關(guān)于完善伊春林區(qū)林場(chǎng)合并中的林下經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償法律問(wèn)題研究

徐厚樸

（伊春職業(yè)學(xué)院，黑龍江 伊春153000）

關(guān)于完善伊春林區(qū)林場(chǎng)合并中的林下經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償法律問(wèn)題研究

徐厚樸

（伊春職業(yè)學(xué)院，黑龍江 伊春153000）

在目前伊春地區(qū)林場(chǎng)合并的大趨勢(shì)下，只有有效利用林地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，才會(huì)有力促進(jìn)伊春地方經(jīng)濟(jì)在第三次創(chuàng)業(yè)中的騰飛。論文旨在提出在林場(chǎng)合并中可以利用并且推廣的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式，以期有效利用政府資金，提高伊春地區(qū)林下經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步快速飛躍。

林場(chǎng)合并；經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；法律問(wèn)題

《伊春市2011年生態(tài)建設(shè)報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示，2011年伊春森林蓄積量和森林覆蓋率實(shí)現(xiàn)了“雙增”，林木年凈增長(zhǎng)量達(dá)到700萬(wàn)立方米以上。伊春市已有7個(gè)林業(yè)局16個(gè)林場(chǎng)（所）完全撤并搬遷，總計(jì)搬遷戶數(shù)2649戶，有12個(gè)林業(yè)局已與部分林場(chǎng)（所）3565戶居民簽訂了搬遷協(xié)議。五年來(lái)，伊春市深入實(shí)施“生態(tài)立市、產(chǎn)業(yè)興市”戰(zhàn)略，推進(jìn)第三次創(chuàng)業(yè)，走向從“林業(yè)經(jīng)濟(jì)”到“林區(qū)經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)變之路，跨入森林經(jīng)營(yíng)新時(shí)代。2011年，在停止森林主伐的形勢(shì)下，預(yù)計(jì)全市地區(qū)生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)230億元，增幅達(dá)到8%。為迎接停止主伐，伊春各個(gè)林業(yè)局也早在五年前，就開始做了相應(yīng)的轉(zhuǎn)型準(zhǔn)備，或大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，或全力推進(jìn)林權(quán)制度改革，或招商引資開辦工廠等，為2011年的平穩(wěn)過(guò)渡打下基礎(chǔ)。由此就產(chǎn)生了伊春林區(qū)林場(chǎng)合并中的林下經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償法律問(wèn)題，論文基于伊春地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，結(jié)合伊春第三次創(chuàng)業(yè)的契機(jī)，提出了林下經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊恍┠Ｊ健?/p>

一、森林資源以及林業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要意義

森林資源是林地及其間所生長(zhǎng)的動(dòng)植物的總稱,森林資源產(chǎn)權(quán)就是指森林資源的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和自由轉(zhuǎn)讓權(quán)等權(quán)利束的集合。森林不僅能為人類提供豐富的木材和原材料等經(jīng)濟(jì)物品,還具有調(diào)節(jié)氣候、保持水土、凈化空氣等功能,因此，森林資源既是一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)資源,也是一種重要的環(huán)境資源。作為重要的經(jīng)濟(jì)資源,國(guó)家采取國(guó)有制的方式對(duì)林權(quán)進(jìn)行了一定程度的控制;作為重要的環(huán)境資源,森林自身所特有的外部性也使林權(quán)具有不同于一般的財(cái)產(chǎn)權(quán)的特殊性?，F(xiàn)階段我國(guó)林權(quán)制度的特殊性表現(xiàn)在:

（一）國(guó)有制導(dǎo)致林權(quán)的激勵(lì)作用無(wú)法發(fā)揮

我國(guó)森林資源的所有權(quán)以國(guó)有制為主。同大多數(shù)產(chǎn)業(yè)一樣,林業(yè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程,也面臨著所有權(quán)主體不明晰的問(wèn)題。雖然我國(guó)《森林法》明確規(guī)定:“森林資源屬于國(guó)家所有,由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。”但在實(shí)踐中,地方政府代表國(guó)家行使森林的所有權(quán),林業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)者僅擁有林地的使用權(quán)。一方面，國(guó)家為實(shí)現(xiàn)“保護(hù)林業(yè)健康發(fā)展,環(huán)境效益最大化”這一根本目標(biāo),嚴(yán)格限定了林地的用途,使林業(yè)生產(chǎn)者的使用權(quán)與自由轉(zhuǎn)讓權(quán)受到侵犯。另一方面,因?yàn)榱謽I(yè)資源或者林業(yè)產(chǎn)業(yè)是地方政府財(cái)政收入的一個(gè)重要組成部分,各級(jí)地方政府在行使權(quán)力的時(shí)候,受私利驅(qū)使過(guò)度征收稅費(fèi),使林業(yè)生產(chǎn)者的收益權(quán)受到影響。林業(yè)生產(chǎn)者不具有完全的使用權(quán)、收益權(quán)、自由轉(zhuǎn)讓權(quán),因而缺乏生產(chǎn)積極性,使產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)作用難以發(fā)揮。結(jié)果導(dǎo)致森林資源效率低下,甚至出現(xiàn)森林資源的流失與濫用。

（二）森林資源的外部性導(dǎo)致其使用權(quán)具有非排他性

所謂外部性,是指經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)他人和社會(huì)造成的受益或受損的非市場(chǎng)化的影響。例如,森林具有凈化環(huán)境的正外部性,也具有因?yàn)E砍濫伐造成的水土流失的負(fù)外部性。因此，當(dāng)公眾無(wú)償?shù)叵碛猩仲Y源所提供的清新空氣與優(yōu)美環(huán)境等正外部性時(shí),林業(yè)生產(chǎn)者的使用權(quán)就受到了侵犯,即森林資源的使用權(quán)具有非排他性。

（三）森林資源的動(dòng)態(tài)性導(dǎo)致其收益權(quán)與自由轉(zhuǎn)讓權(quán)受限

由于森林面積大,林木生產(chǎn)周期長(zhǎng),林木在生長(zhǎng)過(guò)程中受火災(zāi)、有害生物危害等自然因素的影響強(qiáng)烈,林業(yè)生產(chǎn)者的收益具有很強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)性。收益的不確定性,使林權(quán)界定、評(píng)估成本加大。同時(shí)，為了最大限度地保持森林資源存量穩(wěn)定增長(zhǎng),以持續(xù)發(fā)揮其生態(tài)效益和社會(huì)效益,國(guó)家嚴(yán)格規(guī)定了森林采伐限額制度,致使林權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。只有正確地認(rèn)識(shí)到林業(yè)產(chǎn)權(quán)的特殊性,才能明確林權(quán)制度改革的方向,充分發(fā)揮林業(yè)的生態(tài)功能與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)功能。

二、林權(quán)改革對(duì)伊春的重大意義

（一）林權(quán)改革對(duì)伊春的生態(tài)意義

近年來(lái),隨著世界經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,地球所面臨的環(huán)境問(wèn)題日益突出,可持續(xù)發(fā)展理論應(yīng)運(yùn)而生,各國(guó)先后把生態(tài)安全和生態(tài)效益作為社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)。2003年6月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》作為我國(guó)林業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件,明確指出:“加強(qiáng)生態(tài)建設(shè),維護(hù)生態(tài)安全,是二十一世紀(jì)人類面臨的共同主題,也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)?！?009年我國(guó)首次林業(yè)工作會(huì)議再次強(qiáng)調(diào):“林業(yè)是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),是一項(xiàng)具有特殊功能的公益事業(yè)?！睍?huì)議在充分肯定我國(guó)林業(yè)生態(tài)保護(hù)工作成績(jī)的同時(shí)，進(jìn)一步指出:“生態(tài)問(wèn)題依然是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展最突出的問(wèn)題之一,生態(tài)產(chǎn)品已成為當(dāng)今社會(huì)最短缺的產(chǎn)品之一,生態(tài)差距已構(gòu)成我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家最主要的差距之一。加快林業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。”黑龍江省是我國(guó)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū),自“天然林保護(hù)工程”實(shí)施以來(lái),我省生態(tài)保護(hù)工作成效顯著,但森林資源保護(hù)工作仍需加強(qiáng)。對(duì)森林資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行改革,針對(duì)黑龍江省林業(yè)的現(xiàn)狀,應(yīng)劃分出部分公益林以政府投資為主,同時(shí)吸引大量民間資金共同建設(shè),建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度,由政府對(duì)投資者給予合理補(bǔ)償，這樣才能充分調(diào)動(dòng)林業(yè)生產(chǎn)者的積極性,有效發(fā)揮林權(quán)的激勵(lì)作用。

（二）林權(quán)改革對(duì)伊春的經(jīng)濟(jì)意義

林業(yè)是我國(guó)一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),也是黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì),2008年黑龍江省森林面積達(dá)到2007萬(wàn)公頃,森林覆蓋率達(dá)到43.6%,木材產(chǎn)量880.4萬(wàn)立方米,林業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到89.6億元。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展,黑龍江省國(guó)有林權(quán)制度日益呈現(xiàn)出生產(chǎn)力低下的弊端。單一的國(guó)有制嚴(yán)重地挫傷了生產(chǎn)者的積極性,導(dǎo)致了森林資源效率低下。為進(jìn)一步解放林業(yè)生產(chǎn)力,激發(fā)林區(qū)經(jīng)濟(jì)的活力,應(yīng)該適度發(fā)展非公有制林業(yè)經(jīng)濟(jì),按照市場(chǎng)原則建立林權(quán)交易市場(chǎng)（伊春已經(jīng)建立并使用活立木交易市場(chǎng)）,使森林資源依法流轉(zhuǎn),提高林業(yè)生產(chǎn)效率,從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。在充分調(diào)動(dòng)生產(chǎn)者積極性的基礎(chǔ)上,健全林業(yè)生產(chǎn)體系,提高森林資源的數(shù)量和質(zhì)量;改善森林資源的結(jié)構(gòu);發(fā)展綠色食品、北藥開發(fā)、森林生態(tài)旅游等新興產(chǎn)業(yè),提高林地的生產(chǎn)力和利用率,實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)定的“高效林業(yè)”。

（三）林權(quán)改革對(duì)伊春的社會(huì)意義

在國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度下,由于林地分配制度不規(guī)范,國(guó)家運(yùn)用行政法律手段強(qiáng)制性地參與林地收益的分配,對(duì)林區(qū)長(zhǎng)期的過(guò)量采伐和重取輕予,使得林業(yè)生產(chǎn)者的利益受到侵害。由于林區(qū)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過(guò)重,行業(yè)內(nèi)普遍存在著拖欠職工工資的現(xiàn)象,加之社會(huì)保障體系不健全等原因,黑龍江省伊春林區(qū)林業(yè)生產(chǎn)者生活較為貧困。因此,加快實(shí)施林權(quán)制度改革,適度發(fā)展非公有制林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度,在激發(fā)林業(yè)生產(chǎn)者的造林積極性的基礎(chǔ)上,既可以擴(kuò)大就業(yè)渠道,又將有效地增加林業(yè)生產(chǎn)者收入,解決黑龍江省林區(qū)歷史欠賬、就業(yè)、貧困、穩(wěn)定等一系列社會(huì)問(wèn)題,從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題,形成林區(qū)和諧穩(wěn)定發(fā)展的前景。

三、林場(chǎng)合并下林下經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?/h2>

在目前伊春地區(qū)林場(chǎng)合并的大趨勢(shì)下，只有有效利用林地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，才會(huì)有力促進(jìn)伊春地方經(jīng)濟(jì)在第三次創(chuàng)業(yè)中的騰飛。在林場(chǎng)合并中可以利用并且推廣的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式可以有以下幾種：

（一）預(yù)期收益的經(jīng)濟(jì)林的補(bǔ)償模式

在林場(chǎng)合并中，涉及到2649戶林場(chǎng)職工家庭，按照原來(lái)承包或者占有的林地計(jì)算，已經(jīng)種植的經(jīng)濟(jì)林政府應(yīng)該按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。

（二）地區(qū)差異產(chǎn)生的不動(dòng)產(chǎn)補(bǔ)償模式

林場(chǎng)合并后，部分職工會(huì)遷移到新地區(qū)居住、生產(chǎn)，按照伊春地區(qū)近三年房屋價(jià)格走勢(shì)，不同地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格產(chǎn)生了較大差異，這樣就產(chǎn)生了基于地區(qū)差異導(dǎo)致的不動(dòng)產(chǎn)補(bǔ)償模式。政府主導(dǎo)的行政行為模式下，可以考慮經(jīng)濟(jì)適用房補(bǔ)償模式、資金一次性付清補(bǔ)償模式、新購(gòu)房政府補(bǔ)貼模式。

（三）林下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移過(guò)程中的補(bǔ)償模式

伊春地區(qū)的林下經(jīng)濟(jì)種類比較繁多，例如菌類種植、北藥種植、經(jīng)濟(jì)作物種植、禽類養(yǎng)殖等等。林場(chǎng)合并時(shí)期，經(jīng)濟(jì)作物的轉(zhuǎn)移就產(chǎn)生了損耗以及費(fèi)用，這些也應(yīng)由政府統(tǒng)一登記、補(bǔ)償。

（四）森林碳匯補(bǔ)償模式

所謂碳匯，是指從空氣中清除二氧化碳的過(guò)程。簡(jiǎn)單說(shuō)就是捐資造林，讓自己出資培育的森林消除自己因工作、生活而排放的二氧化碳。它是指森林植物通過(guò)光合作用，將大氣中的二氧化碳吸收并固定在植被與土壤當(dāng)中，從而減少大氣中二氧化碳濃度的過(guò)程。林業(yè)碳匯是指利用森林的儲(chǔ)碳功能，通過(guò)植樹造林、加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)管理、減少毀林、保護(hù)和恢復(fù)森林植被等活動(dòng)，吸收和固定大氣中的二氧化碳，并按照相關(guān)規(guī)則與碳匯交易相結(jié)合的過(guò)程、活動(dòng)或機(jī)制。

四、林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式分析

（一）發(fā)展模式

1.林菌模式

充分利用林蔭下空氣濕度大、氧氣充足、光照強(qiáng)度低、晝夜溫差小的特點(diǎn)，在郁閉的林下種植雙孢菇、雞腿菇、平菇、香菇等食用菌。

2.林禽模式

充分利用林下昆蟲、小動(dòng)物及雜草多的特點(diǎn)，在林下放養(yǎng)或圈養(yǎng)肉鵝、土雞、肉鴨等。

3.林畜模式

在林下放養(yǎng)或圈養(yǎng)肉牛、奶牛、肉羊、肉兔，每600 m2可分別投放牛5頭、肉羊5只、兔30只。

4.林藥模式

在林間空地上間種較為耐蔭的白芍、柴胡、防風(fēng)、黃芩、金銀花、西洋參等藥材，株距一般為70～100 cm，對(duì)這些藥材實(shí)行半野化栽培，管理起來(lái)相對(duì)簡(jiǎn)單。

5.林糧模式

林糧間作也是個(gè)增收的好辦法。農(nóng)作物種植一般以綠豆、豌豆等小雜糧為主。目前，隨著生活水平的提高，對(duì)小雜糧的需求不斷增加，市場(chǎng)前景廣闊，經(jīng)濟(jì)效益非?？捎^。

6.林草模式

在郁閉度80%以下的林地下有選擇地種植不同種類的優(yōu)質(zhì)牧草。

7.林油模式

林下種植大豆、花生等油料作物也是一個(gè)好的模式。油料作物屬于淺根作物，具有固氮根瘤菌，不與林木爭(zhēng)肥爭(zhēng)水，且又覆蓋地表，防止水土流失，提高土壤肥力。

8.林菜模式

根據(jù)林間光照強(qiáng)弱及各種蔬菜的不同需光特性，科學(xué)地選擇種植種類、品種，發(fā)展蔬菜種植。

（二）效益分析

從林下經(jīng)濟(jì)單位面積增加的經(jīng)濟(jì)效益來(lái)看，各種模式增效幅度不一。其中，林菌、林禽、林畜產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式增值較大，增值較小的是林草、林糧等產(chǎn)業(yè)模式。從經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)的實(shí)際來(lái)看，應(yīng)大力發(fā)展林菌產(chǎn)業(yè)和林禽、林畜產(chǎn)業(yè)，有效增加林區(qū)居民的收入。

總之,林權(quán)改革意義重大,應(yīng)全面系統(tǒng)地考慮生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)因素。在當(dāng)前林業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向以建設(shè)生態(tài)文明為首要任務(wù)的情況下,深化林權(quán)制度改革應(yīng)堅(jiān)持“生態(tài)效益優(yōu)先,生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大效益協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則。具體考慮到黑龍江省林業(yè)現(xiàn)狀,應(yīng)以大力發(fā)展國(guó)有公益林為主,適度發(fā)展非公有制林業(yè),從而保證實(shí)現(xiàn)森林資源增加、農(nóng)民群眾增收、林業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三增”局面。

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1673-0046（2012）8-0080-02

本文用于省教育廳2011年度科學(xué)技術(shù)研究（指導(dǎo)）項(xiàng)目計(jì)劃，項(xiàng)目名稱：伊春林區(qū)林場(chǎng)合并中的林下經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償法律問(wèn)題研究，項(xiàng)目編號(hào)：12515264