唐山市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)問題研究

劉景艷，鄒艷梅，李穎杰，康 嘉，孫寶慶

（唐山學(xué)院a.財(cái)務(wù)處；b.圖書館；c.文法系；d.教務(wù)處；e.社科部，河北 唐山063000）

人口老齡化作為一個(gè)全球性問題，給社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大挑戰(zhàn)。隨著我國人口老齡化速度的加快，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的功能逐漸弱化，空巢老人的數(shù)量在不斷增加，因此，養(yǎng)老問題的研究顯得尤為重要?？傮w上看，唐山人口老齡化呈現(xiàn)出時(shí)間早、速度快、程度深等特點(diǎn)，老年人在生活照料、健康保健、精神慰藉等各方面都提出了新的要求，加快推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已迫在眉睫。

一、唐山市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的基本現(xiàn)狀

（一）唐山市人口老齡化現(xiàn)狀

截至2010年底，唐山市60歲以上的老年人約117.5萬人，占全市總?cè)丝诘?6%，比1990年增加了6.17個(gè)百分點(diǎn)。其中全市老年人口中65歲以上的老人為76.6萬人，占總?cè)丝诘?0.44%，比1990年增加了5.26個(gè)百分點(diǎn)［1］。目前唐山市老年人口大約以每年3%的速度增長，以此速度發(fā)展，預(yù)計(jì)到2015年唐山市60歲以上的老年人口可達(dá)到140萬人左右。按照國際標(biāo)準(zhǔn)，衡量一個(gè)國家或地區(qū)是否進(jìn)入老齡化社會(huì)，主要看60歲以上老人是否超過總?cè)丝诘?0%，65歲以上老人占總?cè)丝诒壤欠襁_(dá)到7%。數(shù)據(jù)表明，早在90年代初期唐山市就已經(jīng)步入了老齡社會(huì)，并且呈現(xiàn)出規(guī)模大、增長速度快、超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等明顯特征。

（二）唐山市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀

1.養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)日趨完善

近年來，唐山市大力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。截至2010年底，唐山市共有各類福利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)168家，床位24 682張。其中公辦敬老院、光榮院80所，床位16 671張；社會(huì)辦老年公寓79所，床位6 074張；“三院合一”綜合性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)9所，床位1 937張。每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)為21張。全市規(guī)劃建設(shè)中的示范性老年公寓有9所（市級1所、縣（市）區(qū)6所、社會(huì)辦2所，），其中高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1所（床位2 000張，建筑面積達(dá)6萬平方米，投資額逾1.1億元）；社會(huì)辦2所（床位3 165張，建筑面積125 500平方米，投資額逾2.9億元）；此外，縣（市）區(qū)有6所公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也在籌建過程中。

2.城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老均衡發(fā)展

與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相比，唐山市更關(guān)注居家養(yǎng)老的發(fā)展，以居家養(yǎng)老為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)養(yǎng)老“幸福工程”在多層次、多形式的展開。2011年5月，唐山市政府按照城鄉(xiāng)一體發(fā)展的思路，提出一年內(nèi)建設(shè)1 395個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)站的工作目標(biāo)，從完成結(jié)果看，全年共建成居家養(yǎng)老服務(wù)站1 577個(gè)，城鄉(xiāng)覆蓋面達(dá)到27%［2］。唐山市因探索出農(nóng)村互助式、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合式、連鎖經(jīng)營式和日托式四種養(yǎng)老模式，被評為“河北省農(nóng)村互助幸福院建設(shè)先進(jìn)單位”。

3.養(yǎng)老服務(wù)典型不斷涌現(xiàn)

唐山市有一批值得推廣的養(yǎng)老服務(wù)好典型。路北區(qū)龍東社區(qū)是老小區(qū)，社區(qū)人口老齡化程度高。該街道黨工委把開展社區(qū)居家養(yǎng)老和日托照料服務(wù)納入街道經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和社區(qū)建設(shè)之中，依托社區(qū)市民中心打造了“樂齡為老服務(wù)中心”。中心集生活照料、家政服務(wù)、醫(yī)療保健、精神慰藉和心理咨詢等多種功能于一體，設(shè)有潑墨臺(tái)、夕陽紅影院、便民餐廳、健身娛樂室、老年大學(xué)、圖書室、心語屋、家政服務(wù)處等，基本滿足老人生活需求；遷安市石梯子溝村開展居家養(yǎng)老服務(wù)的做法是：利用村民中心現(xiàn)有的老年學(xué)校、社區(qū)圖書室等，成立居家養(yǎng)老服務(wù)站，同時(shí)建立為老服務(wù)聯(lián)盟，定期或不定期地由專業(yè)組織、便民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)以優(yōu)惠價(jià)格或義務(wù)的方式為老年人提供送餐、按摩、理發(fā)、洗浴等服務(wù)，當(dāng)?shù)卣再徺I服務(wù)和組建志愿服務(wù)隊(duì)伍的方式招聘招募專（兼）職人員，起到了助推作用。

4.政府引導(dǎo)、多元投資的養(yǎng)老發(fā)展態(tài)勢逐漸形成

近年來，唐山市委市政府注重發(fā)揮政府和市場兩個(gè)主體的作用，不僅財(cái)政拿出資金支持公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，還通過優(yōu)惠政策吸引社會(huì)各界投資養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。政策的制定和出臺(tái)，對鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)起到了較好的引導(dǎo)作用。例如，市財(cái)政增加了對街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）的資金補(bǔ)貼；對于取得福利機(jī)構(gòu)證書的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)免征營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、土地房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等；給高齡生活困難老人增加補(bǔ)貼，補(bǔ)貼范圍擴(kuò)大到全市。

二、唐山市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的問題

（一）養(yǎng)老模式和內(nèi)容較為單一

目前，傳統(tǒng)單一的家庭式養(yǎng)老模式仍在唐山市大部分地區(qū)存在。有些地方雖然實(shí)行了家居養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等多種形式的養(yǎng)老，但服務(wù)內(nèi)容相對單一，尤其是一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在規(guī)模小、檔次低的問題，并且多為改擴(kuò)建建筑物，建筑標(biāo)準(zhǔn)不高，管理有待進(jìn)一步規(guī)范，不能滿足老人的多元化需求。

（二）公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金投入不足

2010年，唐山市全社會(huì)固定資產(chǎn)投資2 500億元，其中社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的投資總額為2.3億元，占比僅為0.09%。雖然近幾年唐山市政府集中建設(shè)了幾個(gè)起示范作用的大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但在中小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)和改造上還是投入不夠。部分縣（市）區(qū)的社會(huì)福利院規(guī)模小、條件差，根本無法滿足供養(yǎng)需求。而且，受體制因素影響，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)缺乏必要的保障。有的地方?jīng)]有將養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算安排，對列支、撥付養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)存在較大的隨意性。

（三）政策優(yōu)惠幅度小，執(zhí)行不到位

唐山市是河北省內(nèi)率先出臺(tái)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老優(yōu)惠政策的地級市，但政策優(yōu)惠幅度與養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)相比還有很大差距，每張床位1 000元的一次性開辦補(bǔ)貼和每年120元的運(yùn)營補(bǔ)貼不足以對社會(huì)投資形成足夠的吸引力。

在對支持養(yǎng)老事業(yè)和發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策措施的執(zhí)行上也存在較大問題。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在貸款難、征地難的問題，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模難以擴(kuò)大。在運(yùn)行過程中，水、電、暖、租等費(fèi)用在實(shí)際執(zhí)行上難以享受民用標(biāo)準(zhǔn)，造成多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)支出大、成本高。這些成為制約社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的重要因素。

（四）養(yǎng)老服務(wù)水平總體偏低

總體看，唐山市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模小、條件差、服務(wù)項(xiàng)目少、整體水平低的問題較突出，甚至沒有統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的管理制度、有效的獎(jiǎng)懲措施等。一些養(yǎng)老院將不同的護(hù)理對象兼收混住，雖然可以節(jié)約護(hù)理成本，但老年人生活很不方便。一些養(yǎng)老院實(shí)行集體住宿、集體伙食，雖然解決了老年人的孤單問題，但無法照顧到老年人的個(gè)性化需求。護(hù)理人員的文化水平也普遍不高，有的上崗前只經(jīng)過短期培訓(xùn)，專業(yè)護(hù)理技能不足，不能滿足養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的要求。

三、推進(jìn)唐山市養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的建議

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化政府在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是民生工作的主要內(nèi)容，在人口老齡化成為社會(huì)常態(tài)的背景下，各級政府要進(jìn)一步提高對養(yǎng)老服務(wù)工作重要性的認(rèn)識(shí)，按照政策引導(dǎo)、政府扶持、社會(huì)興辦、市場推動(dòng)的原則，把加快發(fā)展城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系列入議事日程，納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，逐步培育和建立適應(yīng)唐山人口老齡化發(fā)展需要的多元化、多層次的城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系，完善政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、社會(huì)參與的養(yǎng)老服務(wù)工作機(jī)制。應(yīng)大力構(gòu)建“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系。城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃要為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、老年活動(dòng)場所的建設(shè)留出空間，努力做到每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)都有完善的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和服務(wù)隊(duì)伍。

（二）推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老模式多元化

由于老年人的年齡、收入、文化水平等具有較大差異，個(gè)人愛好也有較大差別，他們希望的養(yǎng)老模式也有所不同。因此，應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)養(yǎng)老模式的多元化，堅(jiān)持機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與居家養(yǎng)老并舉、家庭和社會(huì)力量并舉。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老雖然能夠使老年人在無障礙的居住環(huán)境里得到專業(yè)化的照顧和醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，但容易造成老年人與子女、親朋好友間情感的缺失，而且成本較高。居家養(yǎng)老適合子女無暇照顧，有一定自理能力且不愿意離開原有熟悉環(huán)境的老年人。居家養(yǎng)老模式將居家和社會(huì)化服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來，使老年人既能繼續(xù)留在熟悉的環(huán)境中，又能得到適當(dāng)?shù)纳詈途裾疹?，免除了后顧之憂。家庭和社會(huì)力量并舉，是指充分重視家庭對老年人情感需求滿足的同時(shí)，注重發(fā)揮民辦養(yǎng)老部門、慈善機(jī)構(gòu)以及志愿者在養(yǎng)老服務(wù)中不可替代的作用，使養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)在全社會(huì)的參與下得到長足發(fā)展。

（三）加大對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入力度

各級政府要進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)功能，承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的兜底作用。一是將養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)納入城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃和財(cái)政經(jīng)常性支出項(xiàng)目，將所需經(jīng)費(fèi)列入同級財(cái)政預(yù)算，建立更完善的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)保障機(jī)制。二是逐年增加對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金投入，各級財(cái)政對養(yǎng)老事業(yè)的資金投入增長比例不應(yīng)低于經(jīng)濟(jì)增長的比例。三是進(jìn)一步強(qiáng)化各級政府對城鎮(zhèn)“三無”老人、農(nóng)村“五?！睂ο蟮墓B(yǎng)責(zé)任，提高供養(yǎng)率。四是加強(qiáng)對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理，探索公建民營、委托管理等機(jī)制，逐步推進(jìn)政府購買服務(wù)，提高公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)效益。

（四）落實(shí)各項(xiàng)優(yōu)惠政策，大力支持社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

如何構(gòu)建既經(jīng)濟(jì)又高效的養(yǎng)老服務(wù)體系，需要政府統(tǒng)籌規(guī)劃。政府在養(yǎng)老服務(wù)的供給上必須形成政府主導(dǎo)和市場運(yùn)作兩條腿走路的格局。應(yīng)按照“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，建立公開、平等、規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入制度，大力支持社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，支持企事業(yè)單位、群眾團(tuán)體、社會(huì)組織、個(gè)人等社會(huì)力量，以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、承包、租賃等多種形式，興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，以構(gòu)建多層次基本養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足社會(huì)對養(yǎng)老服務(wù)的需求。政府通過床位補(bǔ)貼、運(yùn)營補(bǔ)貼和購買服務(wù)等方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量利用機(jī)關(guān)、學(xué)校、企事業(yè)單位和農(nóng)村集體組織閑置的土地、場所和設(shè)施，開辦各種模式的養(yǎng)老院、老年公寓和托老所等養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。相關(guān)部門要根據(jù)規(guī)劃優(yōu)先安排養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)用地，進(jìn)一步落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)稅收減免政策。對福利性、非營利性的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)免征營業(yè)稅，符合相關(guān)條件的企業(yè)免征企業(yè)所得稅，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)用水、用電、用氣按民用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，安裝電話、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、有線電視等實(shí)行價(jià)格優(yōu)惠，對新建的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，酌情減免公用設(shè)施配套費(fèi)等。

（五）加快居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)

任何社會(huì)養(yǎng)老政策都無法完全取代家庭在養(yǎng)老中的責(zé)任與功能，居家養(yǎng)老服務(wù)很受廣大群眾的歡迎。因此，要加快建立并完善以居家養(yǎng)老為主要內(nèi)容的“社區(qū)服務(wù)信息中心”網(wǎng)絡(luò)。通過招募加盟服務(wù)商、依托社會(huì)服務(wù)資源，為居家老人提供緊急求助一鍵通、網(wǎng)頁點(diǎn)擊、便民熱線等方便高效的居家養(yǎng)老服務(wù)。要把城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，作為加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，廣泛宣傳，加快推進(jìn)這一利民工程的實(shí)施。要充分利用現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)施及各類閑置資源，搞好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）硬件建設(shè)，組織開展各種形式的志愿服務(wù)活動(dòng)，為居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)建設(shè)提供優(yōu)良環(huán)境。

［1］李文利，姚淑芹，王郁.唐山市社會(huì)化養(yǎng)老面臨的困境與對策分析［J］.環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)瞭望，2012（3）：41－43.

［2］馬瑩瑩.唐山投巨資完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)［EB／OL］.www.zgsxzs.com，2012－06－05.