淺談放管服改革下農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)管理與核算

舒軍 徐娥

摘 要：2016年國(guó)務(wù)院推進(jìn)放管服改革以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)管理與核算的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了很大變化。筆者從農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理的角度，從科研課題本身、審計(jì)、科研成本核算、內(nèi)部控制、績(jī)效考核評(píng)價(jià)、科研治理六個(gè)視角，就如何加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)管理與核算，如何建立完善科研經(jīng)費(fèi)管理模式，將有限的科研經(jīng)費(fèi)資源合理配置、科學(xué)管理，進(jìn)行初步探討和分析，以期對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)放管服改革下的農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)管理與核算有所幫助。

關(guān)鍵詞：放管服改革? 農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)? 六個(gè)視角

2016年5月，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)科技三會(huì)上發(fā)表了《為建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)而奮斗》的講話，提出深化改革創(chuàng)新，形成充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的難題進(jìn)行破局。隨后，國(guó)務(wù)院在召開(kāi)全國(guó)推進(jìn)放管服改革電視電話會(huì)議中，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，放管服改革實(shí)質(zhì)是政府自我革命，用政府減權(quán)限權(quán)和監(jiān)管改革，換來(lái)社會(huì)創(chuàng)造力釋放。本文從科研課題本身、審計(jì)、科研成本核算、內(nèi)部控制、績(jī)效考核評(píng)價(jià)、科研治理六個(gè)不同視角，淺析了放管服改革下完善農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)管理與核算，對(duì)提高農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)管理與核算水平提出初步建議。

一、基于放管服改革下農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)管理的科研視角

1999年國(guó)家首次明確提出“國(guó)家科研計(jì)劃實(shí)行課題制，大力推行項(xiàng)目招投標(biāo)和中介評(píng)估制度”，科研項(xiàng)目課題制應(yīng)運(yùn)而生。該項(xiàng)制度解決了此前我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)使用和管理中的責(zé)權(quán)不分、效益不高、混用挪用等現(xiàn)象。課題制是科研工作的基石，對(duì)我國(guó)近20年來(lái)農(nóng)業(yè)科研領(lǐng)域影響空前，發(fā)揮了巨大作用。近年來(lái)，隨著形勢(shì)的發(fā)展，，課題管理出現(xiàn)了一與放管服改革不相適應(yīng)的突出問(wèn)題，需要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目課題制科研管理模式改革。

一是課題制下，有些科研經(jīng)費(fèi)管理脫離了農(nóng)業(yè)科研的真正需要，農(nóng)業(yè)科研就是面向“三農(nóng)”，科研經(jīng)費(fèi)的管理也應(yīng)該面向“三農(nóng)”，經(jīng)費(fèi)管理程序繁瑣、使用困難、報(bào)銷耗費(fèi)大量精力，打擊了農(nóng)業(yè)科研工作者和經(jīng)費(fèi)管理者積極性。

二是不注重農(nóng)業(yè)科學(xué)研究的客觀規(guī)律，背離生物科研、季節(jié)科研現(xiàn)實(shí)，一味強(qiáng)調(diào)科研項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、花錢(qián)進(jìn)度，不利農(nóng)業(yè)科研工作有序推進(jìn)。

三是課題制下項(xiàng)目結(jié)題導(dǎo)向?qū)嵭小罢撐摹币坏肚?。不論基礎(chǔ)研究結(jié)題，還是應(yīng)用研究結(jié)題，都以論文發(fā)表的刊物是否是核心期刊、著作出版社是否是國(guó)家百佳出版社等為標(biāo)準(zhǔn)，代替了嚴(yán)格的同行專家評(píng)議。這種“唯論文”導(dǎo)向助了學(xué)術(shù)刊物以出版資源牟利的市場(chǎng)行為，造成學(xué)術(shù)出版公共資源“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。

四是科研成果管理機(jī)制需要完善。有關(guān)管理主管部門(mén)要會(huì)同相關(guān)部門(mén)建立國(guó)家成果庫(kù)，制定科研成果的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，實(shí)現(xiàn)國(guó)家科研成果資源持續(xù)累積、完整保存、長(zhǎng)期保存。

五是科研課題資助體系需要完善，防范學(xué)術(shù)失范。亟需豐富科研資助形式，增加后期資助、贖買(mǎi)制、滾動(dòng)資助、應(yīng)急資助等多形式，鼓勵(lì)自由探索和自主科研。

六是課題制造成管理分割、信息分割。農(nóng)業(yè)科研課題制下各項(xiàng)目之間、課題之間的科研經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)分塊管理，課題內(nèi)形成獨(dú)立王國(guó)，課題間形成條塊分割，甚至形成信息孤島現(xiàn)象。由于信息不對(duì)稱，科研項(xiàng)目管理和實(shí)施部門(mén)之間、科研管理和科研人員之間、單位法人與課題負(fù)責(zé)人以及管理與審計(jì)部門(mén)之間存在博弈。

二、基于放管服改革下農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)審計(jì)視角

隨著十八大以來(lái)，科研經(jīng)費(fèi)的紀(jì)律意識(shí)和審計(jì)意識(shí)大幅增強(qiáng)，各級(jí)審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察部門(mén)審計(jì)頻率、檢查力度、巡察深度、審計(jì)層面不斷擴(kuò)大。“放管服”改革以來(lái)，審計(jì)部門(mén)在深入貫徹全國(guó)科技大會(huì)精神，大力推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略決策部署實(shí)施，推進(jìn)和服務(wù)科技創(chuàng)新等方面的政策落地措施仍有空間。

一是科研項(xiàng)目審計(jì)政策界限需要完整把握。中央“科技三會(huì)”后，對(duì)科研單位和人員實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)管理使用的探索與創(chuàng)新舉措，只要符合中央科技創(chuàng)新的基本原則，有利于激發(fā)科技創(chuàng)新活力、有利于提升科技創(chuàng)新能力，有利于科技成果轉(zhuǎn)化、有利于科技目標(biāo)實(shí)現(xiàn)， 有利于提高科技資金使用效率的，審計(jì)部門(mén)應(yīng)予全盤(pán)支持。

二是違法違紀(jì)同科研人員科研錯(cuò)誤、試驗(yàn)失敗與無(wú)意過(guò)失區(qū)別開(kāi)來(lái)。不能把科學(xué)研究靈感瞬間性、路徑不確定性，把先行先試的錯(cuò)誤和失誤，把創(chuàng)新工作中的無(wú)意過(guò)失等科研工作中的客觀規(guī)律，審計(jì)定性為違紀(jì)違法行為。

三是提升審計(jì)服務(wù)科技創(chuàng)新的能力和水平。在農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目專項(xiàng)審計(jì)中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)這樣的審計(jì)現(xiàn)象：一次審計(jì)一個(gè)結(jié)論，十次審計(jì)十個(gè)結(jié)論。審計(jì)部門(mén)要加強(qiáng)學(xué)習(xí)研究，提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平和政策水平，更新審計(jì)監(jiān)督理念，各審計(jì)部門(mén)審計(jì)結(jié)論要互相承認(rèn)和共享，為落實(shí)放管服改革下的農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)管理與核算、促進(jìn)科技創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造良好環(huán)境。

三、基于放管服改革下農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)的ABC成本核算視角

在我國(guó)，從事農(nóng)業(yè)科學(xué)研究的單位大部分屬公益性事業(yè)單位，追求的目標(biāo)是社會(huì)效益最大化。由于我國(guó)目前對(duì)科研事業(yè)單位的財(cái)政補(bǔ)助有限。農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)主動(dòng)將科研成本降低。受現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)管理體制機(jī)制制約，農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位缺乏能夠反映出經(jīng)費(fèi)運(yùn)作規(guī)律的將科學(xué)信息作為依托的成本管控體系，使科研經(jīng)費(fèi)核算中存在的問(wèn)題也日益顯現(xiàn)。一方面，由于缺乏科學(xué)系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)核算方法，目前科研經(jīng)費(fèi)核算基本采取將直接成本作為項(xiàng)目成本的簡(jiǎn)單位做法，并未完全將間接成本分?jǐn)偟骄唧w的項(xiàng)目之中，對(duì)于間接費(fèi)用的支出未完全計(jì)入科研成本;另一方面，科研項(xiàng)目沒(méi)有對(duì)固定資產(chǎn)計(jì)提折舊，而從科研院所的事業(yè)經(jīng)費(fèi)中支出，不能全面反映科研項(xiàng)目組成員的人員經(jīng)費(fèi)。導(dǎo)致了科研經(jīng)費(fèi)和事業(yè)經(jīng)費(fèi)的分配不合理，前者結(jié)余，后者虧空。因此建立一套全新的高?？蒲腥杀竞怂泱w系成為當(dāng)務(wù)之急。作業(yè)成本法的提出和運(yùn)用，為農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目全成本核算模式的構(gòu)建提供了可能。

如將“某作物選育”項(xiàng)目核算設(shè)定為作業(yè)成本核算，分為六個(gè)部分。一是資源。資源是作業(yè)進(jìn)行中被使用的要素，實(shí)施選育項(xiàng)目的人、財(cái)、物都屬于資源范疇。二是作業(yè)。作業(yè)是指具有一定目的、以人為主體消耗了一定資源的工作，是為該項(xiàng)目執(zhí)行完成所進(jìn)行的各個(gè)工作環(huán)節(jié)的總稱。三是資源動(dòng)因，即是將作業(yè)動(dòng)因。四是作業(yè)動(dòng)因。五是作業(yè)中心。六是成本庫(kù)，購(gòu)置的專用設(shè)備、試劑材料及勞務(wù)費(fèi)等，可以直接列為該成本所運(yùn)用對(duì)象。

目前農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目成本核算僅涉及課題組發(fā)生的部分直接費(fèi)用，對(duì)于間接費(fèi)用和期間費(fèi)用分?jǐn)偤苌?，雖然“科技三會(huì)”和放管服改革后，分?jǐn)偙壤杂刑嵘?，但仍不能全面反映?xiàng)目成本。因此必須重視間接費(fèi)用在成本核算里所占的比例，盡快實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目全成本核算，合理計(jì)算應(yīng)計(jì)而未計(jì)入科研成本的間接成本。與傳統(tǒng)成本計(jì)算法的優(yōu)勢(shì)所不同的是，作業(yè)成本按照資源動(dòng)因和成本動(dòng)因分配間接資源耗費(fèi)，使成本分配結(jié)果更趨于合理，從而為成本控制和管理決策創(chuàng)造條件。

四、基于放管服改革下農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)的內(nèi)控管理視角

十八大以來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)科研事業(yè)持續(xù)增加投入經(jīng)費(fèi)，為農(nóng)業(yè)科研創(chuàng)新提供強(qiáng)有力的支撐。農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)來(lái)源多途，國(guó)家層面的、地方層面、協(xié)作層面等多種途徑。由于各項(xiàng)止資助方對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算內(nèi)容、使用要求、財(cái)務(wù)管理、賬務(wù)處理方式、執(zhí)行進(jìn)度、驗(yàn)收要求等各不相同，造成內(nèi)部控制層次復(fù)雜，傳統(tǒng)的內(nèi)部控制管理方式已不能滿足當(dāng)前對(duì)科研經(jīng)費(fèi)在預(yù)算管理、支出管理等方面規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化的要求，亟待加強(qiáng)管理信息系統(tǒng)建設(shè)，通過(guò)嵌入信息化手段，在為科研人員提供“放管服”的同時(shí)，以達(dá)到科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制的目的。

《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)科研院所要強(qiáng)化法人責(zé)任。財(cái)政部《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》也明確提出，以單位全面執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》為抓手，以內(nèi)部控制量化評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，以信息系統(tǒng)為支撐，逐步將控制對(duì)象從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動(dòng)中。

從強(qiáng)化法人責(zé)任的高度，引入信息化內(nèi)部控制平臺(tái)，加強(qiáng)預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)、科研項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等全面管控。內(nèi)控管理是放管服改革的重要環(huán)節(jié)，是放管服改革的前提，把內(nèi)部控制做好了，才能大膽地“放”、全面的“服”。

五、基于放管服改革下農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)視角

農(nóng)業(yè)科研具有季節(jié)性、波動(dòng)性、分散性、未知性、周期性等特點(diǎn)，受自然條件、氣候環(huán)境、光熱水等因素影響較大，因此，農(nóng)業(yè)科研單位的預(yù)算績(jī)效管理更具有挑戰(zhàn)性、前瞻性和探索性。近來(lái)，農(nóng)業(yè)科研投入持續(xù)增加，但從實(shí)際運(yùn)行效果來(lái)看，投入與產(chǎn)出并未成正比。由于科研專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理在我國(guó)當(dāng)前處于起步初始階段，科學(xué)化、精細(xì)化的農(nóng)業(yè)科研專項(xiàng)資金績(jī)效管理與評(píng)價(jià)機(jī)制還不完善，受體制機(jī)制、技術(shù)、理念多方面因素的制約，存在著專項(xiàng)資金管理效率不高、專項(xiàng)資金管理潛能沒(méi)有完全發(fā)揮等問(wèn)題。

一是農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制、績(jī)效網(wǎng)絡(luò)管理體系有待完善。預(yù)算績(jī)效管理越來(lái)越引起各級(jí)部門(mén)的高度重視，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入增加后，對(duì)農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理工作也在逐步探索并穩(wěn)步推進(jìn)，但由于我國(guó)的“績(jī)效預(yù)算”整體還處于初步階段，同我國(guó)全面深化改革的要求和建設(shè)公共財(cái)政要求還有較大差距。

二是需要建立可操作性績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研單位預(yù)算績(jī)效管理，開(kāi)展預(yù)算支出考核評(píng)價(jià)工作，不斷加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)提高農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)使用效率。我國(guó)的耕地總量為19.24億畝，“用占世界7%的土地養(yǎng)活了占世界22%的人口”，我國(guó)農(nóng)業(yè)成績(jī)?nèi)〉玫母驹蚴寝r(nóng)業(yè)科技的廣泛應(yīng)用，農(nóng)業(yè)科研績(jī)效產(chǎn)出對(duì)我國(guó)糧食安全的科技支撐作用，績(jī)效考核指標(biāo)要面向三農(nóng)、接地氣、可操作、看得見(jiàn)、摸得著。

三是加強(qiáng)科研專項(xiàng)績(jī)效管理頂層設(shè)計(jì)。將績(jī)效考核評(píng)價(jià)嵌入農(nóng)業(yè)科研預(yù)算管理全過(guò)程，使之與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督一并成為農(nóng)業(yè)科研預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)的有機(jī)統(tǒng)一。

四是有必要對(duì)已開(kāi)展的績(jī)效考核評(píng)價(jià)進(jìn)行績(jī)效管理再評(píng)價(jià)，真正把科研領(lǐng)域放管服改革到底。推進(jìn)實(shí)施符合農(nóng)業(yè)實(shí)際的績(jī)效考核評(píng)價(jià)考核，保證績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀、公正。

六、基于放管服改革下農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)的科研治理視角

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，要求推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府事權(quán)法律制度，依法行政建設(shè)法治政府。一是農(nóng)業(yè)科研治理需要相關(guān)法律、制度保障，中央和地方政府需要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律法規(guī)體系。二是科研治理部門(mén)建立參與科研計(jì)劃管理過(guò)程的專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家系統(tǒng)。三是科研治理能力建設(shè)需要國(guó)家科研體制配套改革。四是科研治理部門(mén)“打鐵還需自身硬”。促進(jìn)責(zé)任落實(shí)，明確科研經(jīng)費(fèi)使用和管理的主體責(zé)任，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)負(fù)監(jiān)督責(zé)任，財(cái)務(wù)審計(jì)部門(mén)負(fù)審核責(zé)任，課題主持人負(fù)直接責(zé)任，層層負(fù)責(zé)，上下聯(lián)動(dòng)，使科研經(jīng)費(fèi)使用管理各個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任到人、層層落實(shí)，加快課題管理的放管服改革。

通訊作者：游艾青