guān)法律保護機制給我國的啟示

首先，金融消費者的法律內(nèi)涵的確定是對金融消費者保護的大前提，是對弱勢群體的傾斜保護理念在金融消費領(lǐng)域的灌輸。特別是在后金融危機時代，對金融消費者的保護已經(jīng)與金融的審慎性監(jiān)管同等重要。其次，法律是對社會的反應，對金融消費者的保護要在法律上確定下來，同時協(xié)調(diào)法律之間的矛盾。有套相對比較完善的法律體系是金融消費者保護的核心內(nèi)容。再則，英國和美國都專門設(shè)立了金融消費者與金融機構(gòu)糾紛的爭端解決機制，從金融糾紛的事后救濟上給予保障消費者。最后，在法律層面外，各國均加強普及對金融消費者的教育。他山之石可以攻玉，對域外相關(guān)法律規(guī)定的述介對我國正在繁榮發(fā)展的金融市場具有一定的參考價值。

三、完善我國金融消費者的法律保護

（一）金融消費者法律保護的必要性

首先，對于金融消費者而言，其相對金融機構(gòu)的弱勢地位使其有保護的必要。對于金融產(chǎn)品而言，專業(yè)性強、復雜性、無形性以及銷售方式誘導性等，導致消費者在購買金融產(chǎn)品時，受到信息的影響更大。金融產(chǎn)品和服務自身的特質(zhì)使得金融消費者不同于普通的消費者，受到信息的影響更大。其次，金融機構(gòu)的一定壟斷性。當前國際形勢下，無論是在哪一個國家，金融機構(gòu)都相對來說具有一定的壟斷性。缺乏一個自由準入的市場環(huán)境下，金融消費者比普通的消費者會更依賴相對比較稀缺的金融機構(gòu)。供給不能滿足需求的情況下，往往供給一方更具有主動權(quán)。與普通的消費者相比，金融消費者更具有傾斜保護的必要存在。最后，在后金融危機時代，各國紛紛反思金融危機產(chǎn)生的根源。其中金融法律監(jiān)管的缺位被認為是核心因素，而當前金融監(jiān)管的目標已經(jīng)透過這次危機革新為“雙峰”監(jiān)管，即金融消費者保護與金融監(jiān)管并重。保護金融消費者對我國當前的如日中天的金融市場勢在必行。

（二）明確界定金融消費者的法律內(nèi)涵

明確界定金融消費者的法律內(nèi)涵，區(qū)分消費者與投資者的范圍，在各國已是鐵板釘釘?shù)氖虑?。我們需要清楚保護的對象和范圍，沒有被保護的主體，這個法是一個空法。其次，對金融消費者和投資者二者的法律保護理念不同。金融消費者也屬于消費者的范疇，固然，消費者保護對弱勢群體的傾斜保護也適用于金融消費者。而投資者更注重的是適用私法進行解決契約的問題，自身投資的風險也被高額的利潤回報抵消，也即在投資領(lǐng)域講究風險自負的原則。筆者贊同購買中低風險的金融產(chǎn)品和服務屬于金融消費者，但是購買高風險的投資產(chǎn)品則不能認為是金融消費者。因此，明確界定金融消費者的法律內(nèi)涵有助于完善我國金融消費者的法律保護。

（三）完善金融消費者保護的法律法規(guī)

我國當前對金融消費者保護的法律法規(guī)較匱乏，多強調(diào)的是對金融機構(gòu)的運行規(guī)制，少有對我國金融消費者進行法律保護。[5]美國、英國都有專門對金融消費者保護的法律法規(guī)都比較完善。在借鑒國外的基礎(chǔ)上，筆者認為首先，我國應當明確保護金融消費者的目標。當前國際形勢下，在完善金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管與保護金融消費者雙重責任下，完善對金融消費者的法律保護有助于完善金融市場的安全。其次，我國應當對相關(guān)金融消費保護的法律法規(guī)進行梳理協(xié)調(diào)。當前的相關(guān)法律法規(guī)存在矛盾和不統(tǒng)一，“一行三會”各自制定自己業(yè)務的規(guī)章制度，對于相同性質(zhì)的一些產(chǎn)品可能適用不同的保護標準，以及出現(xiàn)的一些職權(quán)交叉和空白。其此舉也是助于完善金融消費者法律保護體系。最后，我國也應當制定專門的《金融消費者保護法》。金融消費者不同于消費者，其有自身的特質(zhì)，如果簡單的修改我國的《消費者權(quán)益保護法》不利于保護我國金融消費者，同時也使得我國的《消費者權(quán)益保護法》體例不協(xié)調(diào)。

（四）構(gòu)建一個專門的金融消費者保護機構(gòu)

為何要構(gòu)建一個專門的金融消費者保護機構(gòu)呢？首先，后金融危機時代，對金融消費者的保護有利于金融安全。各國已經(jīng)把金融監(jiān)管的目標轉(zhuǎn)向“雙峰”的監(jiān)管模式上，金融的監(jiān)管與金融消費者的法律保護并列齊驅(qū)。但是，筆者贊同對金融機構(gòu)的監(jiān)管部門不能同時是保護金融消費者的保護機構(gòu)。由于對金融機構(gòu)的審慎性監(jiān)管的目標不同于保護金融消費者的目標。審慎性監(jiān)管時保障金融的穩(wěn)定，防范金融風險，當出現(xiàn)金融風險時，金融監(jiān)管機構(gòu)將會聯(lián)合金融機構(gòu)一同應對金融風險的發(fā)生，而金融機構(gòu)的利益經(jīng)常與金融消費者發(fā)生沖突。[6]若金融監(jiān)管部門同時是金融審慎監(jiān)管和保護金融消費者機構(gòu)，則會出現(xiàn)自身矛盾的現(xiàn)象。其次，當前我國大量的金融消費糾紛無法得到有效的解決，構(gòu)建一個專門的金融消費者保護機構(gòu)，內(nèi)設(shè)處理金融消費糾紛部門。不與金融機構(gòu)相掛鉤，可以保障其中立性，同時對于專業(yè)性極強的金融消費糾紛也可以得到有效的解決。最后，專門的金融消費者保護機構(gòu)在對金融消費的知識普及上也具有一定的優(yōu)勢，提供一定的信息咨詢，進一步保護金融消費者。

[1] 吳盛光. 金融消費者保護：后危機時期全球金融監(jiān)管改革的重點[J]. 金融監(jiān)管,2011,(413).

[2] 郭丹. 金融消費者之法律界定[J]. 學術(shù)交流,2010,(8).

[3] 邢會強. 處理金融消費糾紛的新思路[J], 現(xiàn)代法學,2009,(9).

[4] 李沛. 金融危機后英國金融消費者保護機制的演變及對我國的啟示[J]. 清華大學學報（哲學社會科學版）,2011,(3).

[5] 羅傳鈺.金融危機后我國金融消費者保護體系的構(gòu)建——兼議金融消費者與金融投資者的關(guān)系[J].學術(shù)論壇，2011，（2）.

[6] 岳彩申，張曉東.金融監(jiān)管制度發(fā)展的新趨勢——消費者保護與審慎監(jiān)管的分離[J].上海財經(jīng)大學學報，2011，（3）.

Improvement of the Legal Protection of Chinese Financial Consumers

CHEN Shi-ru
(School of Law, Fuzhou University, Fuzhou Fujian 350001, China)

After the financial crisis, all the countries in the world set off the legal protection of the financial consumer. Our country’s legal protection of financial consumers is still in its infancy. So, in the current situation of the legal protection of our country’s financial consumers,we can learn from foreign related legal protection system to improve the Chinese financial consumer protection law system.

Financial Consumer; Legal Protection of Financial Consumers; Financial Supervision

DF438

A

2095－414X(2012)04－0035－03

陳世如（1988-），女，碩士研究生，研究方向：金融消費法律保護.