20世紀(jì)末拉美國家稅制改革的動(dòng)因及其啟示

王春元

(浙江外國語學(xué)院國際工商管理學(xué)院，浙江杭州 310012)

20世紀(jì)末拉美國家稅制改革的動(dòng)因及其啟示

王春元

(浙江外國語學(xué)院國際工商管理學(xué)院，浙江杭州 310012)

20世紀(jì)末拉美國家進(jìn)行的稅制改革對(duì)所在國家政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。稅制改革以建立更為有效率和中性的稅收體系為目標(biāo)。拉美國家的稅制源于國內(nèi)外多方面原因，包括國內(nèi)政治和經(jīng)濟(jì)壓力，政府官員的推動(dòng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的發(fā)展和影響，國際組織的政策杠杠作用以及經(jīng)濟(jì)全球化，這些因素共同推動(dòng)了拉美國家的稅制改革。稅制改革也為拉美國家成功應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)、發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、更好地融入世界經(jīng)濟(jì)提供了有利契機(jī)。

債務(wù)危機(jī);稅制改革;財(cái)政政策;稅收管理;全球化

20世紀(jì)80年代初期，拉美國家遭受過一場(chǎng)嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。危機(jī)之后，拉美國家大多都實(shí)行了市場(chǎng)化改革，這場(chǎng)影響深刻、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的改革也深受學(xué)術(shù)界的關(guān)注。相對(duì)而言，稅制改革卻很少受到拉美乃至世界其他國家學(xué)者的關(guān)注。事實(shí)上，拉美國家的稅制改革，雖是結(jié)構(gòu)性的，但深刻且意義深遠(yuǎn)，與20世紀(jì)70到80年代的改革存在極大不同。簡(jiǎn)單來說，這是以簡(jiǎn)化、效率和平等(橫向平等)為標(biāo)志的結(jié)構(gòu)性稅制改革。經(jīng)過20多年的改革，拉美國家已經(jīng)建立了一套更為簡(jiǎn)化和有效率的稅制體系，它更加注重稅基更寬的國內(nèi)間接稅，并且邊際稅率更低。深入剖析這場(chǎng)稅制改革，無疑是有必要的，也能對(duì)我國的稅制改革起到一定的借鑒作用。本文正是基于此，從內(nèi)外部?jī)煞矫鎸?duì)拉美國家稅制改革進(jìn)行分析和探討。

一、國內(nèi)原因分析

戰(zhàn)后至20世紀(jì)70年代，拉美國家實(shí)行的是進(jìn)口替代工業(yè)化模式。這一模式曾經(jīng)使得拉美國家的經(jīng)濟(jì)得到快速增長(zhǎng)，且取得了一定的經(jīng)濟(jì)成就。然而這一模式極易受到外界環(huán)境的干擾和沖擊，一旦外界環(huán)境發(fā)生變化，便會(huì)遭到破壞，甚至對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生致命的打擊。20世紀(jì)70年代，出現(xiàn)的一系列的外部沖擊:利率急劇上升，國際信貸下降，國際商品價(jià)格下降等等，造成了一場(chǎng)嚴(yán)重的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)危機(jī)。1982年墨西哥公開宣布銀行破產(chǎn)，債務(wù)危機(jī)爆發(fā)，并隨之在其他拉美國家蔓延開來。出口貿(mào)易不容樂觀，外債負(fù)擔(dān)升級(jí)，預(yù)算赤字劇增［1］，也改變了拉美經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，政府的作用受到了制約，大政府、小市場(chǎng)的格局面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)［2］。因此，債務(wù)危機(jī)使得拉美國家面臨嚴(yán)重的政治經(jīng)濟(jì)壓力，這也是拉美國家進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)改革的導(dǎo)火索。稅制改革是眾多改革中的十分重要的一項(xiàng)，因?yàn)槠淠軐?shí)現(xiàn)多項(xiàng)政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。那么，引起稅制改革的國內(nèi)因素又是什么呢?

(一)經(jīng)濟(jì)壓力

債務(wù)危機(jī)的最直接影響是財(cái)政收支不平衡①。同時(shí)，債務(wù)危機(jī)也使得拉美各國的對(duì)外貿(mào)易雪上加霜，貿(mào)易額急劇減少，國際原油價(jià)格下跌，出口的初級(jí)產(chǎn)品價(jià)格下降等。債務(wù)危機(jī)前拉美各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和水平各不相同，債務(wù)危機(jī)后拉美各國都出現(xiàn)了嚴(yán)重的收支不平衡問題。因此，與其說這“失去的10年”是對(duì)拉美經(jīng)濟(jì)危機(jī)的反映，不如說是對(duì)拉美國家嚴(yán)重財(cái)政困境的生動(dòng)刻畫。

另外，債務(wù)危機(jī)發(fā)生后，拉美國家的政府無法從國際市場(chǎng)上借貸以為公共支出融資，原因在于國際資本市場(chǎng)已對(duì)該地區(qū)關(guān)閉了。因此政府面臨著動(dòng)用初級(jí)盈余的壓力，而削減政府支出又會(huì)引起法律和政治上的困境，因此唯一的解決方式便是增加稅收收入。拉美國家從20世紀(jì)80年代中期到90年代中期出現(xiàn)過較為嚴(yán)重的通貨膨脹。1990年代拉美國家平均通脹率為461%。顯然，高通脹率會(huì)影響到稅收收入的真實(shí)價(jià)值。所以，決策者們必須重新制定政策，一方面要保證增稅，另一方面又要確保稅收免受通脹的影響。例如，改革稅收管理以使得稅收征收時(shí)滯更短，稅收收入更加穩(wěn)定可靠;稅收指數(shù)化等措施。

為了恢復(fù)宏觀經(jīng)濟(jì)平衡、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，絕大多數(shù)拉美國家政府選擇了平衡財(cái)政收支，所采取的手段是削減支出和增加收入的政策，包括推行國有企業(yè)私有化、提高公共服務(wù)價(jià)格、稅制改革、改進(jìn)稅收管理。當(dāng)然，削減支出是平衡財(cái)政預(yù)算的首選，因而這一地區(qū)的大多數(shù)國家都減少了很多不必要的公共投資項(xiàng)目［3］225，同時(shí)充分利用稅收工具以增加政府財(cái)政收入。例如，阿根廷、玻利維亞和墨西哥開征燃油稅，智利和哥倫比亞開征貿(mào)易稅，甚至有的國家還對(duì)金融交易征稅。這些政策效果在20世紀(jì)80年代中期到1991年開始顯現(xiàn)出來，大多數(shù)國家的財(cái)政狀況得以改善。

(二)政治壓力

20世紀(jì)80年代的債務(wù)危機(jī)，表面上看是拉美國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在問題的一種集中體現(xiàn)，但從深層次角度看，它又是一場(chǎng)政府管理危機(jī)。戰(zhàn)后至危機(jī)爆發(fā)前，拉美國家形成了高度集權(quán)的政治體制，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)過多干預(yù)，但政策執(zhí)行的能力卻逐步下降。換言之，政府試圖控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是在政策制定和執(zhí)行方面卻顯得力不從心。并且，長(zhǎng)期以來，拉美政府在經(jīng)濟(jì)事務(wù)方面存在尋租行為。種種體制方面的弊端，不僅形成了拉美國家較為失敗的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，也導(dǎo)致了拉美債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)、蔓延乃至影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從政府角度來看，理想的政府應(yīng)有能力加強(qiáng)法治，提升公共管理質(zhì)量，改變國家形象，良好而完善的稅收體系能實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)［4］。1980年代拉美國家的稅制改革有兩個(gè)過程:短期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定而作出的調(diào)整和長(zhǎng)期的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。這兩個(gè)過程的目標(biāo)不完全一致，兩者也并非同時(shí)進(jìn)行，因?yàn)槎愔频慕Y(jié)構(gòu)性調(diào)整會(huì)由于政府預(yù)算而滯后。1980年代的早中期，稅制的諸多變化使得政府收入增加而實(shí)現(xiàn)其短期目標(biāo)，同時(shí)也對(duì)長(zhǎng)期內(nèi)政府征稅效率和數(shù)量產(chǎn)生多重影響。首先，稅收的收入彈性下降;其次，對(duì)社會(huì)的洞察水平和經(jīng)濟(jì)行為有影響。然而稅收并不是萬能的。政府財(cái)政政策的調(diào)整不能僅僅依靠削減支出、私有化和使用最低稅收等措施，而所有這些措施對(duì)經(jīng)濟(jì)效率和競(jìng)爭(zhēng)又會(huì)產(chǎn)生副作用［3］226。也就是說，要保證稅制改革的順利進(jìn)行，政府也要進(jìn)行改革。按照世界銀行(1997)的觀點(diǎn)，拉美國家的政府雖然失去了對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心作用，但是它們依然對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起著舉足輕重的作用，即它們作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的參與者，為其發(fā)展提供各種便利。

另一方面，截至1970年代，中央集權(quán)制在拉美國家相當(dāng)盛行，政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)過多。1980年代中期，又走向了另一個(gè)極端，政府對(duì)稅收工具的運(yùn)用缺乏有效控制，因此，政府有必要重新牢牢掌握并有效運(yùn)用這一工具，這是政府掌握政權(quán)的有效手段之一。那么，如何才能做到這一點(diǎn)呢?貫穿于1980年代和1990年代的市場(chǎng)化稅制改革能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。至少從短期來看，有助于提升政府的權(quán)威和管理效率。

因此，拉美國家的高度集權(quán)的政體需要改革，市場(chǎng)化的稅制改革能強(qiáng)化和提升政府的權(quán)威和管理效率。

(三)政府官員的推動(dòng)作用

政府官員對(duì)一國政治的影響力也是另一個(gè)重要且不容忽視的因素。20世紀(jì)80年代后，一大批接受過新古典傳統(tǒng)熏陶的學(xué)者開始進(jìn)入拉美國家的政府部門乃至成為各部部長(zhǎng)，他們有關(guān)市場(chǎng)和政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用的觀點(diǎn)和見解開始影響政府的決策。例如，墨西哥財(cái)政部長(zhǎng)Pedro Aspe，阿根廷財(cái)政部長(zhǎng)Domingo Cavallo，智利財(cái)政部長(zhǎng)Alejandro Foxley，巴西財(cái)政部長(zhǎng)Fernando Henrique Cardoso等在其任內(nèi)，大膽運(yùn)用市場(chǎng)化改革思想，他們也意識(shí)到新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)如脫離本國國情就無法為自己國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題找到合適的解決方法。他們的繼任者則將本國國情與新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)中的稅收理論有機(jī)整合起來，推動(dòng)了稅制改革。

總之，這些政治經(jīng)濟(jì)方面的種種因素共同決定了稅制改革勢(shì)在必行，而成功的稅制改革不僅能實(shí)現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)上的目標(biāo)，更能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展和政治上的穩(wěn)定。

二、外部原因分析

拉美國家稅制改革與其特殊的內(nèi)部環(huán)境以及各種外部因素共同作用是分不開的，當(dāng)然外部因素諸如經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的發(fā)展、國際組織的政策杠杠作用以及經(jīng)濟(jì)全球化也是不容忽視的，而且在推動(dòng)其改革以及方向上尤其值得關(guān)注。我們主要就這三個(gè)方面的因素展開分析。

(一)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的發(fā)展

一般而言，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論往往是為學(xué)者們所掌握和使用，那么其到底能否在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中發(fā)揮作用呢?眾多研究者關(guān)于政治和國際關(guān)系比較的文獻(xiàn)表明，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和思想在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革過程中處于中心地位。拉美國家在經(jīng)濟(jì)改革過程中就充分考慮到經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和思想的重要價(jià)值。

20世紀(jì)40—60年代間，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流思想倡導(dǎo)廣泛的國家計(jì)劃可作為加速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的有效方式。主流的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，有稅收變量存在的規(guī)范生產(chǎn)函數(shù)能表述為將資源從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門中，通過各種稅收偏好和減免等方式來實(shí)現(xiàn)，經(jīng)合組織(Organization for Economic Co-operation and Development，簡(jiǎn)稱OECD)成員國的經(jīng)驗(yàn)也印證了這一點(diǎn)——稅收在資源分配方面起著中心作用。因此，正如Steinmo［5］所說，到了1960年代，稅收被認(rèn)為是解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的一種低成本手段。

1980年代供給學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，公共政策的制定應(yīng)著眼于總供給而非總需求。由于很多公共政策具有負(fù)替代效應(yīng)——它們使得經(jīng)濟(jì)參與者偏離福利最大化決策，因而政府就應(yīng)當(dāng)盡可能使得這些效應(yīng)最小化。稅收工具為眾多的供給學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家所青睞。他們認(rèn)為，高邊際稅率和高稅收會(huì)扭曲理性經(jīng)濟(jì)決策，進(jìn)而破壞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。拉弗曲線(Laffer curve)表明，任何經(jīng)濟(jì)體中都存在使得稅收收入達(dá)到最大化的稅率，而這種稅率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)前的工業(yè)化國家的一般水平。在他們看來，一次性總付稅的降低而導(dǎo)致財(cái)政收入的損失能被更高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所彌補(bǔ)。因此，他們主張降低稅率更有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)減稅更是一種有效的自我融資方式，原因在于這能改變家庭(儲(chǔ)蓄)和企業(yè)(投資)的經(jīng)濟(jì)行為。另外，降低邊際稅率和減少所得稅的累進(jìn)性更能減少稅收規(guī)避和逃稅。這些減稅及改變稅制結(jié)構(gòu)的理論和政策主張，在里根執(zhí)政時(shí)的美國和撒切爾執(zhí)政時(shí)的英國被采納，并形成公共政策而付諸實(shí)踐。毫無疑問，它們也影響到了發(fā)展中國家的公共政策，拉美國家也不例外。

供給學(xué)派的理論和政策主張對(duì)拉美國家深遠(yuǎn)而持續(xù)的影響主要體現(xiàn)在他們對(duì)稅收的“辯論”方面。例如，哥倫比亞和智利的稅制改革進(jìn)程中就充滿了爭(zhēng)論。換句話說，供給學(xué)派在拉美國家的相對(duì)優(yōu)點(diǎn)就是其可辯論性，為這些國家在稅制改革過程中提供一定的理論支撐，同時(shí)也為改革提供參照和改進(jìn)空間。智利經(jīng)濟(jì)學(xué)家Marfan［6］認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)考慮供給方面的影響:財(cái)政政策的功效和效率。也就是說，不僅要考慮收入的一面，更要考慮到支出。如果撇開公共支出，那么供給學(xué)派的爭(zhēng)論則有益于稅制結(jié)構(gòu)的改變——以盡可能小的扭曲方式達(dá)到一定的稅收收入水平。智利稅制改革中的爭(zhēng)論便是如此。

(二)國際組織的政策杠桿作用

國際組織的政策杠桿作用，對(duì)拉美國家的稅制改革也有著較大的影響。這些國際金融組織主要包括國際貨幣基金組織(International Monetary Fund，簡(jiǎn)稱IMF)和世界銀行(The World Bank)，它們對(duì)拉美國家稅制改革的影響主要體現(xiàn)在塑造特定的稅收政策改革的內(nèi)容。

雖然國際組織在決定財(cái)政政策調(diào)整的時(shí)機(jī)和本質(zhì)方面的作用要比國內(nèi)政治壓力遜色得多，但它們?cè)诮忉尷蓝愔聘母锏男螒B(tài)和輪廓方面卻具有重要作用和明顯優(yōu)勢(shì)。1980年代拉美稅收政策的改革是在國際貨幣基金組織的引導(dǎo)下所進(jìn)行的一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的實(shí)驗(yàn)［7］。這些穩(wěn)定政策包括貨幣貶值、削減政府開支和增稅。這一時(shí)期，拉美國家普遍未擺脫對(duì)外賬戶的困難局面。因此，國際貨幣基金組織試圖塑造拉美經(jīng)濟(jì)政策的本質(zhì)，也包括稅收政策。這些國家與國際貨幣基金組織達(dá)成協(xié)議的必要條件是重新規(guī)劃債務(wù)結(jié)構(gòu)或者尋求新的貸款，同時(shí)還包括一些附加條件如在一定的協(xié)議框架下削減債務(wù)等。實(shí)踐證明，國際貨幣基金組織及其有條件的附加計(jì)劃對(duì)拉美國家尋找新的融資渠道具有重要作用。

當(dāng)然，1980年代到1990年代國際金融組織提出的稅制改革的原則是建立一套有效的稅收體系，包括寬稅基、簡(jiǎn)化征收手段和適度邊際稅率，即建立高效而中性的稅收體系。具體建議包括以國內(nèi)稅逐步取代對(duì)外貿(mào)易稅，取消出口關(guān)稅、擴(kuò)大增值稅征收范圍、對(duì)奢侈品征稅、減少個(gè)人所得稅的級(jí)次且降低各級(jí)次稅率，降低個(gè)人免稅的收入水平，降低適用最高稅率時(shí)的收入臨界值，等等。在此期間拉美國家的稅制改革的本質(zhì)是總需求管理和結(jié)構(gòu)調(diào)整的改革。

另外，20世紀(jì)80年代中期，世界銀行也通過調(diào)整貸款計(jì)劃來影響拉美國家的稅收政策。它所關(guān)注的是縱向平等，即體現(xiàn)分配結(jié)果平等的稅制體系。例如，利用稅收工具減輕窮人的財(cái)政負(fù)擔(dān)，即在個(gè)人所得稅的應(yīng)納稅所得額中免除部分家庭收入;從一般稅收的稅基中免除計(jì)入窮人支出的部分商品和服務(wù)支出。

雖然這些國際金融組織的政策建議并沒有完全在拉美國家中得以實(shí)踐，但是拉美國家的稅制開始向取消任意免稅和擴(kuò)大稅基轉(zhuǎn)變。

(三)經(jīng)濟(jì)全球化

世界經(jīng)濟(jì)的日益融合對(duì)各國的稅制產(chǎn)生了深刻的影響［8］，而經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)世界資源的流動(dòng)帶來挑戰(zhàn)。世界經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)整體，一國的稅制改革必然影響到其他國家。拉美國家長(zhǎng)期以來所實(shí)行的進(jìn)口替代工業(yè)化模式已顯得不合時(shí)宜，而必須走貿(mào)易自由化的道路。事實(shí)上，拉美國家在降低貿(mào)易壁壘方面已取得了重大突破，甚至20世紀(jì)末的10年間(1980—1990)的貿(mào)易自由化程度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了東亞國家30年(20世紀(jì)60年代到90年代初)所達(dá)到的水平［9］。

貿(mào)易自由化意味著政府必須同時(shí)減少數(shù)量限制或配額(quotas)和名義關(guān)稅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，拉美國家的平均關(guān)稅從1985年的41.6%下降到1995年的13.7%，非關(guān)稅壁壘，包括配額由1985年的37%減少到1997年的6%。同時(shí)，拉美國家也徹底改變了自獨(dú)立后長(zhǎng)期嚴(yán)重依賴出口關(guān)稅的局面②，將出口關(guān)稅全部取消，并降低進(jìn)口關(guān)稅。20世紀(jì)80年代中期進(jìn)口關(guān)稅約占全部稅收的29.9%，1995年就降低到16.6%［10］323。關(guān)稅(包括進(jìn)口關(guān)稅和出口關(guān)稅)占GDP的比重也由1990年代早期的4.9%下降到2000年的2.8%［10］325。例如，巴西關(guān)稅稅率就呈明顯下降趨勢(shì)，由1989年的44%，下降到2010年的13.75%［11］。顯然，關(guān)稅的大幅下降必然會(huì)影響到整個(gè)國家的稅收收入，乃至財(cái)政收入。為了抵消這方面的損失，拉美國家必須將注意力放在國內(nèi)間接稅的改革上。一種可行且非常普遍的做法就是引入增值稅(Value Added Tax，簡(jiǎn)稱VAT)，并將其作為主體稅種。自20世紀(jì)60年代巴西和玻利維亞最早引入增值稅以來，截至目前除了古巴外所有拉美國家都引入了增值稅，并業(yè)已成為這些國家最重要的稅收來源。1990年拉美國家增值稅收入約占全部稅收收入的19.6%，2000年這一比重達(dá)到31%。這主要源于增值稅稅基的擴(kuò)大和邊際稅率的提高。更為重要的是，增值稅是一種中性稅收，相對(duì)容易管理，并且消除了銷售稅的連鎖效應(yīng)。國際貨幣基金組織的統(tǒng)計(jì)表明，巴西稅收收入占GDP比重始終維持在16%左右，2000年為14%，2005年為16.7%，2010年為15.3%［11］。

經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)拉美國家的另一個(gè)重要影響就是金融自由化，這也導(dǎo)致國際資本的自由流動(dòng)。經(jīng)濟(jì)全球化和外國投資的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)發(fā)展中國家的稅收政策有著重要影響。國際資本都是流向稅率較低的國家，并引起國家間的稅收競(jìng)爭(zhēng)以吸引和留住更多的外資。因此，稅收競(jìng)爭(zhēng)是經(jīng)濟(jì)全球化的副產(chǎn)品［12］，這也促使拉美國家改變其稅制結(jié)構(gòu)。在面對(duì)數(shù)量有限的外資且與其他發(fā)展中國家和地區(qū)的激烈競(jìng)爭(zhēng)中，拉美國家被迫降低公司所得稅(Corporate Income Tax，簡(jiǎn)稱CIT)稅率。1995年，僅有3個(gè)拉美國家的最高公司邊際稅率高于美國(美國的公司邊際稅率為39.6%)，而1986年拉美國家的平均公司所得稅率為43.3%，2002年降低到27.2%，下降了16個(gè)百分點(diǎn)［11］，逐漸趨近于發(fā)達(dá)國家的平均水平。國際資本的自由流動(dòng)使得發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家所得稅率趨近于一致，也促使一國的稅制對(duì)他國稅收政策的變化更加迅速和靈敏。拉美國家稅制改革就是一個(gè)很好的例證。

三、啟示及政策建議

如前文分析，拉美國家稅制改革有著深層次的內(nèi)外部因素，這些因素的共同作用推動(dòng)了這場(chǎng)改革的順利進(jìn)行。對(duì)于改革暫且不論其成敗與否，但通過深入分析這推動(dòng)改革的內(nèi)外部因素以及改革的具體原則及途徑，或許能給予我國稅制改革以啟示，從中探尋到有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

其一，稅制改革不是對(duì)原有稅制的全盤否定，而需立足于本國國情，充分評(píng)估原有稅制的優(yōu)勢(shì)及不足。建國以來，我國進(jìn)行過多次財(cái)政體制改革，意義重大且改革較為徹底的當(dāng)屬1994年的分稅制改革。分稅制實(shí)質(zhì)上就是為了有效處理中央政府和地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系，較好地解決了中央集權(quán)與地方分權(quán)的問題，對(duì)于理順中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央、地方兩個(gè)積極性，加強(qiáng)稅收征管，保證財(cái)政收入和增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，都發(fā)揮了積極作用。分稅制通過劃分稅權(quán)，將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅(有時(shí)還有共享稅)兩大稅類并設(shè)立相應(yīng)的稅務(wù)機(jī)關(guān)(國稅局和地稅局)進(jìn)行管理。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及入世過渡期的結(jié)束，我國適時(shí)將《外商投資企業(yè)所得稅》和《企業(yè)所得稅》進(jìn)行合并，統(tǒng)一為《企業(yè)所得稅》，同時(shí)適用于內(nèi)外資企業(yè)。這使得內(nèi)外資企業(yè)在稅收上享受同等待遇，更有利于調(diào)動(dòng)內(nèi)資企業(yè)的積極性及其發(fā)展。然而，個(gè)人所得稅的改革卻顯得相對(duì)滯后，如所得額是分項(xiàng)還是綜合計(jì)征更有利于公平效率原則的體現(xiàn);稅前扣除額是全國統(tǒng)一還是根據(jù)各地實(shí)際分別確定;邊際稅率及累進(jìn)級(jí)次的確定。另外，其他稅種的改革也還存在一些問題，如增值稅改革中類型的確定、范圍的擴(kuò)大及其邊界，房產(chǎn)稅的開征等等。對(duì)這些稅種的改革，可以借鑒拉美國家的經(jīng)驗(yàn)，充分考慮國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性及差異性，以及結(jié)構(gòu)性稅制改革能否解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所遇到的種種問題，改革后稅收收入是否會(huì)發(fā)生較大幅度的變化……

其二，稅制改革需同時(shí)考慮到國際環(huán)境的變化。拉美國家稅制改革的一個(gè)很重要?jiǎng)右蚓褪菄H經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化。相應(yīng)地，我國稅制的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，也需放在國際國內(nèi)的大環(huán)境之下來考慮。經(jīng)濟(jì)全球化以及國際資本的自由流動(dòng)，加速了國家間的稅收競(jìng)爭(zhēng)。那么，我國當(dāng)前企業(yè)所得稅稅率確定為25%，個(gè)人所得稅的邊際稅率及累進(jìn)級(jí)次這些對(duì)國際投資和資本流動(dòng)會(huì)產(chǎn)生重要影響的稅收因素等能否使我國在國際稅收競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利地位?這些有必要去深思。當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)學(xué)的繁榮尤其是財(cái)政稅收理論的發(fā)展及重大突破，也可為我國稅制改革提供一定的理論參考。同時(shí)可參考一些國際組織，如國際貨幣基金組織和世界銀行等的建議，這樣改革可在一定的框架下，遵循一定的方向前進(jìn)。

其三，稅制改革需遵循循序漸進(jìn)的改革思路。稅收政策是多重目標(biāo)的交集，稅收改革不可一蹴而就。拉美國家的稅制改革經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)而痛苦的過程。自20世紀(jì)80年代中后期開始，一直持續(xù)到21世紀(jì)初，甚至到現(xiàn)在有一些國家還進(jìn)行著改革。這表明，改革是一個(gè)不斷發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)而解決問題的漫長(zhǎng)過程。1994年的分稅制改革確立的很多原則一直沿用至今。然而，隨著國際國內(nèi)形勢(shì)的發(fā)展，以及全球經(jīng)濟(jì)一體化程度的提高，我國也在不斷地進(jìn)行稅制的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，以及部分稅種的修訂和完善。改革開放之初，為了更好地吸引并利用外資，設(shè)立外商投資企業(yè)所得稅以及其他與之相關(guān)的稅種。21世紀(jì)初，為了消除外資企業(yè)的超國民待遇以及更好地發(fā)展我國經(jīng)濟(jì)，我國政府適時(shí)進(jìn)行了兩套企業(yè)所得稅的合并。這表明，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，稅收政策都應(yīng)有不同的目標(biāo)與之相適應(yīng)。在發(fā)展過程中暴露出的不同問題，應(yīng)及時(shí)解決以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。近年來，增值稅的“擴(kuò)圍”為學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注，也引起了實(shí)務(wù)部門的注意。當(dāng)然，這將觸及中央、地方財(cái)政體制調(diào)整和地方主體稅種的重新確認(rèn)，將涉及國稅部門和地稅部門工作內(nèi)容與重點(diǎn)的變革，也會(huì)遇到許多困難。因此，增值稅“擴(kuò)圍”將是一個(gè)緩慢的過程，也會(huì)成為下一步稅制改革的重點(diǎn)。

注釋:

①按照Perry(1994)和Tanzi(1992)的觀點(diǎn)，引起財(cái)政收支不平衡的原因還有兩個(gè):其一拉美國家的政府大量舉借外債來實(shí)施毫無保證的擴(kuò)張性財(cái)政政策;其二由于對(duì)外貿(mào)易的惡化，拉美國家遭受到了嚴(yán)重的外部沖擊，進(jìn)而增加實(shí)際利率。

②據(jù)Edwards(1995)統(tǒng)計(jì)，拉美國家對(duì)出口關(guān)稅的依賴程度非常嚴(yán)重，其收入約占全部財(cái)政收入1/3到1/2之間。

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Causes of Tax System Reform in Latin American Countries in the Late 20thCentury and Its Enlightenment to China

WANG Chunyuan
(School of International Business Administration，Zhejiang International Studies University，Hangzhou 310012，China)

Tax reform in Latin American countries after the debt crisis has produced a profound impact on their political，economic and social development．The aim of the tax reform is to create a more efficient and neutral tax system，thus contributing to the economic and social development and to the alleviation of the impact of the debt crisis．The tax system reform had many domestic and international causes，including domestic political and economic pressure，the promotion of public officials，the development and impact of the economics，the lever role of policies of the international organizations，as well as economic globalization．These factors have jointly promoted the Latin American countries’tax reform．Tax system reform in Latin American countries has coped with the debt crisis successfully，developed the domestic economy and provided a favorable opportunity to better integrate into the world economy．

debt crisis;tax system reform;fiscal policy;tax administration;globalization

F73.1 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):

2095－2074(2012)04－0051－06

2012－06－03

課題項(xiàng)目:浙江省教育廳科研計(jì)劃項(xiàng)目(Y201222914)

王春元(1980－)，男，湖北黃岡人，浙江外國語學(xué)院國際工商管理學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。