出口補(bǔ)貼受國際貿(mào)易法影響的分析及應(yīng)對策略

浙 江工商大學(xué)杭州商學(xué)院 蔣 驊

1 出口補(bǔ)貼的定義

出口補(bǔ)貼是國內(nèi)政府經(jīng)濟(jì)行為的范疇，體現(xiàn)了國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的性質(zhì)。但是自從中國加入WTO以后，就必須遵循該組織為了維護(hù)世界貿(mào)易秩序?qū)ｉT制定的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》，因?yàn)楸砻嫔峡闯隹谘a(bǔ)貼僅是一種國內(nèi)行為，但是隨著國際貿(mào)易的擴(kuò)張，一國的出口補(bǔ)貼政策會(huì)對其他國家產(chǎn)生負(fù)面的影響，甚至可能會(huì)對他國產(chǎn)業(yè)構(gòu)成毀滅性的威脅，各國政府為了維護(hù)本國的利益針對出口補(bǔ)貼實(shí)行反補(bǔ)貼，導(dǎo)致了國際貿(mào)易摩擦升級，因此出口補(bǔ)貼就影響到了世界貿(mào)易秩序，不僅是一國經(jīng)濟(jì)行為。我國由于屬于發(fā)展中國家，很多產(chǎn)品缺乏國際競爭力，政府往往會(huì)采取出口補(bǔ)貼的形式對其進(jìn)行支持，在國際市場上獲得價(jià)格優(yōu)勢，進(jìn)而獲得一席之地。

2 出口補(bǔ)貼遭到反補(bǔ)貼調(diào)查現(xiàn)狀及特征

2.1 反補(bǔ)貼現(xiàn)狀

入世以來，我國經(jīng)濟(jì)由于對外貿(mào)易的迅速發(fā)展也得到了快速地增長，但是我國與國外不斷地發(fā)生貿(mào)易摩擦，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)全球數(shù)十幾個(gè)國家和地區(qū)對我國發(fā)起了反補(bǔ)貼等貿(mào)易經(jīng)濟(jì)調(diào)查。至今我國已經(jīng)連續(xù)5年成為全球遭受反補(bǔ)貼調(diào)查最多的國家。美國是我國的第一大貿(mào)易伙伴，因此貿(mào)易摩擦中與美國的為典型，2006年以前美國沒有發(fā)起對中國的反補(bǔ)貼調(diào)查，但是在2006年對中國銅版紙進(jìn)行反傾銷與反補(bǔ)貼雙反調(diào)查，2007年正式?jīng)Q定對中國銅版紙征收7.4%～44.25%的反補(bǔ)貼稅和21.12～99.65%的反傾銷稅，近兩年又對中國的橡膠和紙制品進(jìn)行了反補(bǔ)貼調(diào)查。由于美國起到了帶頭作用，其他很多國家紛紛效仿美國形成連鎖反應(yīng)對中國實(shí)施反補(bǔ)貼行為，反補(bǔ)貼已經(jīng)成為我國出口面臨的一個(gè)重要問題。

2.2 反補(bǔ)貼特征

2.2.1 運(yùn)用國內(nèi)法與國際法結(jié)合實(shí)行反補(bǔ)貼

美國是對華反補(bǔ)貼的典型代表，一方面不承認(rèn)我國市場經(jīng)濟(jì)地位，另一方面在應(yīng)用法律法規(guī)時(shí)卻引用適合于市場經(jīng)濟(jì)國家的法律法規(guī)。如果是非市場經(jīng)濟(jì)國家，政府補(bǔ)貼與企業(yè)財(cái)產(chǎn)難以分開，生產(chǎn)資料價(jià)格都是由政府制定，因而對中國實(shí)施反補(bǔ)貼法是行不通的。但是美國在處理問題時(shí)卻假設(shè)某一產(chǎn)業(yè)是在市場經(jīng)濟(jì)條件下運(yùn)行的，除非能夠提供充分的證據(jù)證明其不是在市場經(jīng)濟(jì)條件下運(yùn)行，WTO也規(guī)定SCM協(xié)定適用于市場經(jīng)濟(jì)國家，對非市場經(jīng)濟(jì)國家則沒有明確的規(guī)定，所以必須假設(shè)某一產(chǎn)業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)條件下運(yùn)作才能援引該法律對中國進(jìn)行指控。因此美國往往一方面根據(jù)本國法律發(fā)起對中國的雙反調(diào)查，另一方面又積極援引SCM協(xié)定，煽動(dòng)其他國家對中國一起實(shí)施反補(bǔ)貼。

2.2.2 反補(bǔ)貼往往與反傾銷結(jié)合

2004年以前我國一般只面臨反傾銷措施，反補(bǔ)貼即使有最后也會(huì)以我們的勝利而結(jié)束。因?yàn)榉刹贿m用于非市場經(jīng)濟(jì)國家。但是在2004年以后，一些國家對法律進(jìn)行了操作上的調(diào)整，不僅實(shí)施反傾銷，而且實(shí)施反補(bǔ)貼，對中國涉案的產(chǎn)品構(gòu)成雙重救濟(jì)[1]。根據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，目前除了印度只是單純地進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查，其他國家基本都是將其與反傾銷結(jié)合雙管齊下。這樣做的目的就是削弱反補(bǔ)貼產(chǎn)品的價(jià)格優(yōu)勢，更加嚴(yán)厲地限制中國產(chǎn)品的進(jìn)口，給國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供雙重保護(hù)。雖然中國政府積極抗辯，認(rèn)為既然美國不承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟(jì)就不應(yīng)該援引美國反補(bǔ)貼法及SCM協(xié)定，但是抗辯最終還是無效。

3 中國知名品牌產(chǎn)品出口補(bǔ)貼受國際貿(mào)易法影響案例分析

3.1 案例

案例：中央政府包括商務(wù)部、發(fā)改委、財(cái)政部等部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于扶持出口名牌發(fā)展的指導(dǎo)意見》的通知，也就是CWTB-24號(hào)文件。該指導(dǎo)意見采用了“提出指導(dǎo)意見如下”的語句。指導(dǎo)意見要求“商務(wù)部會(huì)同發(fā)改委、財(cái)政部、科技部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、質(zhì)檢總局等部門，指導(dǎo)出口名牌工作。各級人民政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，并根據(jù)自身發(fā)展特色制定適合于本區(qū)域的出口名牌發(fā)展戰(zhàn)略，逐步建立并完善工作機(jī)制，落實(shí)幫扶政策，全面實(shí)施出口名牌戰(zhàn)略?！辈⑶疫@份文件加了一個(gè)文頭：為落實(shí)黨中央和國務(wù)院關(guān)于加快培育自主世界品牌、轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長方式精神，商務(wù)部、發(fā)改委等聯(lián)合發(fā)布該指導(dǎo)意見，請各地區(qū)、各部門、各行業(yè)結(jié)合自身實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)此精神，切實(shí)提高我國企業(yè)和出口產(chǎn)品的國際競爭力。特此通知。但是就是因?yàn)檫@份文件引起了世界上多個(gè)國家與中國的爭端，幾乎都針對中國政府制定的這個(gè)名牌發(fā)展方針提出要在WTO爭端解決機(jī)制下進(jìn)行磋商解決的請求。2009年1月7號(hào)，WTO網(wǎng)站發(fā)布了美國“中國—贈(zèng)與、貸款與其他鼓勵(lì)措施”的WTO磋商請求全部內(nèi)容。次日又發(fā)布了墨西哥提出的同樣的磋商請求。緊隨其后，加拿大、澳大利亞、土耳其、危地馬拉、歐共體紛紛請求加入該磋商，提出的要求都是一樣的，要求中國政府調(diào)整該戰(zhàn)略，阻止中國政府可能對名牌產(chǎn)品出口實(shí)施的出口補(bǔ)貼或者修改一些與補(bǔ)貼有關(guān)的政策措施，從而避免國內(nèi)企業(yè)遭受到來自中國名牌產(chǎn)品低價(jià)競爭帶來的沖擊。最后中國被迫與美國、墨西哥和危地馬拉舉行聯(lián)合磋商，最終該磋商以中國簽訂修改戰(zhàn)略方針及調(diào)整相關(guān)政策措施的協(xié)議條款而結(jié)束。

3.2 案例分析

該事件的發(fā)生源于中國屬于WTO成員國，WTO為了維護(hù)協(xié)調(diào)各個(gè)國家的利益制定了約束成員國的很多協(xié)定條款，成員國必須在協(xié)議條款框架內(nèi)從事國際貿(mào)易活動(dòng)。針對國際貿(mào)易中存在的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼問題，WTO制定了《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》，簡稱為SCM協(xié)定，該協(xié)定一直是解決貿(mào)易爭端中補(bǔ)貼問題主要引用的規(guī)定。美國等其他一些國家都是基于SCM中相關(guān)條款對中國上述通知提出了反補(bǔ)貼指控。該協(xié)議將補(bǔ)貼分為三種形式：禁止性補(bǔ)貼、可訴性補(bǔ)貼和不可訴性補(bǔ)貼。出口補(bǔ)貼對本國出口具有促進(jìn)作用，但是會(huì)對貿(mào)易中的其他成員構(gòu)成威脅，對國際貿(mào)易產(chǎn)生了一定的扭曲，因此出口補(bǔ)貼是WTO所禁止的，所以出口補(bǔ)貼被定為禁止性補(bǔ)貼，具有專向補(bǔ)貼的性質(zhì)。

SCM協(xié)定附件1列出了出口補(bǔ)貼示例清單，其中包括政府根據(jù)出口成績對一家公司或產(chǎn)業(yè)提供直接補(bǔ)貼等等。這一點(diǎn)也是WTO出口補(bǔ)貼法律認(rèn)定的要點(diǎn)之一，即視出口實(shí)績?yōu)闂l件[3]。從這一點(diǎn)來看，視出口實(shí)績?yōu)闂l件應(yīng)該作為出口補(bǔ)貼最本質(zhì)的特性。比如文件中出現(xiàn)視什么為條件等闡述，這也就是要求出口實(shí)績與出口補(bǔ)貼之間具有一定的聯(lián)系。中國政府的文件只是做出一個(gè)名牌發(fā)展戰(zhàn)略方針，而且這個(gè)戰(zhàn)略方針是不是賦予強(qiáng)制性措施的法律文件也值得探討，WTO解決爭議首先將措施分為強(qiáng)制性措施和任意性措施兩種，如果是強(qiáng)制性的措施則可能構(gòu)成違法的事實(shí)，但是如果僅是一項(xiàng)任意性措施，則文件本身并不能構(gòu)成違法事實(shí)。在這次爭議解決中，其他各國僅僅通過文件的措辭就認(rèn)為該指導(dǎo)意見屬于強(qiáng)制性的措施。即使這一條不成立，他們同樣將指導(dǎo)意見同地方政府采取的措施結(jié)合起來判定以出口實(shí)績?yōu)闂l件，即違法的一個(gè)重點(diǎn)要素已經(jīng)成立。事實(shí)上中國加入WTO也簽訂了條款，即中國地方各級政府的地方性法規(guī)及措施等也應(yīng)該在WTO協(xié)定框架內(nèi)，因此可以判定中國地方政府實(shí)施的補(bǔ)貼基本是與出口實(shí)績掛鉤的補(bǔ)貼，的確是違反了反補(bǔ)貼協(xié)定。WTO出口補(bǔ)貼認(rèn)定的第二個(gè)要點(diǎn)是視出口實(shí)績?yōu)槎喾N其他條件之一，也就是說不論出口實(shí)績是獲得補(bǔ)貼的充分條件還是必要條件，只要能夠推導(dǎo)出補(bǔ)貼是以出口實(shí)績?yōu)闂l件就可以判定視出口實(shí)績?yōu)闂l件，構(gòu)成了法律上的禁止補(bǔ)貼行為。第三個(gè)要點(diǎn)就是“法律上或事實(shí)上”視出口實(shí)績?yōu)闂l件，即不管法律有沒有明確規(guī)定，只要事實(shí)上是以出口實(shí)績?yōu)闂l件也構(gòu)成了禁止性補(bǔ)貼行為。中國政府的指導(dǎo)意見即使不構(gòu)成法律，也沒有明確提出具體的幫扶措施，但是根據(jù)第二和第三個(gè)要點(diǎn)地方政府實(shí)際上采取的出口與收益聯(lián)系在一起的政策就可以視為以出口實(shí)績?yōu)闂l件。

根據(jù)上述分析，中國政府在此次磋商中缺乏有利的法律支撐，以致最后妥協(xié)讓步。但是我們也應(yīng)該注意到反補(bǔ)貼協(xié)定有一個(gè)例外辯護(hù)，也就是11.9條規(guī)定：“主管機(jī)關(guān)一經(jīng)確信不存在有關(guān)補(bǔ)貼或損害的足夠證據(jù)以證明繼續(xù)進(jìn)行該案是正當(dāng)?shù)?，則根據(jù)第一款提出的申請應(yīng)予以拒絕，且調(diào)查必須立即結(jié)束，如補(bǔ)貼是微量或者補(bǔ)貼導(dǎo)致的損失可以忽略不計(jì)，也應(yīng)該立即停止調(diào)查。”如果當(dāng)時(shí)中國政府援引這條例外辯護(hù)，根據(jù)中國出口情況及補(bǔ)貼情況證明出口補(bǔ)貼是屬于這個(gè)例外條款中提到的微量補(bǔ)貼，結(jié)果可能會(huì)對中國政府稍微有利一點(diǎn)，至少不會(huì)在辯護(hù)中拿不出一點(diǎn)對自己有利的證據(jù)。

4 針對反補(bǔ)貼調(diào)查的應(yīng)對策略

4.1 政府層面

4.1.1 提供有力證據(jù)積極應(yīng)對

中國在面對其他國家的反補(bǔ)貼指控中不能消極坐以待斃，應(yīng)該根據(jù)及時(shí)準(zhǔn)備有力證據(jù)積極應(yīng)對。在這方面政府應(yīng)該不斷積累應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn)，儲(chǔ)備更多的專業(yè)性人才，應(yīng)對WTO框架下的補(bǔ)貼是一個(gè)非常專業(yè)的問題，不熟悉掌握法律法規(guī)在應(yīng)訴中會(huì)顯得非常被動(dòng)，也就不能找到一個(gè)對自己有力的突破口進(jìn)行抗辯。法律法規(guī)不可能盡善盡美，在法律不夠完善的情況下找出對自己有利的法律條款是應(yīng)對指控的一個(gè)可行的方法。如在中國知名品牌產(chǎn)品出口補(bǔ)貼案例中可以看出，如果中國政府積極援引例外條款，即微量補(bǔ)貼條款進(jìn)行抗辯或許結(jié)果會(huì)稍微好點(diǎn)，即使不能扭轉(zhuǎn)局面，也會(huì)使事情不至于更糟。

4.1.2 調(diào)整完善補(bǔ)貼政策

中國目前還是一個(gè)發(fā)展中國家，一些產(chǎn)業(yè)的成長相對于其他國家顯得非常落后，在國際市場中根本不具有競爭力，因此中國的補(bǔ)貼政策還是有其存在的必要性，而不能因?yàn)楦鲊鴮χ袊鴮?shí)施反補(bǔ)貼就取消補(bǔ)貼政策，這樣對國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級也是不利的。正確的做法應(yīng)該是根據(jù)WTO的規(guī)則對我國及我國入世的承諾對出口補(bǔ)貼政策進(jìn)行調(diào)整，并根據(jù)規(guī)則的最新動(dòng)態(tài)不斷調(diào)整出口補(bǔ)貼政策，在政策闡述中盡量避免出現(xiàn)SCM協(xié)定中涉及的詞匯，該文分析的案例也是一個(gè)很好的例證。另外應(yīng)該調(diào)整補(bǔ)貼的方向，不應(yīng)該實(shí)行SCM協(xié)定明確禁止的補(bǔ)貼，應(yīng)該對企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)要素補(bǔ)貼，這類補(bǔ)貼一方面可以提高企業(yè)競爭力，另一方面也不會(huì)招惹訴訟。

4.2 企業(yè)層面

4.2.1 技術(shù)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級

中國實(shí)施出口補(bǔ)貼的初衷也是因?yàn)閲鴥?nèi)某些產(chǎn)業(yè)相對于國際水平較為落后，為了能夠促進(jìn)其發(fā)展壯大，政府對其實(shí)施出口補(bǔ)貼，從而使其獲得價(jià)格上的競爭優(yōu)勢。但是從長遠(yuǎn)來看這不利于企業(yè)獲取核心競爭力，而且這種貿(mào)易方式會(huì)浪費(fèi)國家資源，出口產(chǎn)品附加值低，獲利微薄。企業(yè)應(yīng)該考慮改變出口戰(zhàn)略方針[2]，不斷進(jìn)行技術(shù)革新，使產(chǎn)品具有更高的技術(shù)含量，以此培育自身的核心競爭力，而不需要靠低價(jià)參與競爭。

4.2.2 實(shí)行多元化戰(zhàn)略

目前我國貿(mào)易伙伴地理位置較集中，主要以美國、日本和歐盟為代表。對一些國家出現(xiàn)巨額的貿(mào)易順差之后就容易引起與該國的貿(mào)易摩擦。所以中國應(yīng)該將貿(mào)易伙伴擴(kuò)大化多元化，避免對外貿(mào)易主要依靠個(gè)別國家，這樣就能夠盡量降低遭到反補(bǔ)貼指控的可能性。

[1]余利紅,劉海云.對華反補(bǔ)貼的最新動(dòng)態(tài)、發(fā)展趨勢與因應(yīng)對策[J].國際商務(wù)研究,2009(3).

[2]尹麗艷.國外對華反補(bǔ)貼的現(xiàn)狀與對策[J].世界貿(mào)易組織動(dòng)態(tài)與研究,2007(9).

[3]蔣科.論WTO出口補(bǔ)貼的法律認(rèn)定——以WTO出口補(bǔ)貼爭端解決案例為線索[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè),2009(19).