試述清季奉天省官制改革

劉國輝

清光緒三十三年 (1907年)三月，清政府下詔改革東省官制，此次改革不但是全國地方官制改革的肇始，而且亦是清季憲政運動的重要組成部分。奉天作為中國的東北邊疆、清朝祖宗“龍興”之地，其官制改革的意義十分重大，影響尤其深遠(yuǎn)。本文擬在前人研究基礎(chǔ)之上，嘗試對奉天省在這次官制改革中的活動脈絡(luò)進(jìn)行系統(tǒng)的梳理以及對改革帶來的意義和深遠(yuǎn)影響作一述論，以期就教于方家。

一、1907年奉天改制前的清代“留都”官制

東北是為清朝的“龍興”重地、國故根本，歷來受到清朝統(tǒng)治集團(tuán)的密切關(guān)注與特別重視。清兵入關(guān)后，逐步設(shè)置盛京、吉林、黑龍江三將軍統(tǒng)轄體制，即“重發(fā)祥根本之地，立軍府統(tǒng)治之規(guī)”①。其中，又以盛京為“留都”，即仿明兩京之制，將盛京作為清廷鼎定燕京后的“陪都”，并實施“封禁”。

盛京，坐落渾河北岸，地處遼河平原，為東北“形勝之地”，明朝時稱作“沈陽中衛(wèi)”。天命十年 (1625年)清太祖遷都于此，天聰八年 (1634年)清太宗改沈陽為“天眷盛京”。順治元年(1644年)清軍入關(guān)，遷都北京。清廷“分命何洛會等統(tǒng)兵鎮(zhèn)守盛京等處，以正黃旗內(nèi)大臣何洛會為盛京總管”②，分轄錦州、鳳凰、義州、新城、熊岳、岫巖、興京、牛莊、寧遠(yuǎn)九城城守官，并以滿洲、漢軍章京統(tǒng)兵駐防于海州、東京、廣城、鞍山、蓋州、耀州六城。順治三年 (1646年)清廷改盛京總管為“昂邦章京”?？滴踉?(1662年)改稱“鎮(zhèn)守遼東等處將軍”，四年 (1665年)又改稱“鎮(zhèn)守奉天等處將軍”，乾隆十二年 (1747年)則改為“鎮(zhèn)守盛京等處將軍”，即“盛京將軍”，是為盛京地區(qū)最高軍政首長，職任在于“鎮(zhèn)撫留都，安輯旗民，董率文武”③。其轄區(qū)為:“東至興京邊二百八十余里吉林界，西至山海關(guān)八百余里直隸臨榆縣界，南至寧海南境七百三十余里海界，北至開原邊境二百六十余里，東南至鎮(zhèn)江城五百四十余里朝鮮界，西南至海八百余里，東北至威遠(yuǎn)堡二百三十余里吉林界，西北至九官臺邊門四百五十余里蒙古界?！雹茉撦犛蚣s相當(dāng)于1907年奉天建省后的省境。盛京將軍府治設(shè)于盛京城內(nèi)，滿、蒙、漢軍計二十四旗事務(wù)，統(tǒng)掌于盛京將軍，其下各級分別為副都統(tǒng)、城守尉、防守尉、協(xié)領(lǐng)、驍騎校、佐領(lǐng)等。從盛京將軍的職任、轄域、府治以及統(tǒng)轄體系的情況來看，我們能夠清晰地看到，清廷“以肇邦重地，俾之作鎮(zhèn)，統(tǒng)治軍民，綏徠邊境，其政務(wù)較繁而委任亦最為隆鉅”⑤。

盛京將軍統(tǒng)轄體系主要作為旗署衙門管理盛京即奉天區(qū)域內(nèi)的旗人，而奉天境域還居住異于旗籍的大量民人，故為專門管理民戶以及“隆重陪都體制”，清廷又在盛京旗署之外設(shè)置奉天府尹、盛京五部和內(nèi)務(wù)府。順治十年 (1653年)，清廷下頒《遼東移民招墾令》，為有效管理遷入民人，并置遼陽、海城二縣，統(tǒng)轄于遼陽府。順治十四年 (1657年)，吏科給事中王益朋上奏《請定遼陽規(guī)制疏》:“盛京興王之地，自是上國規(guī)模，明洪武升集慶為應(yīng)天，永樂升北平為順天，嘉靖升安陸為承天，今遼陽府名亦宜升用天字，知府應(yīng)改府尹，則名正言順，足法后世?！雹奁浣ㄗh最終得到清廷批準(zhǔn)，四月，撤銷遼陽府，設(shè)立奉天府，并置府尹統(tǒng)理民人事務(wù)。奉天府分別下轄承德、遼陽、海城、蓋平、開原、鐵嶺、復(fù)州、寧海、鳳凰、岫巖、熊岳二州六縣三城?？滴跞?(1664年)，清廷又于遼西地區(qū)設(shè)立錦州府，分別下轄錦縣、寧遠(yuǎn)、廣寧、義寧，同時規(guī)定遼西錦州府隸于奉天府。自此，統(tǒng)轄副都統(tǒng)以下旗署衙門的盛京將軍與總領(lǐng)府廳州縣民署衙門的奉天府旗、民二元制行政管理體制得以確立。在此前后，即順治十五年 (1658年)盛京禮部成立，十六年 (1659年)設(shè)置戶部、工部，康熙元年復(fù)立刑部，三十年 (1691年)置立兵部，因“其地官員無多，仍由京中銓選，故不備”吏部⑦，至是盛京五部完備。五部僅置侍郎，俱系滿缺，凸顯“龍興”重地“首崇滿洲”的國策基準(zhǔn)。除此還有盛京內(nèi)務(wù)府的置立，亦為重要的“留都”官制，是北京內(nèi)務(wù)府之分支機(jī)構(gòu)，職任在于供應(yīng)及服務(wù)清皇室，總管大臣由盛京將軍兼理，下轄佐領(lǐng)、司庫、筆帖式、領(lǐng)催、催長、庫使、內(nèi)管領(lǐng)、驍騎校、堂主事、委署主事等官。以上是為清朝盛京“留都”官制的基本架構(gòu)。

歷經(jīng)順、康、雍、乾、嘉、道、咸、同八朝的不斷調(diào)整，旗民二元行政管理體制略有損益，但并未解決禁地漸開、關(guān)內(nèi)移民大量涌入而導(dǎo)致的旗署與民署愈演愈烈的矛盾。同時，同、光之際，盛京地區(qū)吏治腐敗、軍務(wù)廢弛、管理混亂、賊寇橫行，積弊重重、險象環(huán)生。為此，光緒元年(1875年)清廷以刑部尚書崇實署理盛京將軍，以期整頓奉天積弊。崇實赴任，認(rèn)真調(diào)研，隨后上奏《變通奉天吏治章程》，稱:“目下習(xí)染所趨，未便再拘成格，奴才輾轉(zhuǎn)思維，惟有仍存五部之名，以隆體制，兼仿督撫之例，以一事權(quán)。”⑧即以盛京將軍兼管兵、刑二部及奉天府尹，并加兵部尚書銜。奉天府尹加二品銜，以右副都御史行巡撫事，而五部侍郎各專責(zé)任，州縣官員則滿漢兼用。崇實奏議得到清廷允準(zhǔn)，崇實改制收到了事權(quán)統(tǒng)一之效，使旗、民二元制行政管理體制向一元制行省體制過渡。光緒末年，日俄兩國對東北交相侵逼，亡國迫在眉睫，嚴(yán)峻的危機(jī)形勢迫使清廷加快了對“留都”官制的調(diào)整，光緒三十一年 (1905年)二月，清廷任命趙爾巽為盛京將軍，對“留都”官制實施改革。在“欲改官必先裁官”、“欲興利必先除弊”⑨的原則指導(dǎo)下，建議清廷裁撤盛京五部與奉天府尹，隨后添設(shè)奉天知府，分轄一廳、二州、六縣，即金州廳，復(fù)州、遼州，開原、鐵嶺、承德、海城、蓋平、興仁，自此，在1907年奉天改制之前“留都”官制架構(gòu)已然發(fā)生重大變化，標(biāo)志著盛京陪都體制的結(jié)束。

可以說，1907年奉天建省前的地方官制改革步伐緩慢，只是清廷的一次簡單嘗試與初步探索，但也突顯在旗、民矛盾與邊疆危機(jī)境遇下，清廷對奉天官制的重要調(diào)整和重大改變，這為1907年4月奉天改制建省以后的官制改革，提供了可資借鑒的有益經(jīng)驗。

二、清季“東三省新政”場域中的奉天官制改革

逮乎清季，時局日艱，帝國主義列強(qiáng)加快了侵略中華的步伐，中國邊疆危機(jī)大大加深。東北因其豐富的戰(zhàn)略資源與重要的國防地位而成為日俄兩國交相侵逼的目標(biāo)，嚴(yán)重威脅到清廷在東北的統(tǒng)治秩序。1894～1895年中日甲午之役，陸戰(zhàn)大抵發(fā)生于遼東地區(qū)，東北人民慘遭罹難。1896年，沙俄誘使清廷簽訂《中俄密約》，自此便以東省鐵路為依托，陳兵兩畔，圖謀東北。1900年，沙俄為實現(xiàn)蓄謀已久的“黃俄羅斯”計劃，借鎮(zhèn)壓義和團(tuán)之名，再次出兵占領(lǐng)東北。1904～1905年日俄交惡，使“龍興”重地飽受兵燹摧殘，東北境域岌岌可危，清廷遂在推行全國新政的背景下，同時醞釀并著手實施東三省新政，具體表現(xiàn)在欽派清宗室、商部尚書載振與民政部尚書徐世昌考察東北。經(jīng)過一番實地調(diào)研，徐世昌與載振共上《密陳考查東三省情形折》并《附考查奉天情形單》等，指陳東三省“創(chuàng)巨痛深”，不久徐世昌再上《密陳通籌東三省全局折》條陳時事:“念東三省之安危存亡，非僅一隅之安危存亡已，中國前途之興替，實以此為樞紐。”⑩主張“舉凡內(nèi)政外交”，“必聯(lián)合三省屬諸一人，乃可收統(tǒng)一之效”?。徐世昌之上書，恰符清廷于光緒三十二年七月下頒的“廓清積弊，明定責(zé)成，必從官制入手”和東省“一切規(guī)模略同草創(chuàng)，或因或革，措置較易成功”?的詔諭精神。故清廷于光緒三十三年三月初八 (1907年4月20日)正式實施東三省新政，即易盛京將軍為東三省總督，裁撤吉林、黑龍江將軍，改置奉天、吉林、黑龍江三大行省，并分設(shè)巡撫，而以徐世昌為東三省總督。徐于四月復(fù)上奏《擬定東三省職司官制及督撫辦事要綱折》和《東三省職司官制章程》，其中重點強(qiáng)調(diào)官制改革的重要性與緊迫性。由于奉天省在東三省中占有首要地位，而且東三省官制改革又以奉天省為肇端之所，因此筆者擬以“東三省新政”場域中的奉天省官制改革為中心，對行政體制變革進(jìn)行歷史地考察與重新梳理。

奉天改制建省后新的行政建置的出現(xiàn)，必然要厘定新的官制，故官制改革可以說是東三省新政尤其是奉天新政中的一大突出成績，奉天省官制改革包括省級行政官制改革、司法官制改革與地方行政官制改革三個層面的內(nèi)容。

首先是省級行政官制的改革。第一，奉天承宣廳的設(shè)置。以左參贊一名總理全省要務(wù)，輔弼東省總督、奉天巡撫，進(jìn)行省內(nèi)的行政管理、人事考核，下設(shè)四科，每科置僉事員一名，主管科務(wù)，其余為一、二、三等科員，額外科員，差遣委員，正司書，副司書等。凡司道級以下官員所辦行政事務(wù)咸集于承宣廳，由左參贊提出意見，最終由督撫裁決。

第二，奉天諮議廳的設(shè)置。以右參贊一員總掌全省法制、令章、報告、統(tǒng)計事務(wù)，起初廳中僅置無品銜、不定額的顧問員、正議員、副議員、額外議員。翌年，增設(shè)編纂、庶務(wù)二科，下設(shè)一、二、三等科員，額外科員，差遣委員，正司書，副司書，參事等官。一切法令、規(guī)制、章程咸由諮議廳集中、核定、議決，最終由督撫裁斷。

第三，民政司的設(shè)置。主掌全省行政區(qū)劃、監(jiān)督選舉及自治事宜，以司使、僉事為主、副長官，下設(shè)民治、營繕、庶務(wù)、疆理、戶籍五科，每科置一、二、三等科員，正司書、副司書等，后巡警道裁撤，戶籍、疆理二科劃一，增設(shè)警政科，以理原巡警道事務(wù)。

第四，旗務(wù)司的設(shè)置。主掌全省旗民事務(wù)，司使為主官，下設(shè)儀制、庶務(wù)、軍衡、營造、稽賦五科，后又改置四科，以理八旗、內(nèi)務(wù)府事宜，官缺分配一如它司各科。

第五，度支司的設(shè)置。原奉天財政局劃入度支司，銅元局、鹽務(wù)總局則劃出，以司使、僉事主掌全省墾務(wù)、稅務(wù)、會計、出納事宜。

第六，交涉司的設(shè)置。由原奉天交涉局?jǐn)U改而成，以司使主掌全省交涉事宜，下設(shè)庶務(wù)、界約、互市、和合四科，分設(shè)奉天各地方分局、開埠局、遼陽州副領(lǐng)事、新民府副領(lǐng)事、鐵嶺縣副領(lǐng)事。

第七，提學(xué)司的設(shè)置。以司使、僉事主掌全省學(xué)務(wù)，以教育科目分設(shè)六科，并有師范、法政學(xué)堂、方言肄習(xí)所隸于司署。

第八，巡警道的設(shè)置。主官掌理警務(wù)，分轄巡警總局、鄉(xiāng)政總局、衛(wèi)生醫(yī)院，由于與民政司職權(quán)交叉，故不久便被并入民政司。

第九，勸業(yè)道的設(shè)置。原為奉天勸業(yè)司，后易司設(shè)道，以司使主掌司務(wù)，裁撤農(nóng)工商務(wù)總局，增添礦政調(diào)查局、種樹公司、官紙局、森林學(xué)堂等附屬機(jī)構(gòu)。

其次是奉天司法官制改革。具體表現(xiàn)在提法司的成立，成為奉天全省最高司法行政機(jī)關(guān)，設(shè)提法司使總掌司務(wù)。分設(shè)總務(wù)、典獄、民事、刑事四科，置僉事，一、二、三等科員，正司書官，副司書官等，提法司直轄于中央法部，獨立行使司法事權(quán)，實現(xiàn)了徐世昌“以行政司法分權(quán)為要務(wù)”?的改革主張。再者便是奉天高等審判廳與地方、初級審判廳的設(shè)立。高等廳內(nèi)置審判長、廳丞，分設(shè)刑事、民事兩科，設(shè)推事長、推事。除審判體系之外，另有奉天檢察體制的形成，即奉天高等檢察廳及地方檢察廳，咸置檢察長與檢察官。

最后是地方行政官制的改革。在此次東三省“新政”背景下的奉天官制改革過程中，地方行政設(shè)治亦多有變動與增換，這體現(xiàn)在新的行政區(qū)劃變遷方面，即奉天全省分為東邊道、驛巡道、海關(guān)道三道，奉天府、錦州府、興京府、洮南府、昌圖府、新民府、長白府、海龍府八府，莊河、法庫門、鳳凰、營口、輝南五廳，計六州三十三縣，宣統(tǒng)朝奉天又改易或置設(shè)洮昌道、臨長海道、錦新道、興鳳道等。

三、奉天省官制改革的意義與影響

奉天省官制改革影響十分深遠(yuǎn)，意義特別重大。首先，奉天官制的改革，廢除了旗、民分治雙重性行政管理體制，代之以一元化的行省制體制。這種事權(quán)的統(tǒng)一及與關(guān)內(nèi)各省行政建置的歸一，十分有益于加強(qiáng)奉天的行政管理，提高全省行政的辦事效率，尤其是中國近代司法體系的初步形成，使得行政權(quán)與司法權(quán)有效分開，賦予了這次官制改革司法獨立的時代精神與近代化的革新色彩。

其次，奉天官制改革在于集中和統(tǒng)一的行省體制的確立，在此之下的新官制體系的確立，新式政治機(jī)構(gòu)的運行，特別有利于解決滿、漢民族矛盾與旗、民紛爭，進(jìn)而促進(jìn)各民族的經(jīng)濟(jì)文化交流，實現(xiàn)奉天省乃至東北全境多民族的凝聚與融合。

第三，此次官制改革還促進(jìn)了奉天省經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。其一，加快了奉天境域土地的開發(fā)與利用。封禁政策的破產(chǎn)，府廳州縣的設(shè)立，地方官員對漢族流民的招墾，促進(jìn)了土地的大片開發(fā)，長白山區(qū)、洮兒河流域就是在官制改革的影響下發(fā)展成大規(guī)模的農(nóng)耕區(qū)，奠定了奉天省作為中國糧產(chǎn)基地的農(nóng)糧大省的重要地位。其二，實現(xiàn)奉天區(qū)域市場的最終形成。此次官制革新，廢除了旗、民分治之制，吸收大量關(guān)內(nèi)移民進(jìn)入物產(chǎn)豐富、地廣人稀的東北，為奉天省區(qū)域市場的出現(xiàn)提供了勞動力資源與中原先進(jìn)的技術(shù)和生產(chǎn)工具的條件，而大量森林、礦產(chǎn)等資源的開發(fā)，又促進(jìn)奉天農(nóng)工商牧副漁礦各業(yè)的大發(fā)展，從而實現(xiàn)了奉天區(qū)域市場的發(fā)展與統(tǒng)一。

第四，奉省官制改革，也鞏固了東北邊疆和國防，抵制了日俄兩國不斷侵略的勢頭，既打破了沙俄實施“黃俄羅斯”的戰(zhàn)略圖謀，又延緩了日本軍國主義實現(xiàn)“大陸政策”的步伐。

再次，此次改制對于全國官制變革，尤其是就近的吉林、黑龍江兩省官制的重新厘定，起到了十分重要的示范作用。吉、黑兩省無論是省級的司道局所抑或地方的官職變置，大部分都是與奉天官制相仿的，奉省改制為其他各省著實提供了借鑒，樹立了榜樣。

最后，“東三省新政”場域中的奉天官制改革，更是推進(jìn)了奉天政治體制的近代化，進(jìn)而促進(jìn)奉省經(jīng)濟(jì)、軍事、思想文化領(lǐng)域的近代化趨向，并最終逐步加強(qiáng)了奉天乃至東北對清中央政府的向心力，鞏固了奉天省作為清朝祖宗“龍興”之地與清廷的統(tǒng)一而不可分割的神圣地位。

注 釋:

①徐世昌:《東三省政略》卷5《官制·述要》，長春吉林文史出版社1989年，下同，第829頁。

②《清世祖實錄》卷7“順治元年八月丁巳”，北京中華書局1985年影印本，第75頁。

③〔清〕乾隆朝修:《清朝通典》卷36，浙江古籍出版社2000年，第2215頁。

④〔清〕阿桂等:《盛京通志》卷24《疆域形勝》，沈陽遼海出版社1997年，上冊，第392頁。

⑤〔清〕長順:《吉林通志》卷60《職官志三·國朝》，臺北文海出版社1965年，第六冊，第3899頁。

⑥琴川居士:《皇清奏議》第二冊，卷10，王益朋:《請定遼陽規(guī)制疏》，臺北文海出版社1967年，第1103～1104頁。

⑦昭梿:《嘯亭雜錄》卷4《盛京五部》，北京中華書局1980年，第106頁。

⑧朱壽朋:《光緒朝東華錄》第一冊，北京中華書局1984年，第112頁。

⑨《趙爾巽為東三省調(diào)補(bǔ)官員之奏稿》，中國第一歷史檔案館藏:《趙爾巽檔案全宗》第100號。

⑩?《密陳通籌東三省全局折》，徐世昌: 《退耕堂政書》卷7，沈云龍主編《近代中國史料叢刊》第23輯，文海出版社1968年影印版，第364頁;第371～372頁。

?朱壽朋:《光緒朝東華錄》第五冊，北京中華書局1958年，第5663頁。

? 徐世昌:《東三省政略》卷10《司法·述要》，第1440頁。