我國食品安全問題與責任政府

張 利，張曉瓊

（曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東 日照 276826）

我國食品安全問題與責任政府

張 利，張曉瓊

（曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東 日照 276826）

食品安全直接影響到廣大人民群眾的生命健康安全，責任政府要加強對食品安全問題的監(jiān)管，落實責任追究制度，防止食品安全問題的發(fā)生。

食品安全；責任政府；問責制

一、食品安全存在問題及原因

（一）“食品”“食品安全”概念

食品是人們賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，食品的來源也比較廣泛。關(guān)于“食品”的定義，《中華人民共和國食品安全法》指出：食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品?！妒称饭I(yè)基本術(shù)語》對食品的定義：可供人類食用或飲用的物質(zhì)，包括加工食品，半成品和未加工食品，不包括煙草或只作藥品用的物質(zhì)。目前關(guān)于食品安全的概念，尚沒有明確、統(tǒng)一的定義。1984年，世界衛(wèi)生組織（WHO）將食品安全和食品衛(wèi)生等同，將其定義為“生產(chǎn)、加工、儲存、銷售和制作過程中，確保食品安全可靠、有益于健康并且適合人的消費而采取的種種必要條件和擔?！薄?996年，WHO重新給食品安全進行定義：“食品安全”是指對食品按其原定用途進行制作和/或使用時不會使消費者健康受到損害的一種保證。從上述對“食品安全”的定義，我們可以通俗的理解“食品安全”為食品無毒、無害，能夠為人體提供基本的營養(yǎng)，不會對人體造成危害。

（二）我國食品安全存在的問題

1.食品源頭污染帶來的安全問題。

大氣污染、水體污染、物理性污染、化學(xué)性污染、農(nóng)藥殘留等造成的食品安全問題。人類生存和發(fā)展離不開環(huán)境，但人類在改變環(huán)境的同時也可能破壞了我們居住和生活的環(huán)境，甚至危害了人類自身的健康。

2.食品加工環(huán)節(jié)存在的安全問題。

（1）加工方式、加工過程存在問題。我國整個食品行業(yè)總體水平低，違法生產(chǎn)、加工食品現(xiàn)象嚴重。一方面，我國食品行業(yè)存在多、小、散、亂、差等問題，很多食品生產(chǎn)企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)，并且存在許多家庭小手工作坊，缺乏必要的生產(chǎn)設(shè)施，衛(wèi)生及安全能力差，無證無照加工食品行為屢禁不止，給食品生產(chǎn)造成極大隱患。另一方面，少數(shù)不法分子利欲熏心，違法使用食品添加劑和非食品原料生產(chǎn)加工食品，摻假制假，毒害社會。

（2）食品添加劑問題。錯誤、違法的方法是將國家規(guī)定的食品添加劑超范圍、超量使用。另一種就是濫用食品添加劑。還有些不是食品添加劑，如三聚氰胺、蘇丹紅，為了獲取利潤，利欲熏心的食品生產(chǎn)者將其加入食品中，這是把非法添加物混同食品添加劑，是不允許的行為。

3.科技發(fā)展帶來的食品安全隱患。

伴隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，轉(zhuǎn)基因技術(shù)、納米技術(shù)等現(xiàn)代生物技術(shù)的出現(xiàn)，以及新的食品添加劑的加入，新包裝材料的應(yīng)用，使食品中有害物質(zhì)的來源和種類進一步復(fù)雜，食品安全存在更多的隱患。轉(zhuǎn)基因食品一方面能解決糧食短缺，減少農(nóng)藥使用，節(jié)省生產(chǎn)成本，增加食物營養(yǎng)等優(yōu)越性，但也存在安全性問題。

食品安全關(guān)系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全，關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，關(guān)系到政府和國家的形象，各職能部門必須高度重視食品安全問題。

（三）我國食品安全問題存在的主要原因

1.食品安全監(jiān)管存在漏洞。

目前，食品監(jiān)管中存在工商、衛(wèi)生、食品質(zhì)量監(jiān)督管理、海關(guān)、公安、環(huán)保等多個部門分段監(jiān)管的現(xiàn)狀，在監(jiān)管運行中，存在明顯的政出多門和職能交叉嚴重等問題，導(dǎo)致部門間不能互相配合、形成合力。同時，又缺乏一個權(quán)威主體負責所有食品安全執(zhí)法，從而出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。再就是農(nóng)村市場監(jiān)管薄弱，檢測設(shè)備落后，食品違法事件處理比例低，許多違法者因此存有僥幸心理，將假冒偽劣產(chǎn)品加工場所設(shè)在農(nóng)村，公然制假販假。

2.政府監(jiān)管技術(shù)不健全、不到位。

監(jiān)管技術(shù)、設(shè)備的先進和健全是食品安全監(jiān)管體系的依托。近年來我國食品安全檢測技術(shù)的研究與開發(fā)取得了明顯發(fā)展，主要有色譜檢測技術(shù)的研究與應(yīng)用普遍發(fā)展，生物檢測技術(shù)研究與應(yīng)用廣泛開展。但是，食品安全檢測普遍存在檢驗程序復(fù)雜、檢測周期漫長、檢測成本昂貴、檢測人員專業(yè)素質(zhì)要求較高等特點，大大限制了現(xiàn)場監(jiān)督和通關(guān)檢驗的效率。同時，由于食品基體復(fù)雜，有害污染物含量極微，越來越嚴格的最大殘留限量標準對分析方法的檢驗提出了更高要求，使得復(fù)雜的食品基體中有害殘留的分析需要更為有效的處理方法。因此，食品安全檢測中目前仍存在比較復(fù)雜和薄弱的環(huán)節(jié)。

3.食品安全監(jiān)管預(yù)警機制不健全，信用體系不完善。

首先是食品安全預(yù)警標準指標不全面。再就是食品安全預(yù)警的機構(gòu)缺乏。還有就是食品安全預(yù)警的手段落后。頻繁發(fā)生的食品安全事件背后，屢屢暴露出我國食品安全監(jiān)管存在標準質(zhì)量不高、滯后的問題。同時，我國還沒有真正建立信用體系基礎(chǔ)的信用記錄、征信組織和監(jiān)督制度，而且食品安全激勵和信用懲罰機制缺乏。

4.政府相關(guān)部門對食品安全中的違法行為處罰力度過低。

按照《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，對違法者基本都是以罰款處罰來處理，使違法者產(chǎn)生一種錯覺，只要每次交錢，食品照樣生產(chǎn)。而且由于罰款顧及全國平均水平，罰款幅度在500元-5萬元之間，處罰力度低使商家無所顧忌一犯再犯。一些執(zhí)法人員缺乏大局觀念和社會主義統(tǒng)一市場的意識，地方保護主義思想嚴重，使得一些企業(yè)有恃無恐。個別地方政府或行政主管部門以口頭或書面形式為企業(yè)提供變相的信用擔保，而在發(fā)生食品安全問題時，又推諉責任。更有部分地方政府或管理部門干擾執(zhí)法，縱容包庇制造劣質(zhì)、假冒和不合格產(chǎn)品的本地企業(yè)。

5.企業(yè)過度牟利、缺乏道德意識。

在食品生產(chǎn)、加工過程中，一些企業(yè)、個人為謀取利潤，置消費者的身體健康于不顧。很多商家為了牟取暴利，在產(chǎn)品生產(chǎn)、加工過程中偷工減料，摻假，濫用添加劑。追究企業(yè)、商人缺乏公德心制假販假的原因，一方面是其道德、法律意識不夠，將自身利益擺在第一位。另一方面，我們也應(yīng)該看到，政府的處罰和監(jiān)督力度不夠，在面對利益的誘惑時，他們甚至?xí)p易地犧牲公眾的利益。

從以上食品安全問題存在的原因分析來看，政府負有重要的責任。在食品監(jiān)管中，政府主管部門是主導(dǎo)。保障食品安全是政府應(yīng)擔負的對社會和人民的義務(wù)。

二、責任政府與食品安全

（一）“責任政府”與“問責制”

中國經(jīng)濟社會的發(fā)展需要政府轉(zhuǎn)變職能，責任政府是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的取向。在這種價值理念下，政府和人民之間是一種委托—代理關(guān)系，公民通過直接或間接選舉方式產(chǎn)生政府，政府代表人民行使權(quán)力，并受人民的監(jiān)督，對于人民和社會的基本要求，政府必須迅速、有效地回應(yīng)，并積極采取行動加以滿足。責任政府是與“主權(quán)在民”思想和代議民主制的產(chǎn)生相聯(lián)系的。代議制的出現(xiàn)，使得人民可以通過議會將管理國家的權(quán)力委托給政府，在人民和政府之間形成了委托代理關(guān)系。在這種關(guān)系中，人民是委托人，政府是代理人，人民賦予政府管理國家的權(quán)力，政府要履行代理人義務(wù)，對人民負責。

盡管不同學(xué)者對“責任政府”的理解有所不同，但一個合理、有效、合法的政府，必須承擔自己的責任，對人民、對社會負責，履行自己的職責。明確、清楚認識自己的角色內(nèi)涵，知道自己該干什么、不該干什么，才能保證政府權(quán)力運作的有效性?？梢?，談到責任政府，就有必要聯(lián)系到問責制，問責制是建設(shè)責任政府的重要內(nèi)容之一。

問責制實際上是一種責任追究制度。有關(guān)學(xué)者認為,所謂問責制,就是關(guān)于特定組織或個人通過一定的程序追究沒有履行好分內(nèi)之事的公共權(quán)力使用者，使其承擔政治責任、道德責任或法律責任,接受譴責、處罰等消極后果的所有辦法、條例等制度的總稱。

這種責任追究制度的實質(zhì)在于：政府接受公民的委托行使行政管理權(quán)力，公民則按照法定程序，對政府及其官員行使行政管理權(quán)力的行為，通過直接或間接詢問及質(zhì)詢等方式，要求其做出具體解釋或明確答復(fù)。按照法定程序規(guī)定，公民可以對政府及其官員的嚴重失職行為采取更為嚴厲的措施，包括罷免其職務(wù)，并且，公民還可以通過司法途徑，進一步追究其在行使職權(quán)過程中所產(chǎn)生的不當行為或不良后果的法律責任，迫使其承擔直接或間接責任。

20世紀80年代末的西方新公共管理運動中，“政府責任”成為各個國家在改革過程中普遍關(guān)心的問題。美國學(xué)者特里·庫珀指出：“在公共行政和私人部門行政的詞匯中，責任一詞是最為重要的?！闭畣栘熤萍仁菍φ賳T失職行為的一種責任追懲機制，也是保障政府官員忠實履行責任的一種激勵機制。政府的一切權(quán)力來源于人民，人民的公意是其存在的合法性基礎(chǔ)。建立責任追究制度的目的就在于保證政府履行政府責任，對社會公眾關(guān)心的問題做出及時、公正的處理，這是政府履行政府責任的體現(xiàn)。政府問責制是責任政府建設(shè)的實質(zhì)與保障。

責任政府也即是政府作為服務(wù)型政府為人民、為社會服務(wù)，這是現(xiàn)代民主政治的本質(zhì)要求，強調(diào)權(quán)力來源于人民也服務(wù)于人民。洛克指出，“政治權(quán)力是每個人交給社會的他在自然狀態(tài)下所有的權(quán)力，并由社會交給它設(shè)置的自身上面的統(tǒng)治者?！睓?quán)力和責任是相伴相隨的，既然掌握了民眾授予的權(quán)力，就要切實履行責任，為民辦事。明確的政府和行政人員職責、行政人員良好的責任觀念、嚴格的責任追究制度及其切實的執(zhí)行是責任政府內(nèi)含的三大必備要件。責任政府的核心與實質(zhì)是責任追究制度。

責任政府下要求政府為民辦事，接受民眾的監(jiān)督。頻繁發(fā)生的食品安全事件威脅到民眾的健康乃至生命，民眾的切身利益受到了最大的危害，食品安全問題是民眾生活的最基本的問題，直接關(guān)系到民眾的日常生活安全。政府要承擔其自己應(yīng)盡的責任，從源頭上把食品安全問題抓緊抓好，職責范圍內(nèi)可以解決的每一個環(huán)節(jié)都不能放過，讓民眾的食品飲食回歸健康。

（二）責任政府視角下解決食品安全問題的對策

食品安全問題迭出，不是簡單的管理問題，而是嚴重的社會問題、民生問題。食品安全問題解決得如何，反映的是一個政府的執(zhí)政理念、執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。作為有責任的政府，要以責任制為理念，實行問責制，政府在對待食品安全問題時應(yīng)該充分反映民意，尊重民意，把民意作為政策的出發(fā)點和依據(jù)。要發(fā)揮主導(dǎo)作用做好食品安全工作，主要是做好以下幾個方面。

1.建立健全食品安全法律法規(guī)和標準體系。

美國著名政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓指出：“人當然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序”因此人類建立政治社會“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。”食品安全法律法規(guī)和標準體系是管理和監(jiān)督食品安全的基礎(chǔ)和依據(jù)，要整合有關(guān)食品監(jiān)管的法律法規(guī)，盡可能減少和避免立法和執(zhí)法上的相互沖突，保持法律的統(tǒng)一性。

2.重新定位政府各部門在食品監(jiān)管過程中的責任。

建立分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式；重新定位食品監(jiān)管過程中政府、企業(yè)和社會三方的責任，加強食品安全管理必須正視食品生產(chǎn)、加工、消費等過程過于分散的國情。

3.建立食品質(zhì)量安全長效監(jiān)管機制。

充分發(fā)揮政府部門宏觀調(diào)控管理作用，一是進一步理順相關(guān)監(jiān)管部門的職責。農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負責流通環(huán)節(jié)，衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)，食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。二是加速完成食品安全標準體系的建立。主要是參照國際標準。三是進一步加強食品安全監(jiān)管的投入。改進食品監(jiān)管技術(shù)，引進國外監(jiān)管經(jīng)驗，提高監(jiān)管實效，填補監(jiān)管技術(shù)漏洞。

4.政府應(yīng)加大對食品安全違法行為的處罰力度。

加大打擊食品安全違法犯罪事件，對故意、惡意違法的企業(yè)和個人，從嚴從重處理，危害嚴重的應(yīng)依法追究刑事責任，提高其違法成本，使其遵法守法。只有上級監(jiān)管部門對違法行為加大處罰力度，嚴格依法懲治，相關(guān)部門和企業(yè)才能依法辦事，謹遵相關(guān)法規(guī)，才能減少食品安全事件的發(fā)生。

5.政府相關(guān)部門應(yīng)規(guī)范食品安全信息歸集和發(fā)布制度。

一是建立信息歸集制度。各地政府部門要按照監(jiān)管職責，及時向食品安全辦公室提供食品安全信息和監(jiān)管情況。二是建立食品安全信息發(fā)布制度。對消費者舉報和案件統(tǒng)計分析，建立食品安全預(yù)警、警示信息。建立交流食品安全信息的統(tǒng)一平臺，實現(xiàn)信息資源的整合和共享。

6.政府要進一步加強食品安全法制宣傳和食品安全教育。

政府可以通過電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡(luò)等傳播媒介，開展食品安全法制宣傳教育，加強廣大人民群眾的法制觀念和自律意識，發(fā)動和正確引導(dǎo)人民群眾積極參與、監(jiān)督食品安全生產(chǎn)，真正使食品安全生產(chǎn)得到落實和行動。

食品安全問題，是一個世界性的課題，也是一個永恒的話題，已被越來越多的人關(guān)注。對于食品安全問題的出現(xiàn)不能逃避，要有效地解決和處理。重建食品安全的信心，恢復(fù)食品安全的責任重在政府。建設(shè)責任政府的核心也就是建立一套完善的政府責任追究機制，這種責任追究機制的目的就在于保證政府履行政府責任，良好的責任政府的外在標志就是較強的政府回應(yīng)力，也就是對社會公眾關(guān)心的問題做出及時、公正的處理。在現(xiàn)代民主政治中，政府的權(quán)力雖然是有限的，但政府對公民負有的責任是無限的。在以后的工作中，首先要發(fā)揮政府的監(jiān)管作用，在民眾中樹立一個有責任的政府形象。同時也需要社會監(jiān)督主體和消費者發(fā)揮積極作用，完善不足的地方。全社會共同把食品安全問題作為一項緊迫的問題抓緊抓好，保障民眾的食品安全，真正為社會提供一個放心、安全的食品環(huán)境?！?/p>

［1］錢建亞.食品安全概論［M］.南京：東南大學(xué)出版社，2006.

［2］王名揚.法國行政法［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，1989.12.

［3］王邦佐.政治學(xué)辭典［Z］.上海：上海辭書出版社，2009.380.

［4］周亞越.行政問責制研究［M］.北京：中國檢察出版社，2006.12.

［5］胡榮榮.責任政府理論及其中國實踐［J］.學(xué)術(shù)界，2009，（2）.

［6］蔣勁松.責任政府新論［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2005.36.

［7］特里·庫珀.行政倫理學(xué)—實現(xiàn)行政責任的途徑［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

［8］洛克.政府論（下）［M］.北京：商務(wù)印書館，1964.105.

［9］塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.上海：三聯(lián)書店，1989.7.

The Food Safety Issues and Responsible Government of China

ZHANG Li，ZHANG Xiao-qiong
（The College of Politics and Public Administration，Qufu Normal University，Rizhao 276826，China）

The food safety issues affect the people’s health and living directly.the government should strengthen the control of the food safety issues,pay more attention to the tracking process,and avoid the issues happen again.

food safety;responsible government;accountability system

D630.1

A

1009-6566（2012）05-0008-04

2012-08-22

張 利（1982—），女，山東灘坊人，曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為政治學(xué)原理與當代中國政治發(fā)展。

張曉瓊（1962—），女，云南昆明人，曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向為政治社會學(xué)。