農(nóng)民再就業(yè)法律保護(hù)的科學(xué)思考

方金玲

（銅陵職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽 銅陵 244000）

一、農(nóng)民也有再就業(yè)問(wèn)題

不少人認(rèn)為農(nóng)民有承包土地，當(dāng)然不存在再就業(yè)問(wèn)題。其實(shí)，這是一種誤解。就業(yè)，是指從事一定社會(huì)勞動(dòng)并取得勞動(dòng)報(bào)酬和經(jīng)營(yíng)收入的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。失業(yè)，是指有就業(yè)意愿和能力的人得不到就業(yè)機(jī)會(huì)或就業(yè)后又喪失了勞動(dòng)機(jī)會(huì)的社現(xiàn)象。再就業(yè)，是指失業(yè)后重新獲得就業(yè)機(jī)會(huì)。如果農(nóng)民存在失業(yè)現(xiàn)象，那么就一定無(wú)法回避再就業(yè)問(wèn)題。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家分析預(yù)測(cè)，到2010年我國(guó)還要新增1 億人口，農(nóng)村勞動(dòng)力相應(yīng)增加，而土地對(duì)勞動(dòng)力本來(lái)有限的“吞吐能力”越來(lái)越小。更為嚴(yán)重的是我國(guó)耕地后備資源也相當(dāng)不足，現(xiàn)有宜農(nóng)荒地5億畝，其中可開(kāi)墾為耕地的只有1.7億畝①。如果這種耕地銳減、人口劇增的勢(shì)頭得不到遏制，可以預(yù)計(jì)，50年以后我國(guó)人均耕地將降到0.6畝。由于人口仍在繼續(xù)增加，這種人地矛盾將不斷塑造出土地資源壓迫人口、農(nóng)村勞動(dòng)力大量剩余的格局，這就是所謂的絕對(duì)過(guò)剩，即指農(nóng)村勞動(dòng)力供給總數(shù)相對(duì)所經(jīng)營(yíng)的土地資源及其追加的勞動(dòng)量而言的過(guò)剩，它是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在總體上絕對(duì)排斥的勞動(dòng)力。農(nóng)村不僅存在勞動(dòng)力的絕對(duì)過(guò)剩，而且還有相對(duì)過(guò)剩。所謂相對(duì)過(guò)剩，是指由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的徘徊萎縮之勢(shì)以及追加勞動(dòng)量不足、季節(jié)性變化、勞動(dòng)力素質(zhì)低下等原因而使一些本來(lái)需用的勞動(dòng)力被排斥出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程，這是一種暫時(shí)而相對(duì)的過(guò)剩。有些農(nóng)民甚至處于完全失業(yè)狀態(tài)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)韓俊2006年1月4日接受記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，上世紀(jì)90年代以來(lái)，由于工業(yè)化、城市化過(guò)程中大量農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，全國(guó)每年至少有300萬(wàn)農(nóng)民成為失地農(nóng)民?，F(xiàn)在累計(jì)的失地農(nóng)民可能已達(dá)4000萬(wàn)—5000萬(wàn)，已成為很龐大的社會(huì)群體，其中完全失去土地、沒(méi)有工作的農(nóng)民至少在1000萬(wàn)人以上，占失地農(nóng)民的20%。②再就業(yè)和失業(yè)是一對(duì)相關(guān)聯(lián)的概念，只要有失業(yè)問(wèn)題，就必然有再就業(yè)問(wèn)題。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工便是農(nóng)民再就業(yè)的一個(gè)十分重要的主要渠道。

二、農(nóng)民再就業(yè)存在嚴(yán)重的法律缺位

農(nóng)民再就業(yè)涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)行業(yè)，在加工制造業(yè)、建筑業(yè)、采掘業(yè)及環(huán)衛(wèi)、家政、餐飲等服務(wù)業(yè)中農(nóng)民工已占從業(yè)人員半數(shù)以上。但實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的農(nóng)民面臨的問(wèn)題仍然十分突出。主要是：工資偏低，被拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重；勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)，安全條件差；缺乏社會(huì)保障，職業(yè)病和工傷事故多；培訓(xùn)就業(yè)、子女上學(xué)、生活居住等方面也存在諸多困難，經(jīng)濟(jì)、政治、文化權(quán)益得不到有效保障。這些問(wèn)題引發(fā)了不少社會(huì)矛盾和糾紛。農(nóng)民再就業(yè)問(wèn)題嚴(yán)重的原因很多，但主要是法律缺位。

1.沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律。到目前為止，我國(guó)尚沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)解決農(nóng)民再就業(yè)的法律。有些法律雖然涉及到一點(diǎn)點(diǎn)農(nóng)民再就業(yè)的問(wèn)題也是不公平的。例如社會(huì)保障，有人研究發(fā)現(xiàn)，到城市再就業(yè)的農(nóng)民只有很小部分有一至兩項(xiàng)非均衡的、水平極低的社會(huì)保障，而且不是完全意義上的社會(huì)保障，其中社會(huì)保險(xiǎn)各險(xiǎn)種的參保率都在10%以下，其余75.2%的人沒(méi)有任何形式的社會(huì)保障。③中國(guó)目前尚無(wú)一部綜合性社會(huì)保障法律?，F(xiàn)行的社會(huì)保障制度主要由分項(xiàng)目的單行條例組成，以行政性立法為主，很多是經(jīng)濟(jì)體制改革中出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)的應(yīng)急產(chǎn)物，不能從根本上解決問(wèn)題。它們大多以國(guó)務(wù)院及各部委發(fā)布的“條例”、“決定”、“通知”、“辦法”、“規(guī)定”、“復(fù)函”、“意見(jiàn)”等形式出現(xiàn)，更有甚者，在條例、通知、辦法、規(guī)定前又常常貫以“暫行”“試行”字樣，其法律的權(quán)威和穩(wěn)定性無(wú)法保證。我國(guó)社會(huì)保障尚不能實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，進(jìn)城再就業(yè)農(nóng)民的社會(huì)保障僅僅是社會(huì)保障的子項(xiàng)目，難以實(shí)現(xiàn)全國(guó)性立法。

2.沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的行政法規(guī)。我國(guó)不僅沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)解決農(nóng)民再就業(yè)的法律，而且以前也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)解決農(nóng)民再就業(yè)的行政法規(guī)，直到2006年元月農(nóng)歷新春前夕，才在溫總理主持下召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，原則通過(guò)《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，還僅僅是“意見(jiàn)”，而不是“決定”。這個(gè)意見(jiàn)對(duì)農(nóng)民在中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的作用作了高度評(píng)價(jià)，稱(chēng)“農(nóng)民工是中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程中涌現(xiàn)的一支新型勞動(dòng)大軍，他們?yōu)槌鞘蟹睒s、農(nóng)村發(fā)展和國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)?！边@是中央政府迄今對(duì)農(nóng)民工社會(huì)地位和作用所作的最高評(píng)價(jià)。而且，中央政府專(zhuān)門(mén)就農(nóng)民工的社會(huì)地位和待遇單獨(dú)出臺(tái)《意見(jiàn)》則屬前無(wú)先例之舉。但這畢竟只是意見(jiàn)，其對(duì)農(nóng)民再就業(yè)的保護(hù)的力度可能還不夠強(qiáng)，而且僅限于“農(nóng)民工”，還不能囊括整個(gè)“農(nóng)民再就業(yè)”。

3.寄望于國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的過(guò)問(wèn)的人治效應(yīng)。農(nóng)民在再就業(yè)過(guò)程中出現(xiàn)的許多問(wèn)題，往往寄望于國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的過(guò)問(wèn)，其實(shí)這是寄望于人治。農(nóng)民在自己的問(wèn)題得不到解決時(shí)便頻繁上訪(fǎng)，上訪(fǎng)后在領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)問(wèn)下某一個(gè)或某一些農(nóng)民的問(wèn)題得到解決，但對(duì)整個(gè)農(nóng)民再就業(yè)問(wèn)題并沒(méi)有得到解決，在這種誰(shuí)上訪(fǎng)、誰(shuí)找到領(lǐng)導(dǎo)誰(shuí)的問(wèn)題就容易得到解決的效應(yīng)下，上訪(fǎng)找領(lǐng)導(dǎo)的人越來(lái)越多，而領(lǐng)導(dǎo)也越疲于奔命，忙于應(yīng)付，更沒(méi)有時(shí)間和精力去研究和制定這方面的法律法規(guī)，以至于往往是個(gè)別問(wèn)題得到解決而整體問(wèn)題卻未得到解決。

三、加強(qiáng)農(nóng)民再就業(yè)的法律保護(hù)

1.加強(qiáng)農(nóng)民再就業(yè)的立法工作。中國(guó)要從源頭上徹底解決農(nóng)民再就業(yè)問(wèn)題，根本的還是要靠制定和完善法律、法規(guī)制度。因此，我們必須加強(qiáng)農(nóng)民再就業(yè)的立法工作。必須要對(duì)現(xiàn)有的就業(yè)體制、社會(huì)保障、戶(hù)籍管理、教育培訓(xùn)等多個(gè)方面的法律、法規(guī)和政策進(jìn)行調(diào)整。取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力再就業(yè)的不合理限制，推動(dòng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步一體化；改革征地制度，真正區(qū)分不同類(lèi)型的土地征用，縮小征地范圍，允許農(nóng)民的集體土地在符合國(guó)家土地總體利用規(guī)劃的情況下，平等地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。由集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的過(guò)程應(yīng)是一個(gè)平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的交易過(guò)程。要盡快制定土地征用的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律保護(hù)。要建立社會(huì)保障制度，消除失地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，尤其是醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)?，F(xiàn)在不是錢(qián)的問(wèn)題，土地增值收益那么高，從土地出讓收益、增值收益中拿出一部分錢(qián)來(lái)，完全可以解決這一問(wèn)題。同時(shí)還要加大地方性法規(guī)的立法力度。我國(guó)《立法法》第六十三條規(guī)定：“較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行?！币虼?，符合規(guī)定的各地人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本地區(qū)情況制定地方性法律法規(guī)。如，制定建立企業(yè)欠薪報(bào)告或欠薪預(yù)警制度的具體辦法，將企業(yè)支付農(nóng)民工工資情況作為評(píng)價(jià)企業(yè)勞動(dòng)保障誠(chéng)信等級(jí)的主要依據(jù)之一，配合建設(shè)行政主管部門(mén)建立建筑施工企業(yè)和從業(yè)人員失信懲戒機(jī)制，對(duì)少數(shù)嚴(yán)重或惡意拖欠農(nóng)民工工資的建筑施工企業(yè)，采取了清出當(dāng)?shù)亟ㄖ袌?chǎng)的措施。制定相關(guān)的配套法律、法規(guī)，使工商行政管理部門(mén)在工商登記、企業(yè)年檢等方面對(duì)用人單位拖欠工資的行為進(jìn)行有效的制約，對(duì)長(zhǎng)期拖欠農(nóng)民工資的用人單位，可以暫緩企業(yè)年檢直至吊銷(xiāo)其營(yíng)業(yè)執(zhí)照。在施工企業(yè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)資質(zhì)年檢時(shí)，將是否拖欠農(nóng)民工工資作為年檢條件之一。進(jìn)一步完善勞動(dòng)合同制度和勞動(dòng)保護(hù)制度。全面推行勞動(dòng)合同制度建設(shè)，印制適用于農(nóng)民工的勞動(dòng)合同示范文本，指導(dǎo)推動(dòng)用人單位制定本單位勞動(dòng)合同管理制度；在勞動(dòng)保護(hù)制度方面，用人單位應(yīng)制定本單位勞動(dòng)保護(hù)制度，建立勞動(dòng)保護(hù)用品發(fā)放臺(tái)賬和勞動(dòng)保護(hù)設(shè)備管理臺(tái)賬，明確勞保資金來(lái)源，引導(dǎo)用人單位加大對(duì)勞動(dòng)保護(hù)和預(yù)防事故的投入。

2.加強(qiáng)執(zhí)法工作。從法律的角度講，農(nóng)民再就業(yè)的權(quán)益保障問(wèn)題不僅是一個(gè)立法問(wèn)題，更是一個(gè)執(zhí)法問(wèn)題，是法律在執(zhí)行中的失靈問(wèn)題?！秳趧?dòng)法》的執(zhí)行不力是導(dǎo)致農(nóng)民再就業(yè)權(quán)益問(wèn)題不斷升級(jí)的重要因素。各級(jí)政府相關(guān)執(zhí)法部門(mén)尤其是勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)應(yīng)認(rèn)真反思自己的工作失職問(wèn)題，要堅(jiān)決對(duì)形形色色的“行政不作為”說(shuō)不。各級(jí)勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)應(yīng)克服“行政不作為”的惰性，切實(shí)履行自身的執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行《勞動(dòng)法》有關(guān)保障勞動(dòng)者合法權(quán)益的規(guī)定，將保障進(jìn)城務(wù)工人員權(quán)益的工作真正落到實(shí)處，真正兌現(xiàn)法律的承諾，讓《勞動(dòng)法》真正成為捍衛(wèi)包括進(jìn)城務(wù)工人員在內(nèi)的所有勞動(dòng)者合法權(quán)益的“法寶”。農(nóng)民再就業(yè)權(quán)益保護(hù)的法律援助機(jī)制在當(dāng)前“強(qiáng)資本、弱勞工”的市場(chǎng)格局下，政府應(yīng)站在弱者一方進(jìn)行干預(yù)。同時(shí)還要做好對(duì)農(nóng)民工的法律服務(wù)和法律援助工作。要把農(nóng)民工列為法律援助的重點(diǎn)對(duì)象。對(duì)農(nóng)民工申請(qǐng)法律援助，要簡(jiǎn)化程序，快速辦理。對(duì)申請(qǐng)支付勞動(dòng)報(bào)酬和工傷賠償法律援助的，不再審查其經(jīng)濟(jì)困難條件。有關(guān)行政機(jī)關(guān)和行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)引導(dǎo)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員積極參與涉及農(nóng)民工的訴訟活動(dòng)、非訴訟協(xié)調(diào)及調(diào)解活動(dòng)。鼓勵(lì)和支持律師和相關(guān)法律從業(yè)人員接受農(nóng)民工委托，并對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難而又達(dá)不到法律援助條件的農(nóng)民工適當(dāng)減少或免除律師費(fèi)。政府要根據(jù)實(shí)際情況安排一定的法律援助資金，為農(nóng)民工獲得法律援助提供必要的經(jīng)費(fèi)支持。④

3.提高法律意識(shí)。法律意識(shí)是人們關(guān)于法的各種現(xiàn)象的感知、情緒和意志的總和，是人們對(duì)于各種社會(huì)現(xiàn)象，包括生產(chǎn)與生活以及由此發(fā)生的各種社會(huì)交往現(xiàn)象，從法律的角度感覺(jué)、認(rèn)知、評(píng)價(jià)并且用以支配行為方式的意識(shí)，是人們將自己置身于法律世界、法律生活和法律秩序中的自覺(jué)性。但是，目前我國(guó)大多數(shù)社會(huì)成員法律意識(shí)淡薄，甚至有“法盲”充斥的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為法律知識(shí)的欠缺、法律情感的低迷、法律意志的脆弱、法律態(tài)度的扭曲、法律思維方式的感性化、法律意識(shí)形態(tài)的畸化等方面。經(jīng)過(guò)十多年的全民普法教育，我國(guó)廣大民眾的法律意識(shí)已有不同程度的提高，但是，與一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還是存在著一些明顯的不足和問(wèn)題，集中表現(xiàn)為程序意識(shí)、規(guī)則意識(shí)的缺失。

總之，要以科學(xué)的態(tài)度對(duì)待農(nóng)民再就業(yè)，切實(shí)解決好農(nóng)民再就業(yè)的法律保護(hù)問(wèn)題。否則，必將影響整個(gè)和諧社會(huì)的構(gòu)建。

注：

①《如何解決失地農(nóng)民問(wèn)題？尊重農(nóng)民的土地權(quán)益很重要———訪(fǎng)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)韓俊》,載《人民日?qǐng)?bào)》2005 年12 月9 日第16 版。

②《人民日?qǐng)?bào)》2005 年12 月9 日第16 版。

③羅遐，《農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題研究——基于蘇皖四村的一項(xiàng)實(shí)地調(diào)查》，中國(guó)博碩士論文數(shù)據(jù)庫(kù)，2003。

④《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》。