基于政府社會性規(guī)制的社會管理創(chuàng)新研究

紀(jì)澤民

（北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京100191）

社會管理作為政府職能的重要組成部分，是政府通過制定一系列社會政策和法律規(guī)范，對社會組織和社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，培育和健全社會結(jié)構(gòu)，調(diào)整各類社會利益關(guān)系，回應(yīng)社會訴求，化解社會矛盾，維護(hù)社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，維護(hù)和健全社會內(nèi)外部環(huán)境，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列活動以及這些活動的過程。社會性規(guī)制則是政府為控制負(fù)外部性和可能影響人身安全健康的風(fēng)險(xiǎn)而采取的行動和設(shè)計(jì)的措施。當(dāng)前，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理已經(jīng)成為各級黨委和政府工作的重要內(nèi)容。本文擬從社會性規(guī)制的角度，對創(chuàng)新社會管理問題進(jìn)行初步研究。

一、政府社會性規(guī)制及其對社會管理的作用

規(guī)制是指政府機(jī)構(gòu)為彌補(bǔ)市場失靈，依據(jù)一定的法規(guī)對企業(yè)行為進(jìn)行的干預(yù)，一般包括經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、社會性規(guī)制和反壟斷規(guī)制。社會性規(guī)制，也稱“社會管制”，日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家植草益指出：“社會性規(guī)制是以確保國民生命安全、防止災(zāi)害、防止公害和保護(hù)環(huán)境為目的的規(guī)制?！币话阏J(rèn)為，社會性規(guī)制是以保障勞動者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生，保護(hù)環(huán)境，防止災(zāi)害為目的，對物品、服務(wù)的質(zhì)量和伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定的標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的規(guī)制。這種經(jīng)濟(jì)學(xué)上的定義是將社會性規(guī)制作為對經(jīng)濟(jì)活動負(fù)面影響的控制和補(bǔ)救措施而存在的。如果從公共行政的角度來界定，社會性規(guī)制是指政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會正常運(yùn)行，維護(hù)社會利益，對相關(guān)主體的活動或行為進(jìn)行的微觀制約，其關(guān)注點(diǎn)是社會公益問題。

（一）社會性規(guī)制的理論基礎(chǔ)

1.外部性問題

外部性問題是指一定的經(jīng)濟(jì)行為對外部的影響，造成私人成本與社會成本、私人收益與社會收益相偏離的現(xiàn)象，包括正外部性和負(fù)外部性。負(fù)外部性是指一種經(jīng)濟(jì)行為造成的消極影響。外部性使市場失靈，需要政府進(jìn)行管制。

2.信息不對稱問題

信息不完全或信息不對稱可能會引起逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，這兩種后果都會嚴(yán)重影響公平交易，造成市場的低效率。因此，政府應(yīng)對存在信息不對稱的行業(yè)進(jìn)行管制。

3.公共性物品

公共性物品是指社會公眾可以共享的產(chǎn)品、服務(wù)或資源，具有消費(fèi)的非競爭性、效用的不可分割性和受益的非排他性。公共物品的這些特性導(dǎo)致市場配置失靈，公共物品的供給便成為政府的重要職能領(lǐng)域。

4.非價(jià)值性物品

所謂非價(jià)值性物品是指因?yàn)樯鐣赖聜惱硪?guī)范的原因，不能由競爭性市場機(jī)制進(jìn)行資源配置的物品，典型例子就是毒品和武器。這種非價(jià)值性物品會給社會帶來嚴(yán)重的危害，因而需要政府進(jìn)行規(guī)制。

（二）社會性規(guī)制的作用

盡管各國對社會性規(guī)制內(nèi)涵的認(rèn)識基本趨同，但對社會性規(guī)制的具體范圍的認(rèn)識卻不盡相同。社會性規(guī)制的研究先驅(qū)植草益依據(jù)日本的實(shí)踐，提出社會性規(guī)制范圍包括：確保健康和衛(wèi)生；確保安全；防止公害、保護(hù)環(huán)境；確保教育、文化、福利。美國社會性規(guī)制的范圍相對比較狹窄，主要包括健康、安全和環(huán)境保護(hù)。我國學(xué)者以立法和執(zhí)法的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，將社會性規(guī)制對象分為以下幾個(gè)方面：一是對健康衛(wèi)生方面的規(guī)制，包括對食品衛(wèi)生、廣告管理、藥品管理、醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理、醫(yī)療事故管理、傳染病預(yù)防、檢疫、麻藥、毒品、水道、廢棄物的處理及清掃等方面的立法和行政規(guī)制辦法。二是對環(huán)境污染的規(guī)制，控制大氣、固體、液體等污染排放物，保護(hù)環(huán)境。三是在安全方面的規(guī)制，包括防止勞動災(zāi)害和疾病、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、產(chǎn)品質(zhì)量及標(biāo)準(zhǔn)化、確保交通安全、礦山安全、勞動安全及消防立法和行政規(guī)制辦法。四是公益性活動的規(guī)制，主要指在教育、文化、福利等方面的立法和行政規(guī)制。社會性規(guī)制所指向的主要是公共安全、衛(wèi)生、環(huán)保、福利等問題，這些是經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期會遇到的社會焦點(diǎn)問題，以及不完善的市場機(jī)制不能有效解決的外部性問題和信息不對稱問題，這些都會造成市場失靈和社會福利受損的后果。

自20世紀(jì)70年代以來，各國政府規(guī)制的基本趨勢是經(jīng)濟(jì)性規(guī)制逐步放松而社會性規(guī)制日趨加強(qiáng)，這種趨勢也凸顯了社會性規(guī)制在現(xiàn)代社會生活中有著不可替代的作用。概括來講，社會性規(guī)制的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.社會性規(guī)制是一種重要的公共性物品

社會性規(guī)制是一種典型的、需要由政府供給的公共性物品。社會性規(guī)制作為政府向社會輸出的一種規(guī)則、制度、政策或模式，能夠規(guī)范社會主體活動、維持社會秩序、促進(jìn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，從而滿足社會成員的共同需要，實(shí)現(xiàn)公共利益。

2.社會性規(guī)制是政府履行社會管理職能的重要方式

社會性規(guī)制是政府進(jìn)行社會微觀管理和控制的重要形式和手段，是社會管理不可或缺的子系統(tǒng)。運(yùn)用社會性規(guī)制來規(guī)范和管理社會主體行為，進(jìn)而引導(dǎo)社會事務(wù)的發(fā)展方向，調(diào)整社會的利益關(guān)系，化解社會矛盾，維護(hù)社會公共利益、社會秩序和社會穩(wěn)定，是政府進(jìn)行社會管理、構(gòu)建和諧社會的重要方式。

3.社會性規(guī)制是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要環(huán)節(jié)

作為重要的政府管理方式，社會性規(guī)制對推動法治政府建設(shè)具有重要意義。社會性規(guī)制對法制的建立和完善提出了更高和更迫切的要求，有力地推動立法工作的開展；社會性規(guī)制具有標(biāo)準(zhǔn)性和可預(yù)測性等特點(diǎn)，可以在很大程度上排除管理的主觀性和隨意性，一方面有利于形成依法行政的內(nèi)部約束力，另一方面也有利于加強(qiáng)公眾對政府執(zhí)法活動的監(jiān)督，形成依法行政的外部壓力。

二、社會性規(guī)制工具及我國社會性規(guī)制存在的主要問題

政府在社會性規(guī)制過程中，選擇何種政策工具能否有效達(dá)成既定目標(biāo)具有重要影響。一般而言，可供選擇和使用的主要社會性規(guī)制工具包括：一是稅收和補(bǔ)貼。稅收和補(bǔ)貼是政府矯正外部效應(yīng)進(jìn)行社會性規(guī)制的最常用的政策工具。稅收是針對外部經(jīng)濟(jì)的情形，用稅收彌補(bǔ)私人成本和社會成本之間的不一致性。比較常見的是征收環(huán)境污染稅，這已成為各國政府最普遍采用的控制環(huán)境污染的經(jīng)濟(jì)政策措施。補(bǔ)貼則是政府對外部經(jīng)濟(jì)行為主體給予的優(yōu)惠和鼓勵(lì)。例如，教育、醫(yī)療、各類公共設(shè)施等是對社會有外部正效應(yīng)的公共物品，由于其生產(chǎn)規(guī)模比較大，成本一般也高于收益，政府一般應(yīng)向這些領(lǐng)域提供補(bǔ)貼，促使外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)部化，以增加對社會具有外部正效應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)的實(shí)際供給量。二是排污權(quán)交易。排污權(quán)交易是指在保證特定區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量的前提下，確定污染權(quán)數(shù)量，并可分割為一定標(biāo)準(zhǔn)的單位，在市場上公開標(biāo)價(jià)出售一定數(shù)量的污染權(quán)。排污權(quán)交易可以有效地挖掘企業(yè)的降污能力，很多國家已經(jīng)廣泛采取這種措施來治理污染。三是禁止特定行為。即通過法規(guī)直接禁止那些被社會公認(rèn)有可能引起危害和不良后果的社會行為。四是營業(yè)活動限制。即通過批準(zhǔn)、認(rèn)可制度對提供公共性物品和準(zhǔn)公共性物品、非價(jià)值性物品有關(guān)的事業(yè)者及有可能因外部經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生損害的事業(yè)者進(jìn)行營業(yè)活動的限制。五是執(zhí)業(yè)資格制度。即國家對于從事與健康、安全、環(huán)境聯(lián)系密切的單位和個(gè)人，為了確保消費(fèi)者利益，而要對其專門知識、經(jīng)驗(yàn)、技能等進(jìn)行認(rèn)定、證明，并發(fā)給執(zhí)業(yè)資格證明的制度。六是標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證和檢查制度。即政府從確保產(chǎn)品的安全性、機(jī)械設(shè)備的安全運(yùn)轉(zhuǎn)和操作的目的出發(fā)，對其結(jié)構(gòu)、強(qiáng)度、性能等方面定出安全標(biāo)準(zhǔn)。七是收費(fèi)補(bǔ)償制度。即對有可能引起火災(zāi)、環(huán)境損害以及利用自然資源的經(jīng)濟(jì)行為征收定額費(fèi)用和資源補(bǔ)償費(fèi)。八是信息公開制度。主要是指規(guī)制機(jī)構(gòu)要求其向消費(fèi)者盡量詳細(xì)地公開與其所提供產(chǎn)品或服務(wù)有關(guān)的業(yè)務(wù)信息；或按照法律規(guī)定，消費(fèi)者有權(quán)向賣方索取自己應(yīng)該知道的有關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的信息。

正如戴維·奧斯本、特德·蓋布勒所言：今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段［1］。從對政府在社會性規(guī)制過程中可供選擇和使用的主要社會性規(guī)制工具的分析來看，當(dāng)前我國社會性規(guī)制存在的主要問題包括以下幾方面。

（1）總體而言，社會性規(guī)制力度不夠，社會性規(guī)制職能缺乏合理定位，政府在履行社會性規(guī)制職能時(shí)還存在一定的缺位情況，即面對市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來的一系列新的社會性問題，社會性規(guī)制的步伐沒有跟上，未能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（2）社會性規(guī)制立法不完善。改革開放以來，我國政府相繼頒布了一系列針對健康、環(huán)境、安全、教育、文化等領(lǐng)域的社會性規(guī)制法律，已初步形成了涵蓋健康衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、災(zāi)害防治、文化教育等各個(gè)方面內(nèi)容的政府社會性規(guī)制法律體系。但無論是與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家相比，還是從政府社會性規(guī)制職能的現(xiàn)實(shí)需要上看，我國政府社會性規(guī)制的法律體系仍不完善，與社會性規(guī)制的廣泛性、深入性不相適應(yīng)。另外，有關(guān)部門在處理和解決社會性規(guī)制所涉及到的公共衛(wèi)生、安全等問題時(shí)，更多的是采取臨時(shí)性、應(yīng)急性的措施，忽視了社會性規(guī)制的法律、法規(guī)建設(shè)，因此，有關(guān)措施往往缺乏持續(xù)性，也無法起到預(yù)防和警示的作用。

（3）目前對社會性規(guī)制的實(shí)踐和研究主要存在于勞動安全、環(huán)境保護(hù)和食品安全等具體行業(yè)，各具體領(lǐng)域的研究尚未得到有效的整合，無法統(tǒng)一歸結(jié)到社會性規(guī)制的理論體系中，這既不利于社會性規(guī)制整體模式的建構(gòu)，也不利于對規(guī)制過程中的政府行為進(jìn)行全面規(guī)范。

三、加強(qiáng)社會性規(guī)制是創(chuàng)新社會管理的重要手段

社會問題的出現(xiàn)是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，是社會發(fā)展與社會治理不同步導(dǎo)致的一種客觀存在。正如胡錦濤總書記2011年初在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上講話所說：“我國社會管理領(lǐng)域存在的問題，是社會發(fā)展水平和階段性特征的集中體現(xiàn)?！蹦壳爸袊鐣尸F(xiàn)出的“階段性特征”引發(fā)的社會管理問題包括：社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，階層群體沖突增加；社會狀態(tài)更加活躍，開放性、流動性問題增多；社會訴求不斷提升，維權(quán)意識更加強(qiáng)烈；轉(zhuǎn)型社會價(jià)值真空，社會失范引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)等等。作為政府職能之一的社會管理，就是國家通過制定一系列社會政策和法律規(guī)范，對社會組織和社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，培育和健全社會結(jié)構(gòu)，調(diào)整各類社會利益關(guān)系，回應(yīng)社會訴求，化解社會矛盾，維護(hù)社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，維護(hù)和健全社會內(nèi)外部環(huán)境，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和自然協(xié)調(diào)發(fā)展。廣義上的社會管理則是多元主體以多樣化形式進(jìn)行的上述活動以及這些活動的過程。

社會管理創(chuàng)新，是在現(xiàn)有社會管理?xiàng)l件下，運(yùn)用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展態(tài)勢，尤其是依據(jù)社會自身運(yùn)行規(guī)律乃至社會管理的相關(guān)理念和規(guī)范，研究并運(yùn)用新的社會管理理念、知識、技術(shù)、方法和機(jī)制等，對傳統(tǒng)管理模式及相應(yīng)的管理方式和方法進(jìn)行改造、改進(jìn)和改革，建構(gòu)新的社會管理機(jī)制和制度，以實(shí)現(xiàn)社會管理新目標(biāo)的活動或者這些活動的過程。社會管理創(chuàng)新是以社會管理存在為前提的，其目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟(jì)和社會效益。

創(chuàng)新社會管理，包括創(chuàng)新管理內(nèi)容，厘清管理領(lǐng)域，強(qiáng)化社會公共事務(wù)的管理，有效調(diào)處社會矛盾，維護(hù)各方各類群體的正當(dāng)權(quán)益等方面的工作。從進(jìn)行社會規(guī)制的角度來考量，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的主要內(nèi)容可歸納為如下幾個(gè)方面。

1.合理設(shè)置規(guī)制目標(biāo)

與其他規(guī)制手段一樣，社會性規(guī)制也存在一定的負(fù)面因素：一是規(guī)制方法。在社會性規(guī)制中，政府一般是通過命令和控制來直接配置資源，這也導(dǎo)致了社會性規(guī)制極易嚴(yán)重干預(yù)被管制企業(yè)的運(yùn)行，乃至影響到企業(yè)的微觀管理。二是規(guī)制成本。實(shí)踐中，社會性規(guī)制往往是以具有貨幣價(jià)值的產(chǎn)品為代價(jià)（成本），來增加不具有貨幣價(jià)值的產(chǎn)品（收益）。比如法律強(qiáng)行要求更清潔的空氣和更安全的工作環(huán)境，必然會提高企業(yè)活動的私人成本，或降低生產(chǎn)率的增長速度。除了這些可計(jì)算的經(jīng)濟(jì)損益之外，社會性規(guī)制更大的成本來自對企業(yè)自由意志和行為的限制，來自對一般競爭的依法限制。除了被規(guī)制方遵守規(guī)制政策需要付出成本外，政府制定規(guī)制政策需要成本，規(guī)制機(jī)構(gòu)為了監(jiān)督被規(guī)制方是否遵守規(guī)制也需要相應(yīng)調(diào)查成本。因此，在設(shè)置規(guī)制目標(biāo)時(shí)必須權(quán)衡各種關(guān)系，政府規(guī)制的目標(biāo)并不僅僅是盡可能地降低某一種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率，同時(shí)還需要衡量規(guī)制過程中的資源配置效率，在資源有限的前提下，盡可能地達(dá)到政府規(guī)制的意圖。

2.實(shí)現(xiàn)社會資源合理有效配置

根據(jù)我國現(xiàn)階段的特點(diǎn)和部門分工，可以把社會管理部門原則上分為兩大類，第一類負(fù)責(zé)社會公平，主要手段是提供社會公共服務(wù)和公共物品，包括教育、文化、衛(wèi)生、民政、體育、勞動社保等；第二類負(fù)責(zé)社會安全和社會穩(wěn)定，主要手段是行政和司法，包括公安、司法、安全、社團(tuán)管理、安全生產(chǎn)等。當(dāng)然，二者的分工不是絕對的，有些部門兼顧兩種職能，比如，民政部門的社區(qū)建設(shè)和民間組織，一方面承擔(dān)社會公共服務(wù)職能，另一方面又承擔(dān)社會安全與穩(wěn)定任務(wù)。社會公平與社會穩(wěn)定也不是截然分開的，二者互為因果，如果社會公平問題處理不好，社會差距拉大到一定程度，就可能引發(fā)社會動亂。而社會穩(wěn)定又可以為社會公平創(chuàng)造發(fā)展的空間和環(huán)境。因此，必須妥善處理好兩類部門的關(guān)系，推進(jìn)機(jī)制和體制創(chuàng)新，保證社會公共服務(wù)資源的合理配置。同時(shí)，也要處理好兩類系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)部門之間的關(guān)系，保證社會目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

3.完善相關(guān)制度“規(guī)制”規(guī)制者

由于社會性規(guī)制對象的范圍極為廣泛，因此，在政策手段的選擇和執(zhí)行領(lǐng)域，很容易出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。我國社會性規(guī)制實(shí)踐中所暴露出來的一些問題說明，必須通過制度創(chuàng)新和完善，以有效地“規(guī)制”規(guī)制者。一是健全行政程序制度。完善的行政程序可以在相對方權(quán)利、稀缺社會資源以及規(guī)制權(quán)之間取得平衡，保證政府規(guī)制機(jī)構(gòu)在進(jìn)行社會性規(guī)制時(shí)將公共利益置于優(yōu)先地位。完整、科學(xué)的規(guī)制程序制度，必須針對規(guī)制機(jī)構(gòu)的特殊性，為規(guī)制權(quán)的形式設(shè)置統(tǒng)一的、剛性的準(zhǔn)則，以有效地控制政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的尋租行為，減少政府規(guī)制中的腐敗現(xiàn)象。二是完善信息公開制度。規(guī)制信息公開，既是政府社會性規(guī)制的準(zhǔn)則，也是被規(guī)制企業(yè)和個(gè)人了解政府規(guī)制方向、監(jiān)督政府行為并據(jù)此維護(hù)自身利益的基本路徑。進(jìn)一步完善規(guī)制信息公開制度，使政府規(guī)制在陽光下運(yùn)行，可以有效改變政府規(guī)制權(quán)力運(yùn)行的方式，使政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的職權(quán)、辦事程序、辦事結(jié)果、期限、監(jiān)督方式等均為民所知，從而最大限度地抑制政府規(guī)制過程中的行政機(jī)會主義，避免暗箱操作和腐敗問題，增進(jìn)社會成員對政府規(guī)制的信任。

4.健全政府社會性規(guī)制的法律體系

政府社會性規(guī)制職能的實(shí)施必須以法律、法規(guī)為基礎(chǔ)，法律體系的健全與否直接決定了政府社會性規(guī)制職能的有效運(yùn)行。一是應(yīng)及時(shí)清理現(xiàn)行法規(guī)中不合時(shí)宜的條款，及時(shí)修訂已有的法律規(guī)范，使社會性規(guī)制的目的、原則、程序、基本方針和規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)限符合現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要。二是針對我國現(xiàn)時(shí)的社會性規(guī)制仍存在的“空白區(qū)”，尤其是社會性規(guī)制領(lǐng)域中的一些行業(yè)基本法，應(yīng)加快立法進(jìn)程，抓緊制定一些現(xiàn)實(shí)急需的專門法。三是建構(gòu)系統(tǒng)的法規(guī)群體。在一些重要的社會性規(guī)制領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)以基本法律法規(guī)為基礎(chǔ)，形成完整、系統(tǒng)的法規(guī)群體，以更好地實(shí)現(xiàn)社會性規(guī)制的目的。逐步健全政府社會性規(guī)制的法規(guī)群體，可以為政府加強(qiáng)社會性規(guī)制奠定良好的基礎(chǔ)。

四、當(dāng)前我國社會管理創(chuàng)新的路徑選擇

社會管理創(chuàng)新是一種具有高度自主性的創(chuàng)造性活動，本質(zhì)上是一種公共政策的創(chuàng)新。但現(xiàn)代社會中的公眾具有動態(tài)性的結(jié)構(gòu)，公眾利益是具有多層性、多元化的特征，要制定實(shí)施公共政策，就必須對公眾的構(gòu)成加以具體分析，對公眾的利益加以具體的區(qū)分。［2］因此，社會管理創(chuàng)新依賴于不同思想、意見和利益訴求的相互交流和撞擊，依賴于開放性、自由交流、容忍不同觀點(diǎn)的環(huán)境，更依賴于相關(guān)各方全方位參與管理、決策或者提出合理化建議。

當(dāng)前，我國正處在政府規(guī)制的改革與轉(zhuǎn)型期，政府規(guī)制理論，尤其是社會性規(guī)制理論將會對社會管理工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。政府規(guī)制研究是一種問題導(dǎo)向的政策分析理論，需要整合多學(xué)科資源，運(yùn)用多種法律手段、法律機(jī)制。同時(shí)，社會性規(guī)制理論廣泛應(yīng)用于諸如環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、燃油稅、排污權(quán)交易、社會保障基金等領(lǐng)域，越來越多的新問題將納入社會管理工作的范疇，同時(shí)也將促使社會管理工作與公共決策發(fā)生更密切的聯(lián)系。筆者認(rèn)為，當(dāng)前加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理應(yīng)做好以下工作。

（1）正確處理政府與社會組織以及各相關(guān)主體之間的關(guān)系，明確各方主體在社會管理中的定位。作為公共行政治理的第一個(gè)和最明確的含義是：它包括了參與公共活動的各類型的組織和機(jī)構(gòu)。［3］強(qiáng)調(diào)黨和政府在社會建設(shè)中的中心位置，強(qiáng)調(diào)政府公共財(cái)政的更多投入，同時(shí)要健全和完善社會自治、自律和自我發(fā)展的新機(jī)制，充分發(fā)揮各種社會組織和公民個(gè)人在社會管理上的主體性及其對政府社會管理的監(jiān)督制約作用。

（2）建構(gòu)和實(shí)施以權(quán)利為導(dǎo)向的社會政策體系，尊重和保障社會組織和個(gè)人的權(quán)利和自由，加強(qiáng)社會服務(wù)體制建設(shè)，提升社會管理和服務(wù)水平，消除社會排斥，推動社會融合。

（3）健全社會風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制和應(yīng)急管理體系建設(shè)，提高應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)的能力，并形成維護(hù)社會長期穩(wěn)定和有效處理社會公共危機(jī)事件的社會穩(wěn)定機(jī)制。在群體性事件等危機(jī)處理中，要善于做到“情緒疏導(dǎo)”和“情緒管理”，以貼近的感情疏導(dǎo)民情，化解危機(jī)，盡量避免機(jī)械、簡單地運(yùn)用“物質(zhì)滿足”或者“物質(zhì)誘導(dǎo)”的方式。

（4）加強(qiáng)民生制度建設(shè)，確立以政府為主導(dǎo)、社會各方共同參與的民生社會管理發(fā)展新機(jī)制。改善和保障民生問題不僅是政府履行社會管理職能的必然要求，而且是政府行政必須優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的基本職能，也是需要社會和個(gè)人共同努力才能解決的問題。政府既要承擔(dān)起直接提供各類服務(wù)的職責(zé)，又要善于借助其所掌握的權(quán)力、權(quán)威和信息、資源，調(diào)動社會各界的積極性，使其參與解決民生問題。

（5）增強(qiáng)全社會參與社會管理的活力，進(jìn)一步完善社會管理的運(yùn)行機(jī)制。建立不同社會主體之間平等、民主的社會合作機(jī)制，倡導(dǎo)參與型行政理念，形成兼顧各方各類利益、維護(hù)全體人民的發(fā)展利益與環(huán)境生態(tài)利益相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展管理機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。

［1］［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)家精神如何改革著各個(gè)部門［M］.周敦仁，譯.上海：譯文出版社，2006：6.

［2］［美］喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2006：15.

［3］胡寧生.現(xiàn)代公共政策研究［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2000：149.