產(chǎn)業(yè)政策法基礎(chǔ)理論問(wèn)題探析

趙玉 江游

楊紫烜教授在《法學(xué)》2010年第9期發(fā)表題為《對(duì)產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)法的若干理論問(wèn)題的研究》的論文，在論文中提出產(chǎn)業(yè)法定義是“指調(diào)整在國(guó)民經(jīng)濟(jì)內(nèi)部按照社會(huì)分工，由提供同類(lèi)產(chǎn)品或勞務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位組成的較高層次的部門(mén)的活動(dòng)中發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)”，筆者對(duì)該理論進(jìn)行回應(yīng)，并嘗試對(duì)產(chǎn)業(yè)政策法基礎(chǔ)理論問(wèn)題進(jìn)一步探討。

一、產(chǎn)業(yè)政策法是產(chǎn)業(yè)政策的法律化

對(duì)于“產(chǎn)業(yè)政策法”稱(chēng)謂，有人認(rèn)為與其稱(chēng)作“產(chǎn)業(yè)政策法”，不如稱(chēng)作“產(chǎn)業(yè)法”。其理由為:重要的產(chǎn)業(yè)政策一般都是以產(chǎn)業(yè)法為表現(xiàn)形式的，許多產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上就是或相當(dāng)于產(chǎn)業(yè)政策法，產(chǎn)業(yè)政策法可以理解為以產(chǎn)業(yè)法為表現(xiàn)形式的產(chǎn)業(yè)政策。但產(chǎn)業(yè)政策并不都是以產(chǎn)業(yè)法為表現(xiàn)形式，不以產(chǎn)業(yè)法為表現(xiàn)形式的產(chǎn)業(yè)政策不是產(chǎn)業(yè)法。如果使用“產(chǎn)業(yè)政策法”，容易造成產(chǎn)業(yè)政策就是產(chǎn)業(yè)法的誤解。此外，在立法中和現(xiàn)有法律中，我們也稱(chēng)作產(chǎn)業(yè)法而不是產(chǎn)業(yè)政策法，如《農(nóng)業(yè)法》、《鐵路法》、《中小企業(yè)促進(jìn)法》，等等。①參見(jiàn)楊紫烜:《對(duì)產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)法的若干理論問(wèn)題的研究》，《法學(xué)》2010年第9期，及其在2010年7月11日在上海華東政法大學(xué)舉行“第二屆經(jīng)濟(jì)法律高峰論壇”的發(fā)言。

上述觀點(diǎn)確有其觀察視角與理由，但我們認(rèn)為，比較而言還是“產(chǎn)業(yè)政策法”稱(chēng)謂更為恰當(dāng)。理由在于:其一，這一稱(chēng)謂長(zhǎng)期使用，約定俗成，眾所周知;重要的產(chǎn)業(yè)政策都是或應(yīng)該都是以法律為表現(xiàn)形式，兩者具有一致性，有的雖然只是產(chǎn)業(yè)政策，但相當(dāng)于產(chǎn)業(yè)政策法，起到了產(chǎn)業(yè)政策法的作用;其二，盡管產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策法存在區(qū)別，在一個(gè)法治國(guó)家，應(yīng)追求法治化，但法治化的實(shí)現(xiàn)有一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，其間政策起到了補(bǔ)充和替代法律的重要作用。而且，政策與法律的區(qū)別也不是絕對(duì)的，兩者有許多相通之處。就產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策法來(lái)說(shuō)，兩者都是國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)制定的，都體現(xiàn)了國(guó)家意志，都有強(qiáng)制力和約束力，都是為了解決產(chǎn)業(yè)方面的問(wèn)題，還有許多共同的內(nèi)容等等。過(guò)于強(qiáng)調(diào)區(qū)別兩者不僅意義不大，而且不大可能。有時(shí) (包括本文)，我們說(shuō)到產(chǎn)業(yè)政策時(shí)也同時(shí)指產(chǎn)業(yè)政策法。首先，這樣不會(huì)造成誤解，產(chǎn)業(yè)政策還只是產(chǎn)業(yè)政策，不會(huì)也不能等同于產(chǎn)業(yè)政策法，產(chǎn)業(yè)政策法是把產(chǎn)業(yè)政策法律化，它高于產(chǎn)業(yè)政策;其次，在當(dāng)前我國(guó)法制不健全的情況下，產(chǎn)業(yè)政策往往是調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要工具，還缺乏產(chǎn)業(yè)政策法，把產(chǎn)業(yè)政策“誤解”為產(chǎn)業(yè)政策法，這種“誤解”不僅是必要的、而且是有益的;再次，產(chǎn)業(yè)政策法是“產(chǎn)業(yè)政策”+“法”，它有著產(chǎn)業(yè)法所表現(xiàn)不了的內(nèi)容。先是有產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施一段時(shí)間以后，被證明是可行的、有效的，才能上升為產(chǎn)業(yè)政策法，產(chǎn)業(yè)政策是制定或形成產(chǎn)業(yè)政策法的必經(jīng)程序。產(chǎn)業(yè)政策法不僅僅是法律家的事情，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)家等其他專(zhuān)家的事情，先有產(chǎn)業(yè)政策，后有產(chǎn)業(yè)政策法，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)政策就沒(méi)有產(chǎn)業(yè)政策法，產(chǎn)業(yè)政策法是經(jīng)濟(jì)學(xué)家和法學(xué)家等專(zhuān)家集思廣益的結(jié)果，我們不能像制定其他法律一樣主要由法學(xué)家進(jìn)行，而必須以經(jīng)濟(jì)學(xué)家等專(zhuān)家為主，未經(jīng)他們擬定為產(chǎn)業(yè)政策的，不能制定為產(chǎn)業(yè)政策法。視產(chǎn)業(yè)政策為產(chǎn)業(yè)政策法意味著，即使是產(chǎn)業(yè)政策，其制定實(shí)施也要按照法律制定實(shí)施的程序進(jìn)行，這樣有利于保證產(chǎn)業(yè)政策的可行性和合法性。概念應(yīng)揭示事物的本質(zhì)屬性和主要特征，產(chǎn)業(yè)政策法賦予產(chǎn)業(yè)政策以法律屬性和法律效力，它表明了產(chǎn)業(yè)政策法的來(lái)源和本源，其中產(chǎn)業(yè)政策是內(nèi)容，而法律是形式，這是產(chǎn)業(yè)政策法與其他法律的一大不同之處，產(chǎn)業(yè)政策法的提法能更好地體現(xiàn)這一點(diǎn)。盡管有些產(chǎn)業(yè)法如《農(nóng)業(yè)法》、《鐵路法》和《中小企業(yè)促進(jìn)法》，名稱(chēng)上沒(méi)有產(chǎn)業(yè)政策的字眼，但內(nèi)容上實(shí)質(zhì)上依然是產(chǎn)業(yè)政策的法律化。〔1〕

二、研究產(chǎn)業(yè)政策法的意義

眾所公認(rèn)，經(jīng)濟(jì)法是國(guó)家 (政府)干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)之法。但怎樣干預(yù)?干預(yù)哪些方面?卻不十分明確、統(tǒng)一。其實(shí)，產(chǎn)業(yè)政策就是國(guó)家干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要方面和基本方式。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)是實(shí)業(yè)、是實(shí)體經(jīng)濟(jì)，本次金融危機(jī)更加使世人認(rèn)識(shí)到虛擬經(jīng)濟(jì)的泡沫性和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要性，產(chǎn)業(yè)成為國(guó)家干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)。無(wú)論是計(jì)劃規(guī)劃、財(cái)政政策和金融政策，還是競(jìng)爭(zhēng)政策、監(jiān)管政策，都與產(chǎn)業(yè)政策密切相關(guān)，它們都要與產(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合，都是圍繞產(chǎn)業(yè)政策而展開(kāi)和進(jìn)行的，最終都要以產(chǎn)業(yè)政策為立足點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

比如計(jì)劃規(guī)劃，核心內(nèi)容之一就是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，我國(guó)現(xiàn)在出臺(tái)的十一大產(chǎn)業(yè)政策都叫“產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃”，這表明產(chǎn)業(yè)政策的計(jì)劃性和規(guī)劃性。財(cái)政政策是影響和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的重要措施，產(chǎn)業(yè)政策離不開(kāi)財(cái)政政策，財(cái)政政策也要落實(shí)到產(chǎn)業(yè)政策。如目前我國(guó)所實(shí)行的《汽車(chē)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》，為了穩(wěn)定和擴(kuò)大汽車(chē)消費(fèi)，就采取了減按5%稅率征收車(chē)輛購(gòu)置稅，對(duì)以舊換新給予財(cái)政補(bǔ)貼，增加老汽車(chē)報(bào)廢更新補(bǔ)貼金。金融政策是實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的重要工具，金融政策要配合促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施。我國(guó)出臺(tái)的十一大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，都不同程度上運(yùn)用了金融政策。如《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃》，它在“政策措施”一節(jié)中規(guī)定:以貸款貼息形式支持鋼鐵企業(yè)開(kāi)展技術(shù)改造 (不包括節(jié)能技術(shù)改造)、技術(shù)研發(fā)和技術(shù)引進(jìn)，推動(dòng)鋼鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步;加大對(duì)鋼鐵重點(diǎn)骨干企業(yè)的金融支持力度，對(duì)符合環(huán)保、土地法律法規(guī)以及投資管理規(guī)定的項(xiàng)目，以及實(shí)施并購(gòu)、重組、走出去、技術(shù)進(jìn)步的企業(yè)，在發(fā)行股票、企業(yè)債券、公司債、中期票據(jù)、短期融資券以及銀行貸款、吸收私募股權(quán)投資等方面給予支持;防范大型骨干企業(yè)資金斷鏈風(fēng)險(xiǎn)，必要時(shí)給予貸款貼息支持，對(duì)違法違規(guī)建設(shè)、越權(quán)審批的項(xiàng)目和產(chǎn)能落后企業(yè)，繼續(xù)實(shí)施融資限制等措施;擴(kuò)大冶金設(shè)備出口信貸規(guī)模，帶動(dòng)設(shè)備物資出口，完善出口信用保險(xiǎn)政策，支持鋼鐵企業(yè)建立境外營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)，穩(wěn)定高端產(chǎn)品出口份額?！?〕投資政策方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開(kāi)投資，投資直接影響乃至決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國(guó)為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)所動(dòng)用的四萬(wàn)億投資，據(jù)國(guó)家發(fā)改委主任張平介紹，其中民生工程，包括保障性安居工程、農(nóng)村民生工程、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及教育、衛(wèi)生、文化這些社會(huì)事業(yè)的投資，占44%;自主創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)，占投資的16%;重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括交通基礎(chǔ)設(shè)施、鐵路、公路、民航、港口，另外還有重大的水利工程，占投資的23%;再就是汶川地震的災(zāi)后恢復(fù)重建，占投資的14%。其他公共支出占投資的3%。這里面沒(méi)有一分錢(qián)進(jìn)入到“兩高一資”、產(chǎn)能過(guò)剩的行業(yè)，也沒(méi)有一分錢(qián)用作房地產(chǎn)投資。這樣的投資政策就是為了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。競(jìng)爭(zhēng)政策中，競(jìng)爭(zhēng)不僅是企業(yè)之間的事情，也是產(chǎn)業(yè)之間的事情，產(chǎn)業(yè)之間不僅存在競(jìng)爭(zhēng)，而且是比企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)更高層次的競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)最終會(huì)上升到、影響到產(chǎn)業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)之間的優(yōu)勝劣汰，出現(xiàn)朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)和夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代。因此，制定競(jìng)爭(zhēng)政策不能僅僅盯著企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，更要著眼產(chǎn)業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，否則，競(jìng)爭(zhēng)政策就會(huì)只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林，不顧大局，迷失方向。競(jìng)爭(zhēng)政策必須與產(chǎn)業(yè)政策兩相結(jié)合、相提并論。

計(jì)劃規(guī)劃、財(cái)政政策、金融政策、投資政策、競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策是經(jīng)濟(jì)法的核心內(nèi)容，這就決定了產(chǎn)業(yè)政策法在經(jīng)濟(jì)法中具有十分重要的地位，應(yīng)予以充分而深入的研究。特別是鑒于我國(guó)目前的產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)狀，無(wú)論是產(chǎn)業(yè)政策上升為產(chǎn)業(yè)政策法，還是產(chǎn)業(yè)政策法的實(shí)施，都存在許多問(wèn)題，尤需要加強(qiáng)研究。但長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)產(chǎn)業(yè)政策法的研究十分薄弱，甚至可以說(shuō)這是經(jīng)濟(jì)法研究比較忽視的一個(gè)領(lǐng)域。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策法的研究，有利于大大拓展經(jīng)濟(jì)法的研究領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)法研究不僅僅是財(cái)政法研究、金融法研究和競(jìng)爭(zhēng)法研究，還有產(chǎn)業(yè)政策法研究。

三、產(chǎn)業(yè)政策法本質(zhì)上是市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國(guó)家干預(yù)相結(jié)合的產(chǎn)物

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)調(diào)節(jié)在資源配置中處于基礎(chǔ)地位，雖然市場(chǎng)調(diào)節(jié)離不開(kāi)國(guó)家干預(yù)的輔助，但國(guó)家干預(yù)要服從服務(wù)于市場(chǎng)調(diào)節(jié)。作為體現(xiàn)國(guó)家干預(yù)的產(chǎn)業(yè)政策法也應(yīng)如此，否則，產(chǎn)業(yè)政策法就可能妨礙、扭曲市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮。但產(chǎn)業(yè)政策法之所以為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必不可少，就是源于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足和弊端，需要國(guó)家干預(yù)予以彌補(bǔ)和校正。

產(chǎn)業(yè)政策是國(guó)家干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基本措施，是對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的必要補(bǔ)充和替代。凡是實(shí)踐證明市場(chǎng)調(diào)節(jié)不了而需要國(guó)家干預(yù)的，具有普遍規(guī)律性、產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同趨勢(shì)明顯的，都可以采取產(chǎn)業(yè)政策予以促進(jìn)。如規(guī)模生產(chǎn)、自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等等，即可以采取產(chǎn)業(yè)政策予以促進(jìn)，而不必經(jīng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，這樣可以減少不必要的試錯(cuò)成本，縮短發(fā)展過(guò)程，提高趕超速度，達(dá)到預(yù)定目的。如果放任市場(chǎng)調(diào)節(jié)，排斥國(guó)家干預(yù)，產(chǎn)業(yè)政策就沒(méi)有存在的必要性。

以我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策為例來(lái)說(shuō)。我國(guó)有五千年的文化，并且是全世界唯一一個(gè)文化沒(méi)有中斷的國(guó)度，但目前我國(guó)的文化產(chǎn)業(yè)只占我國(guó)GDP的2.45%。而發(fā)達(dá)國(guó)家美國(guó)是25%，文化產(chǎn)業(yè)出口額在其外貿(mào)出口中居首位。日本的文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已超過(guò)汽車(chē)工業(yè)，占GDP的20%。我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值只相當(dāng)于美國(guó)的幾部大片產(chǎn)出。我國(guó)的文化產(chǎn)業(yè)確實(shí)需要大力發(fā)展，這不僅可以提高文化產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值，而且文化產(chǎn)業(yè)在調(diào)整結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大內(nèi)需、增加就業(yè)、推動(dòng)發(fā)展中具有重要作用，因?yàn)橄啾容^而言，文化產(chǎn)業(yè)具有節(jié)約能源、減少污染等方面的優(yōu)勢(shì)。雖然《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》要求“堅(jiān)持把社會(huì)效益放在首位，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一”，但它同時(shí)要求“完成經(jīng)營(yíng)性文化單位轉(zhuǎn)企改制”，“按照創(chuàng)新體制、轉(zhuǎn)換機(jī)制、面向市場(chǎng)、增強(qiáng)活力的原則，基本完成經(jīng)營(yíng)性文化單位轉(zhuǎn)企改制”，要形成“以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的文化創(chuàng)新體系”，使“市場(chǎng)在文化資源配置中的基礎(chǔ)性作用得到更好的發(fā)揮”，〔3〕市場(chǎng)調(diào)節(jié)的地位和功能強(qiáng)調(diào)得十分突出。但這種主要依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)的產(chǎn)業(yè)政策不僅有違產(chǎn)業(yè)政策的初衷，更有違文化產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)。文化從來(lái)就不應(yīng)完全產(chǎn)業(yè)化，文化產(chǎn)業(yè)不能主要訴諸市場(chǎng)調(diào)節(jié)，更不能用行政手段使文化事業(yè)單位企業(yè)化、市場(chǎng)化。如目前強(qiáng)制文化事業(yè)單位按規(guī)定完成轉(zhuǎn)企改制，包括出版社轉(zhuǎn)制為企業(yè)的政策，就有違文化產(chǎn)業(yè)的目的。出版社的特殊性質(zhì)決定了出版社不是完全的或純粹的企業(yè)，它不能僅僅以贏利為目的，它還肩負(fù)著傳播文明文化、發(fā)展科學(xué)真理的重任。但一刀切改制，必然使企業(yè)“一切向錢(qián)看”、“唯利是圖”，誰(shuí)出錢(qián)就給誰(shuí)出書(shū)，什么掙錢(qián)就出什么書(shū)，不再考慮出版物的質(zhì)量和科學(xué)真?zhèn)?。結(jié)果出版了大量養(yǎng)生保健方面的書(shū)。這些書(shū)當(dāng)中，有的違背基本的醫(yī)理和藥理，其中張悟本那本《把吃出來(lái)的病吃回去》最為典型，里面居然開(kāi)出了吃生泥鰍的處方，造成人員傷亡。出版物是一面鏡子，可以照見(jiàn)一個(gè)社會(huì)的精神面貌。這樣的出版物反映了我們一些出版社唯利是圖，不僅忘記了自己的基本使命，而且置人民群眾的生命健康于不顧。如果我們的出版社改制成了這樣，那么，我們的改制就是失敗的。歷史證明，對(duì)于出版物雖不能實(shí)行書(shū)報(bào)檢查令，但也不能完全市場(chǎng)化，必須予以必要的政府干預(yù)，這種干預(yù)就應(yīng)該通過(guò)文化產(chǎn)業(yè)政策來(lái)進(jìn)行和達(dá)到。

四、產(chǎn)業(yè)政策法制度設(shè)計(jì)要兼顧特殊性與規(guī)律性

產(chǎn)業(yè)政策法是規(guī)范和指導(dǎo)一國(guó)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)布局的法律規(guī)范，由各國(guó)國(guó)情決定，與之相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策法才能行之有效。因此，制定產(chǎn)業(yè)政策法時(shí)要考慮國(guó)際產(chǎn)業(yè)的分工、布局和轉(zhuǎn)移，但更要綜合考慮和統(tǒng)籌兼顧國(guó)情的各種因素。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策法要與我國(guó)的國(guó)情相適應(yīng)。比如我國(guó)的汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策就是如此。為了穩(wěn)定和擴(kuò)大汽車(chē)消費(fèi)，我們采取了減征汽車(chē)購(gòu)置稅、財(cái)政補(bǔ)貼、以舊換新、加速折舊、汽車(chē)下鄉(xiāng)等許多促進(jìn)措施，〔4〕這對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需、發(fā)展汽車(chē)產(chǎn)業(yè)有重大的促進(jìn)作用。但這種效果是短期的，從長(zhǎng)期來(lái)看，后果嚴(yán)重。我國(guó)去年汽車(chē)產(chǎn)量已超過(guò)1000萬(wàn)輛，預(yù)計(jì)今年汽車(chē)產(chǎn)量將達(dá)到1500萬(wàn)輛。目前在城市可謂是車(chē)滿為患，堵車(chē)嚴(yán)重，有時(shí)開(kāi)車(chē)比騎自行車(chē)還慢，交通壓力很大;對(duì)于汽車(chē)運(yùn)輸服務(wù)業(yè)來(lái)說(shuō)，車(chē)輛過(guò)多，生意也不好做了。從能源供應(yīng)上看，我國(guó)人均石油開(kāi)采儲(chǔ)量只有2.5噸左右，目前對(duì)外依存度已超過(guò)50%。汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到石油供應(yīng)的嚴(yán)重制約，如果沒(méi)有石油供應(yīng)，汽車(chē)就是一堆廢鐵。即使有充足的石油供應(yīng)，那么多汽車(chē)，排出的汽車(chē)尾氣也會(huì)造成環(huán)境污染。盡管我們支持發(fā)展新能源汽車(chē)，但新能源汽車(chē)也要消耗能源，并且有人估計(jì)新能源汽車(chē)消耗的能源成本可能不比石油低，對(duì)新能源汽車(chē)的補(bǔ)貼也許為時(shí)尚早。鼓勵(lì)汽車(chē)以舊換新，增加老汽車(chē)報(bào)廢的補(bǔ)貼，這是加速折舊，寅吃卯糧，超前消費(fèi)，這不僅是這次金融危機(jī)的根源，而且有違科學(xué)發(fā)展觀的要求。凡此種種都說(shuō)明，我們不宜盲目地過(guò)度地發(fā)展汽車(chē)業(yè)，沒(méi)有必要家家有汽車(chē)，更不可能人人有汽車(chē)。目前的汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策是應(yīng)急之舉，不是長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃;瞻前不顧后，會(huì)留下嚴(yán)重的“后遺癥”;治標(biāo)不治本，沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題，則難以可持續(xù)發(fā)展。這是值得我們反思和糾正的。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展有其規(guī)律性，各國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有共同的趨勢(shì)，如產(chǎn)業(yè)政策支持所選擇的產(chǎn)業(yè)都是一些支柱產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和民生產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)占GDP和稅收收入的比重大，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，從業(yè)人員多，拉動(dòng)消費(fèi)作用大，它們可謂關(guān)系國(guó)計(jì)民生，影響國(guó)泰民安。產(chǎn)業(yè)政策主要分為產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策等，目的是科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)組織，提升產(chǎn)業(yè)水平，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理產(chǎn)業(yè)布局，等等。產(chǎn)業(yè)政策法就是要把這些具有規(guī)律性的產(chǎn)業(yè)政策上升為法律，產(chǎn)業(yè)政策法要合規(guī)律性，才能具有合理性和合法性。如我國(guó)十大產(chǎn)業(yè)政策就特別強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);強(qiáng)調(diào)節(jié)能減排，防止“兩高一資”;加大淘汰落后產(chǎn)能，加快技術(shù)改造升級(jí);促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新，發(fā)展自主品牌;推動(dòng)企業(yè)聯(lián)合兼并重組，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)企業(yè)由大到強(qiáng);實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力;等等。這些體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，是值得肯定的。

五、產(chǎn)業(yè)政策法是實(shí)體法與程序法的內(nèi)在統(tǒng)一

產(chǎn)業(yè)政策法要規(guī)定實(shí)體內(nèi)容，包括使產(chǎn)業(yè)政策法律化，即使產(chǎn)業(yè)政策不再是籠統(tǒng)的、宣示性的、提倡性的政策，而是轉(zhuǎn)化為具有法律屬性、合乎法律要求的行為規(guī)則，如以權(quán)利 (力)義務(wù)為內(nèi)容，提供行為模式、具有可操作性，具有強(qiáng)制性等。

目前，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策僅停留在政策的層面上，還沒(méi)有法律化、條文化。如我們的許多產(chǎn)業(yè)政策還僅僅是規(guī)劃，有的連規(guī)劃都不是，還只是《通知》《意見(jiàn)》，沒(méi)有達(dá)到產(chǎn)業(yè)政策的層次，更不要說(shuō)是法律了。從制定機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，這些《產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》是由國(guó)務(wù)院及其所屬部門(mén)制定的，法律層次和效力都較低。在表述上與法律不同，綜觀十一大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，都包括這樣一些內(nèi)容:產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀和面臨的形勢(shì)，指導(dǎo)思想、基本原則及目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重點(diǎn)任務(wù)，政策措施和規(guī)劃實(shí)施等內(nèi)容。這些并非不是法律的表達(dá)形式。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃運(yùn)用的主要是行政手段、經(jīng)濟(jì)手段，而不是法律手段。行政手段和經(jīng)濟(jì)手段還不是法律化的手段，如連法律責(zé)任都沒(méi)有規(guī)定，而無(wú)責(zé)即無(wú)罰，無(wú)罰則無(wú)法。產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃還是短期的，只是“按三年考慮 (2009～2011年)，缺乏長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性，這不合法律的屬性，法律是長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的;這些規(guī)劃是應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的措施，是政府的短期行為，沒(méi)有標(biāo)本兼治、瞻前顧后，規(guī)劃的實(shí)施會(huì)留下嚴(yán)重的“后遺癥”，有的甚至?xí)e重難返，將來(lái)很難解決?？梢?jiàn)，把產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上升為產(chǎn)業(yè)政策以至產(chǎn)業(yè)政策法，還有許多工作要做。我們法律人的工作就是要把這些東西條文化、法律化，使之成為法律，形成產(chǎn)業(yè)政策法。

但產(chǎn)業(yè)政策法以產(chǎn)業(yè)政策為內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)學(xué)家和其他專(zhuān)家比法學(xué)家更有發(fā)言權(quán)，這就決定了產(chǎn)業(yè)政策法更要重視程序法，為經(jīng)濟(jì)學(xué)家等專(zhuān)家制定產(chǎn)業(yè)政策提供一套嚴(yán)格的法定程序，如調(diào)查研究、分析評(píng)估、聽(tīng)證咨詢(xún)、集思廣益、民主決策、依法實(shí)施，等等。只有經(jīng)過(guò)這些法定程序制定出來(lái)的產(chǎn)業(yè)政策，才能上升為產(chǎn)業(yè)政策法。實(shí)踐證明，最大的失誤是決策的失誤，而決策失誤的根由往往源于程序的缺失和程序的虛置，程序是對(duì)決策的道道把關(guān)、層層過(guò)濾和步步改進(jìn)，是決策科學(xué)的重要保障。從這個(gè)角度看，程序比實(shí)體更重要。產(chǎn)業(yè)政策法要完善程序、嚴(yán)格程序。

我國(guó)出臺(tái)的十大產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，在程序上還存在一定瑕疵。首先是出臺(tái)倉(cāng)促，調(diào)查研究不夠，從2009年1月14日到2月25日，一個(gè)多月就全部出齊了。有的即使時(shí)間足夠長(zhǎng)，但由于公眾參與不廣、未能集思廣益，效果也不好。如北京市把東城區(qū)與崇文區(qū)合并新設(shè)東城區(qū)、把西城區(qū)與宣武區(qū)合并新設(shè)西城區(qū)。據(jù)說(shuō)這經(jīng)過(guò)了充分的調(diào)查研究論證，也經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了，但許多人不明白，為什么新設(shè)的區(qū)叫東城區(qū)和西城區(qū)而不叫崇文區(qū)和宣武區(qū)。因?yàn)轭?lèi)似東城區(qū)和西城區(qū)這樣普通的區(qū)劃，全國(guó)乃至全世界都有，但崇文區(qū)和宣武區(qū)不僅為北京所獨(dú)有，也為全國(guó)乃至全世界所罕見(jiàn)，很顯然，崇文區(qū)和宣武區(qū)具有獨(dú)特的很高的歷史文化價(jià)值，隨著崇文區(qū)和宣武區(qū)的撤并，其對(duì)北京城歷史文化的延續(xù)即使不會(huì)消失殆盡，也會(huì)大打折扣。

另外，十一大產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，包括了鋼鐵、汽車(chē)、船舶、石化、紡織、輕工、有色金屬、裝備制造、電子信息、物流和文化。有人說(shuō)，這十一大產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是根據(jù)產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要性選擇的，都是支柱產(chǎn)業(yè)，但為什么其中沒(méi)有房地產(chǎn)、能源和農(nóng)業(yè)呢?房地產(chǎn)業(yè)與幾百個(gè)行業(yè)有關(guān)，不僅是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，而且長(zhǎng)期以來(lái)一直是人們關(guān)注議論的主要話題。而能源不僅是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)能否可持續(xù)發(fā)展的主要因素，也是影響國(guó)際關(guān)系的重要因素。農(nóng)業(yè)方面，盡管我國(guó)有《農(nóng)業(yè)法》，其中第19條也規(guī)定了“各級(jí)人民政府和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，建立健全農(nóng)田水利設(shè)施的管理制度”，但我國(guó)的農(nóng)業(yè)基本上還是靠天吃飯，旱澇災(zāi)害嚴(yán)重。不可否認(rèn)，這與農(nóng)田水利設(shè)施失修有關(guān)，與沒(méi)有徹底貫徹實(shí)施《農(nóng)業(yè)法》有關(guān)，但這也提醒人們，有了《農(nóng)業(yè)法》并不是萬(wàn)事大吉，還需要制定產(chǎn)業(yè)政策法予以促進(jìn)。所有這些都說(shuō)明，我們的產(chǎn)業(yè)政策的選擇還具有一定的任意性。產(chǎn)業(yè)政策法的目的，就是為了使產(chǎn)業(yè)政策的選擇、規(guī)定和實(shí)施具有嚴(yán)格的法定程序，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的法治化。

六、產(chǎn)業(yè)政策法是體系化政策法律制度

由于產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策等基本類(lèi)型，由此決定，產(chǎn)業(yè)政策法包括產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策法、產(chǎn)業(yè)組織政策法、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法和產(chǎn)業(yè)布局政策法等基本類(lèi)型。

產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策法，是調(diào)整產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面的政策法律。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要根據(jù)本國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、資源稟賦情況、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求和國(guó)際分工貿(mào)易的趨勢(shì)，科學(xué)合理地決定發(fā)展哪些產(chǎn)業(yè)、限制哪些產(chǎn)業(yè)、淘汰哪些產(chǎn)業(yè)，保證產(chǎn)業(yè)之間，如朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)與夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)之間的有序進(jìn)退和順利更替。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策對(duì)其他產(chǎn)業(yè)政策有決定性的作用，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不科學(xué)不合理，對(duì)其他產(chǎn)業(yè)政策有重大影響。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策法的目的是為了保證產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的科學(xué)合理。為此，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策法必須建立健全一套嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的調(diào)查、咨詢(xún)、決策、制定和執(zhí)行的法律程序。

產(chǎn)業(yè)組織政策法，是調(diào)整產(chǎn)業(yè)組織方面的政策法律。產(chǎn)業(yè)組織政策法的目的是為了培養(yǎng)治理有效、經(jīng)營(yíng)良好、規(guī)模適度、競(jìng)爭(zhēng)有力的企業(yè)。企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的細(xì)胞和要素，有什么樣的企業(yè)就有什么樣的國(guó)民經(jīng)濟(jì)，企業(yè)有競(jìng)爭(zhēng)力，國(guó)民經(jīng)濟(jì)才有競(jìng)爭(zhēng)力。而企業(yè)是否有競(jìng)爭(zhēng)力，又取決于企業(yè)組織是否合理，如產(chǎn)權(quán)是否明晰，治理結(jié)構(gòu)是否有效，經(jīng)營(yíng)是否良好，規(guī)模是否適度，等等。所以，產(chǎn)業(yè)組織政策法要與競(jìng)爭(zhēng)政策法密切配合，特別需要反壟斷，以培養(yǎng)有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)。

產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法，是調(diào)整產(chǎn)業(yè)技術(shù)方面的政策法律。科技是第一生產(chǎn)力，也是企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，又是影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本因素，還是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主要依靠。產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法的目的是為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步，只有不斷地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步，才能培養(yǎng)有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，才能使產(chǎn)業(yè)水平優(yōu)化升級(jí)，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)政策法應(yīng)在如何才能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步方面做文章。

產(chǎn)業(yè)布局政策法，是調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局方面的政策法律。產(chǎn)業(yè)布局要結(jié)合各地的資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)政治等因素，在空間區(qū)域內(nèi)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，這對(duì)于實(shí)行產(chǎn)業(yè)在一定區(qū)域內(nèi)的順利轉(zhuǎn)移，保證老少邊遠(yuǎn)窮地區(qū)的共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，都意義重大。如我國(guó)所實(shí)行的“西部大開(kāi)發(fā)”、“中部崛起”、“振興東北老工業(yè)基地”戰(zhàn)略以及“長(zhǎng)三角”、“珠三角”、“環(huán)渤?！苯?jīng)濟(jì)帶，等等，都是有關(guān)產(chǎn)業(yè)布局的政策法律。產(chǎn)業(yè)布局政策法的特點(diǎn)決定了，產(chǎn)業(yè)布局政策法的制定要中央與地方立法相結(jié)合，只有中央立法才能保證全國(guó)產(chǎn)業(yè)一盤(pán)棋，避免各自為政，形成諸侯經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展;只有結(jié)合地方立法，才能保證產(chǎn)業(yè)布局針對(duì)不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域的特殊性，因地制宜，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局政策法的根本目的。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法是產(chǎn)業(yè)政策法的中樞和關(guān)鍵，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策法的核心和宗旨是為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化;產(chǎn)業(yè)組織政策法里面也有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，如果產(chǎn)業(yè)集中在少數(shù)幾個(gè)大壟斷企業(yè)之間，那么，不僅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，而且產(chǎn)業(yè)組織也不合理，產(chǎn)業(yè)組織政策法必須予以調(diào)整。產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法也有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。各行各業(yè)所運(yùn)用的技術(shù)不盡相同，有高低優(yōu)劣之分，都存在一個(gè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)不斷進(jìn)步的問(wèn)題，這就是產(chǎn)業(yè)的技術(shù)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法的目的就是為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)從低級(jí)向高級(jí)的結(jié)構(gòu)變遷。產(chǎn)業(yè)布局直接影響到產(chǎn)業(yè)的區(qū)域配置，形成產(chǎn)業(yè)的區(qū)域結(jié)構(gòu)，而且影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)，這里也有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。而且產(chǎn)業(yè)政策法主要是為了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。所以，產(chǎn)業(yè)政策法要以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法為抓手。

由上可見(jiàn)，產(chǎn)業(yè)政策法是一個(gè)政策法律體系，它由產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策法、產(chǎn)業(yè)組織政策法、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法和產(chǎn)業(yè)布局政策法等統(tǒng)一構(gòu)成。它們既互有分工，又內(nèi)在統(tǒng)一，還密切配合，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)關(guān)系的調(diào)整。產(chǎn)業(yè)政策法對(duì)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整是系統(tǒng)調(diào)整、綜合調(diào)整和結(jié)構(gòu)調(diào)整。產(chǎn)業(yè)政策法的內(nèi)容十分豐富，還有許多問(wèn)題需要大力研究。

〔1〕邱本.論經(jīng)濟(jì)法改革〔J〕.國(guó)國(guó)國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(12).

〔2〕國(guó)務(wù)院辦公廳.鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃〔Z〕.2009－03－20.

〔3〕國(guó)務(wù)院常務(wù)委員會(huì).文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃〔Z〕.2009－09.

〔4〕國(guó)務(wù)院辦公廳.汽車(chē)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃〔Z〕.2009－03－20.